Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан

Несмотря на то обстоятельство, что юридические гарантии прав и свобод граждан в качестве самостоятельного элемента их административно-правового статуса нами не признаны, они являются очень важным элементом юридической системы любого общества.

Режим охраны законности и прав граждан невозможен без развернутой системы гарантий. Говоря о системе гарантий прав граждан, в юридической литературе авторы предлагают различные способы их классификации: общие и специальные; государственные и общественные; прямые и косвенные; судебные, внесудебные. К числу общих гарантий обычно относят экономические, политические, идеологические, а к специальным – юридические.

Так, В. А. Патюлин обоснованно относил к политическим гарантиям «степень демократизации общественной жизни, состояние законности, методы и формы деятельности государственного аппарата», к экономическим – «материальные условия жизни общества на том или ином этапе его развития», к идеологическим – «общественное мнение,... правосознание советских граждан»[18].

Изменения в политической жизни общества привели и к изменениям значимости перечисленных гарантий. Следует признать, что повысилась роль идеологических и некоторых политических гарантий, тогда как другие политические и экономические гарантии свою ведущую роль утратили. Так, демократизация общественной жизни, изменение общественного мнения и правосознания граждан гарантируют соблюдение прав и свобод граждан, а политическая нестабильность оказывает отрицательное влияние на состояние законности в обществе; обозначившееся снижение общего жизненного уровня основных слоев населения делает труднодоступным использование юридической помощи адвокатов. Для нас наиболее интересны именно юридические гарантии прав граждан, а из юридических – административно-правовые, т. е. закрепленные нормами административного права.

Перед непосредственным исследованием административно-правовых гарантий субъективных прав необходимо отметить, что не следует путать понятия «процессуальные гарантии» и «гарантии процессуального права лица».

Под процессуальными гарантиями в юридической литературе понимаются либо установленные законом средства, при помощи которых участвующие в процессе граждане могут защищать свои права и интересы, либо гарантии для предупреждения осуждения и наказания невиновных, для ограждения обвиняемого от несправедливого осуждения, а наряду с ним гарантии против принятия в отношении обвиняемых излишних мер процессуального принуждения. М. А. Чельцов под процессуальными гарантиями понимает «средства, с помощью которых все граждане могут осуществлять свои права и защищать их в случае их нарушения»[19]. А. Л. Цыпкин считает, что процессуальные гарантии – это «законы, устанавливающие права участвующих в процессе лиц и ограждающие защиту их законных интересов»[20].

Во всех указанных случаях авторы неоправданно сужают понятие процессуальных гарантий, полагая, что они регулируют правоотношения лишь с участниками процесса. Но процессуальные гарантии служат своего рода защитой от необоснованного привлечения к юридической ответственности (так, например, законодательное закрепление поводов и оснований для возбуждения дела, оснований для подозрения в совершении правонарушения и т. д.).

Однако следует согласиться со всеми высказанными точками зрения в том, что понятие процессуальных гарантий значительно шире понятия процессуального права гражданина. Вместе с тем процессуальные гарантии и процессуальные права граждан участников процесса – взаимосвязанные элементы единой системы, в основе которой лежат конституционные принципы и нормы Конституции РФ об отношениях государства и личности.

Вопрос о понятии юридических гарантий прав граждан в специальной литературе рассматривался многими видными учеными. Содержание юридических гарантий ими трактовалось не всегда одинаково. Некоторые авторы сводят их лишь к судебной защите прав граждан, а также постоянному контролю над деятельностью всех звеньев государственного аппарата с привлечением к этому самих масс, либо к законодательству об охране прав граждан, либо просто к правовым нормам.

А. И. Лепешкин[21] включил в содержание юридических гарантий не только правовые нормы, но и различного рода государственные учреждения, органы государства, на которые возложена обязанность обеспечивать реализацию прав и свобод. Таким образом, речь уже идет о системе государственно-правовых средств. Л. Д. Воеводин[22] к содержанию юридических гарантий отнес и условия, в которых осуществляется право, и средства, т. е. правовой механизм, при помощи которого гражданин обеспечивает реализацию или защиту права.

В. Е. Гулиев и Ф. М. Рудинский[23] добавляют, что в отдельных случаях в качестве юридических гарантий прав могут выступать отраслевые и межотраслевые правовые принципы (например принцип презумпции невиновности). Наиболее полное определение юридическим гарантиям субъективных прав дал Н. И. Матузов: «Под юридическими гарантиями понимается весь комплекс государственно-правовых средств обеспечения прав граждан, правовые формы и способы их защиты»[24]. Среди юридических (правовых) гарантий Н. И. Матузов[25] выделяет: прокурорский надзор; судебную защиту; правоохранительную деятельность органов государственной власти и управления; институт жалоб и заявлений граждан.

Такого же мнения придерживается и Е. В. Додин, считая, что принцип обеспечения прав «реализуется посредством установления как материальных и процессуальных гарантий, так и надзора за ведением административного дела (в широком смысле) со стороны прокурора и контроля со стороны уполномоченных органов». Процессуальные же гарантии «устанавливают целый ряд обязательных для правоприменяющих органов правил»[26].

Вместе с тем как юридические гарантии защищают не только субъективные права граждан в сфере государственного управления, так и нормы административного права устанавливают не только административно-правовые гарантии этих прав.

О гарантированности прав граждан можно говорить в том случае, если каждому праву будет соответствовать законодательно закрепленная соответствующая обязанность правоприменителя, подкрепленная ответственностью за ее невыполнение. В этом аспекте можно дополнить А. Л. Цыпкина[27], определив, что случаи, когда в законодательстве обе части совокупности прав и гарантий существуют в тесном взаимодействии друг с другом, представляют собой наиболее действенные возможности достижения задач, определенных законодательством РФ. И здесь кроется один из основных принципов нормотворческой деятельности.

Нельзя не согласиться с Н. И. Матузовым, который, показывая основные пути дальнейшего развития и укрепления правовой системы общества, уделяет самое пристальное внимание «продолжению процесса совершенствования действующего законодательства, а следовательно, права с учетом нового этапа развития общественных отношений; последовательной интенсификации правовой системы; повышению эффективности правореализации, всех его форм, методов и направлений, где критерием эффективности будет являться достижение тех целей, на которые рассчитывал законодатель»[28]. Но при осуществлении законодательной деятельности было бы целесообразным презюмировать основные субъективные права граждан.

В юридической литературе отмечалось, что «осуществление ряда субъективных прав и свобод невозможно вне процессуальной формы, которая выступает как одна из юридических гарантий прав личности»[29]. Н. В. Витрук[30] выделяет две процессуальные формы реализации субъективных прав: инициативную (субъект сам определяет порядок реализации) и процессуально-процедурную (порядок реализации предусматривает закон). Субъективные права граждан осуществляются только в процессуально-процедурной форме.

Содержание и виды административно-правового статуса граждан

В административном праве выделяется три вида административно-правового статуса граждан: общий для всех административно-правовой статус гражданина, специальный статус определенных групп граждан и индивидуальный статус конкретных лиц.

В содержание общего административно-правового статуса гражданина входят лишь общие для всех субъективные права и обязанности и не включаются многочисленные и разнообразные права и обязанности, которые постоянно возникают и прекращаются у субъектов в зависимости от выполнения ими тех или иных профессиональных функций, общественного положения, характера правоотношений, в которые они вступают, других обстоятельств. Основные права и обязанности граждан, определяющие его общий административно-правовой статус, содержатся в главе 2 Конституции РФ, но, кроме того, они могут содержаться и в Законах РФ. К числу прав этой группы относятся следующие права: на участие в государственном управлении; личные и имущественные права и свободы; на получение содействия аппарата управления в реализации прав и законных интересов и др. Общими являются обязанности: соблюдать законность; оказывать содействие аппарату управления (в установленных законодательством случаях) и т. д.

Специальный административно-правовой статус граждан характерен для определенных групп граждан и закрепляет особенность их правового положения в сфере государственного управления. Д. Н. Бахрах выделяет четыре основных признака, по которым классифицируются все группы граждан, имеющих специальный административно-правовой статус: 1) члены административных коллективов; 2) субъекты административной опеки; 3) жители территорий с особым административно-правовым режимом; 4) субъекты разрешительной системы[31].

Под членами административного коллектива понимаются граждане, состоящие в устойчивых правовых отношениях с каким-либо административным коллективом (учебным заведением, государственным органом, местом отбывания наказания в виде лишения свободы и т. д.). Специальное правовое положение этих граждан и обусловливается необходимостью иметь дополнительные права и обязанности, связанные с членством в данном административном коллективе. Возникают такие специальные права и обязанности у граждан с момента принятия их в члены административного коллектива и прекращаются с момента прекращения этого членства.

Под административным коллективом в данном случае следует понимать любой организованный коллектив людей, чья внутренняя организационная структура в той или иной юридической форме признана государством.

Под субъектами административной опеки понимаются лица, нуждающиеся в защите государства в связи с некоторыми демографическими неблагоприятными факторами, техническими и экологическими катастрофами и т. д. Не следует путать административную опеку с социальной (выплата пенсий). Субъекты административной опеки имеют специальное правовое положение в обществе ввиду того, что государство признало необходимость их дополнительной защиты.

Вместе с тем надо отметить слабую теоретическую разработку в административном праве содержания термина «административная опека» и ее отличия от опеки социальной. Исследования ученых-административистов в этой области внесли бы сегодня большой вклад в науку.

Жители территорий с особым административно-правовым режимом имеют специальный административно-правовой статус по территориальному признаку. Этот специальный статус определяется особенностями правового положения той или иной территории (зоны). Особый административно-правовой режим могут иметь следующие территории: приграничные зоны; закрытые города; заповедники, заказники; территории, на которых введено чрезвычайное положение; карантинные территории; свободные экономические зоны и т. д.

Как правило, особый правовой режим этих территорий заключается в ужесточении правового режима (за исключением свободных экономических зон).

В названии этой категории граждан, имеющих специальный административно-правовой статус, имеется термин «жители». По нашему мнению, даже оговорка о постоянных и временных жителях территории не охватывает всех носителей комплекса специальных прав и свобод по данному признаку. Более правильным было бы распространить этот признак не только на жителей, но и на лиц, находящихся на территориях с особым административно-правовым режимом, так как на них также распространяются особые права и обязанности, необходимые для поддержания особого правового режима этой территории.

Для понимания специального административно-правового статуса субъектов разрешительной системы необходимо определиться с понятием «разрешительная система». Под разрешительной системой обычно понимается форма административной деятельности милиции как способ охраны общественного порядка и безопасности. Но это понимание в «узком» смысле слова. Под разрешительной системой в нашем случае следует понимать совокупность правил и саму деятельность, осуществляемую в определенном порядке, предполагающем получение разрешений на ее осуществление. Носителями комплекса специальных прав и свобод по данному признаку будут являться граждане, уже получившие такие разрешения (на управление транспортным средством, ношение и хранение огнестрельного оружия и т. д.) Рассматриваемый вид статуса призван обеспечить гражданам нормальную реализацию своих прав и обеспечить при этом должную общественную безопасность путем исполнения ими специальных обязанностей.

Очевидно, что каждая из этих четырех родовых общностей состоит из множества видовых категорий граждан, обладающих комплексом специальных прав и обязанностей, предоставленных им нормами административного права.

Наряду с общим и специальным административно-правовым статусом каждый гражданин обладает и статусом индивидуальным. Поскольку индивидуальные права и обязанности в содержание правового статуса не входят, можно сделать вывод о том, что индивидуальный административно-правовой статус определяется комплексом общих прав и обязанностей и тех специальных прав и обязанностей, носителем которых является конкретный человек (индивид).

Как неповторимы отпечатки пальцев каждого человека, так неповторим его индивидуальный административно-правовой статус в силу того, что поведение регулирует большой круг норм административного права, и каждый имеет множество различных прав и обязанностей в сфере государственного управления.