Глава 8 государственная информационная политика

I § 1. Понятие государственной информационной политики

I Сущность государственной [информационной политики

В информационно-политическом пространстве каждый актор форми­рует собственные практики, демон-кстрируя соответствующие способы достижения целей и взаимо­действия со своими контрагентами. Однако наиболее сильное воз-| действие на всех участвующих в политических коммуникациях ; групп, партий, корпусов граждан и институтов оказывает государ­ство — самый мощный производитель массовой информации в | обществе. Именно государство обладает наиболее развитой систе-| мой институтов, стремящихся утвердить единые для общества нор-[ мы информационных обменов.

Существует четыре возможных типа информационного пове­дения государства, у каждого из которых своя специфика установ­ления и поддержания политических контактов с партнерами и [оппонентами. К ним относятся: государственная политика, инфор­мационные кампании, единичные информационные акции,а также [действия в режиме постфактум (представляющие собой реакцию го­сударственных структур на некие свершившиеся события, лишаю-[щие их возможности целенаправленного воздействия на информа­ционную ситуацию).Все эти типы поведения представляют собой I специфические формы реализации или информационного обес-[печения (сопровождения) целей государства и отличаются друг от (друга механизмами организации политического общения, инсти-[туциональным дизайном и даже определенными технологиями {поддержания коммуникации.

Основным способом поддержания дискурса в сфере власти вы-I ступает государственная информационная политика.При этом дан­ный тип политической активности государства может принимать

различные формы: либо информационного обеспечения (сопро­вождения) его масштабных задач в различных областях обществен­ной жизни, либо целенаправленной деятельности, развертываю­щейся в информационном пространстве. В первом случае, напри­мер, она может выражаться в долгосрочных информационных усилиях государства, сопровождающих освоение новых экономи­ческих территорий, решении крупных внешних или внутренних конфликтов, проведении выборов в представительные органы вла­сти или какие-либо иные внутриполитические реформы. Во вто­ром — представлять собой действия государства по техническому переоснащению информационной индустрии, установлению но­вого типа взаимоотношений правящего режима со СМИ, проник­новению и закреплению своих позиций на внешних информаци­онных рынках и т.д.

Применительно к решению таких информационных проблем государственную политику в этой сфере можно определить как совокупность взаимосвязанных действий, направленных на создание условий получения гражданами информации, удовлетворяющей их базовые потребности и интересы; развитие соответствующих техни­ческих средств, обеспечивающих создание (обработку, хранение и доставку) информационных ресурсов делового, развлекательного, на­учно-образовательного и иного характера; предполагающих обеспече­ние международных контактов и связей государства и общества, встра­ивающих институты и структуры власти в наднациональные (гло­бальные) информационные процессы.

Сложный, комплексный характер этих постоянно решаемых государством задач в информационной сфере требует и достиже­ния ряда более частных, вытекающих из его ролевых обязанностей целей. К ним могут быть отнесены:

■ обеспечение юридических прав граждан на получение инфор­
мации в соответствии с принципами свободы слова и охраны
тайны личной жизни и интеллектуальной собственности;

■ обеспечение населению технических возможностей для по­
лучения информации на современном уровне;

■ борьба с монопольными практиками использования инфор­
мации внутри страны и на международной арене (что пред­
полагает сочетание государственного протекционизма с от­
крытостью информационной политики);

■ защита подрастающего поколения от агрессивной инфор­
мации;

■ постоянное совершенствование систем образования и здра­
воохранения на основе внедрения технических достижений
в информационной сфере;

■ удешевление государственной информации граждан, транс­
формация функций государственных органов на основе по­
стоянной передачи информации ее потребителям в элект­
ронной форме;

■ сокращение теневого оборота и препятствование незакон­
ному обороту информации;

■ постоянное совершенствование организационных и кадро­
вых структур, обеспечивающих эффективное достижение
целей информационной политики.

Весьма интересен опыт различных стран в реализации инфор­мационной политики, ее институциональном обеспечении. Так, высокая эффективность работы управляющих структур США в немалой степени связана с их деятельностью на информационном рынке. В американской системе исполнительной власти создан офис управления и бюджета США, на который возложена ответствен­ность за использование информационных технологий в стране и постоянный анализ рисков, возможностей инвестиций в эту сферу, осуществления капитальных вложений и др. В структуру государ­ственных органов входит также и совет главных информационных чиновников. В его работе на постоянной основе помимо ответствен­ных государственных служащих участвуют представители различ­ных информационных агентств, крупнейших национальных средств массовой информации. Совет вносит предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности государства в информацион­ной сфере, повышению координации работы административных и медиаструктур, ставит задачи в области снижения стоимости ин­формационных технологий, роста производительности в инфор­мационной сфере и т.д.

Перечисленные задачи важны для саморазвития информаци­онной сферы, поддержания коммуникации между институтами власти и обществом и потому предполагают постоянное внимание со стороны государства. Если же государство не в состоянии ре­шить задачу, эту нагрузку берут на себя другие акторы, действую­щие в информационной сфере.

В зависимости от того, является ли решение указанных задач основной формой деятельности государства или же выступает ус­ловием достижения иных целей, роль государственной информа­ционной политики может признаваться либо первостепенной,либо второстепенной. Первая служит показателем того, что в современ­ных условиях без целенаправленной деятельности в информаци­онной сфере нельзя решать существенных для общества задач в

14-4386

любых областях жизни. Вторая демонстрирует зависимую, обслу­живающую роль информационных действий государства по срав­нению с другими его целями, поставленными властью в сферах экономики, социальной или политической жизни.

Однако информационная государственная политика — и чем дальше, тем больше — выступает в качестве системообразующего элемента совокупной деятельности государства в целом, важнейше­го средства поддержания публичного диалога власти и общества. Бла­годаря завоеванию таких позиций она способна не только достигать собственных целей, но и компенсировать неудачи государственного управления в каких-то иных областях общественной жизни. Впро­чем, по тем же причинам эта политика — в случае слабой проработ­ки государственных планов в информационной сфере — может и усугубить неудачи правительства.

Структура государственной информационной политики

Противоречивые проблемы, реша­емые в процессе формирования и развития государственной инфор­мационной политики, обусловливают ее сложную и специфиче­скую внутреннюю структуру.

Институциональнуюструктуру государственной информацион­ной политики составляют организации, формирующие ее содержа­ние и цели. К ним относятся: управляющие и координирующие струк­туры верховной власти; аналитические структуры (представляющие центры ситуационного анализа при различных правительственных ведомствах, в регионах или важнейших структурах власти); базы и банки данных (включая национальные библиотеки); центры (техни­ческой) защиты информации; центры разработки стандартов ин­формационных контактов (для адаптации к мировому политическо­му пространству); пиар-службы при государственных органах и со­ответствующие научно-исследовательские структуры.

В мире существует система определения количественных по­казателей прозрачности, интерактивности и информационной открытости деятельности правительств и готовности населения жить в сетевом пространстве. Например, индикатор прозрачно­сти состоит из суммарной оценки информации министерств и ведомств о своей деятельности. Индикатор интерактивности по­казывает, насколько потребителям удобно пользоваться такой информацией, и т.д. По обобщенному показателю открытости (равному 1,62) Россия в списке из 103 стран занимает 74-е место между Польшей и Саудовской Аравией. Максимальный показатель открытости имеет Дания — 18,19; наибольшая ве-

личина индикатора прозрачности также принадлежит ей и со­ставляет 14 (у России — 6). Максимальное значение индикато­ра интерактивности имеет Монако — 8 (Россия — 2,1). В целом Россия относится к странам второй степени готовности к жиз­ни в условиях сетевых технологий (всего четыре степени).

Еще одна система индикаторов, называемая Индекс ин­формационного общества (ISI), предполагает оценку инфор­мационных технологий. Разрабатываемый на этой основе ин­декс ИО (обобщенно показывающий уровень технологической оснащенности и открытости коммуникаций) служит для оп­ределения степени участия (готовности) страны в информа­ционной революции. Около 98% всех ИТ приходится на долю 55 стран. Место России — в третьей четверти списка, а лидиру­ют государства Северной Европы и США. Наша страна сегодня уступает по технической оснащенности приблизительно в 8 раз, по критерию ИО — в 3,5 раза. Чтобы приблизиться к странам Европы (Англии, Франции, Германии), нам надо повышать соответствующие показатели в 4—5 раз¹.

Элементами государственной информационной политики вы­ступают публичная, полутеневая и теневаяформы деятельности. Поскольку деятельность государства независимо от характера ре­шаемых задач направлена на организацию коммуникаций в пуб­личной сфере, ее основные механизмы и технологии носят явный институализированный характер. Основные усилия государства постоянно направлены на формирование открытых и доступных для общественности способов передачи информации, а создавае­мые властными структурами сообщения специально форматиру­ются для распространения по таким каналам. Таким образом, ин­формационно-коммуникационные связи власти и общества скла­дываются в процессе развертывания открытого форума идей, которыми обмениваются эти два контрагента. В демократических государствах публичность государственной информационной по­литики свидетельствует и о направленности усилий властей на общественные интересы.

| Щ Реализация крупных информационных проектов представляет собой очень прибыльный, но одновременно и столь же рискован­ный бизнес. По оценкам специалистов, один доллар, вложенный в информацию, дает в 10 раз больше прибыли, чем нефтяной. Сле­довательно, государство, пытаясь обеспечить свои цели, но не имея при этом права рисковать деньгами налогоплательщиков, должно выбирать соответствующие способы реализации подобных целей.

14'

i

§ 2. Отношения государства с медиаструктурами

Кроме того, оно должно акционировать свои информационные структуры, приносящие устойчивую прибыль, чтобы использо­вать их деятельность для нужд населения. Публичный характер дей­ствий государства предполагает, что и характер задач его инфор­мационной политики, и развитие информационных структур и магистралей должны выстраиваться в соответствии с рыночными принципами и отражаться в усилиях власти по повышению уровня жизни населения.

Необходимость не только поддерживать массовые коммуника­ции, но и решать сложные проблемы, связанные с урегулирова­нием отношений внутри правящих слоев или же весьма конфи­денциальных вопросов, вынуждает государство использовать ме­ханизмы налаживания политических коммуникаций полутеневого и теневого характера.

К таким полутеневым методам, в частности, относятся раз­личные действия в дипломатической сфере. Как выяснилось уже после падения Багдада (во время американо-английской акции 2003 г.), перед началом военных действий в страну при­езжал Е. Примаков в качестве личного посланника Президен­та России, чтобы убедить С. Хусейна уйти в отставку. Этот ма­невр — один из базовых элементов проведения информацион­ной политики страны по решению иракского конфликта — длительное время был неизвестен широкой общественности и послужил сохранению дружеских отношений с США и Вели­кобританией.

Сочетание публичных и теневых методов информационного взаимодействия позволяет государству эффективно решать свои проблемы. Удельный вес этих структурных элементов в общей по­литике государства и их временной масштаб (т.е. кратко-, средне-или долгосрочное применение такого рода средств поддержания коммуникации) зависят от конкретной ситуации и типа государ­ственного устройства. Однако в любом случае, если теневые и по­лутеневые формы информационных обменов начинают вытеснять публичные механизмы поддержания политических коммуникаций, это свидетельствует не только об изменении типа государства (вы­холащивании демократических принципов организации власти), но и о качественной трансформации самого информационного про­странства, способного полностью разрушить политические кон­такты власти и общества.

Медиаполитика государства: исторические типы

Как уже говорилось, в информаци­онной сфере перед государством стоит множество сложных и порой противоречивых задач. Однако его

деятельность всегда осуществляется в неких устойчивых направле­ниях,что свидетельствует о постоянстве некоторых решаемых им комплексных проблем. С учетом сложившейся практики к ним мо­гут быть отнесены: формирование рынка массовой информации и выстраивание отношений с медиасистемой, создание имиджа го­сударства, формирование кадровых и организационных структур информационной политики, правовое обеспечение развития ин­формационной сферы, поддержание взаимовыгодных отношений с международными информационными структурами, обеспечение информационной безопасности государства и ряд других.

Учитывая необходимость постоянного поддержания полити­ческой коммуникации с обществом, наиболее важным направле­нием информационной политики государства становится выстра­ивание сферы массовой коммуникации, центральным звеном ко­торой выступают отношения со СМИ. История дает обильный материал о различных периодах взаимоотношений государства и СМИ, трансформации норм и принципов регулирования влас­тью деятельности этих институтов, эволюции технологий взаим­ного контроля и других параметров их политических контактов.

В исторической ретроспективе можно выделить устойчивые типы государственной политики по отношению к СМИ. Так, в тотали­тарныхгосударствах сохраняются полный контроль власти над ин­формационной сферой и абсолютный приоритет идеологических и пропагандистских способов формирования массовых коммуни­каций, что превращает СМИ в абсолютно зависимый от воли пра­вящих кругов механизм. Будучи важным звеном в формировании сферы массовых коммуникаций, СМИ тем не менее обладают здесь чисто техническим статусом и предназначены только для трансля­ции «руководящих идей». Они, по сути, лишены права даже само­стоятельно их комментировать. Вследствие такой сверхзависимо­сти СМИ государственная политика в отношении данного инфор­мационного института просто не складывается. Ибо СМИ в данном обществе используются в качестве технических инструментов го­сударства-партии как синтетического института власти. Этот ин­формационный институт не имеет политического значения и пред­ставляет собой даже не инструмент идеологического контроля за

населением, а скорее форму имитации присутствия обществен­ности в информационном пространстве.

В авторитарныхгосударствах ситуация существенно изменяется. Поскольку основной целью признано обеспечение послушного электората (т.е. населения, обладающего определенными инфор­мационными и политическими правами), главной задачей госу­дарства становится установление контроля и манипулирование медиаструктурами. В условиях жесткого политического правления СМИ не выступают ведущей силой в информационном простран­стве и по большей части все еще представляют собой марионеток власти. Однако они имеют определенные возможности политичес­кого влияния и даже некоторую независимость, обусловленную сохранением минимальных свобод в обществе и политическим потенциалом населения.

Авторитарное государство проводит тщательный отбор инфор­мационных потоков, создаваемых СМИ, использует механизм политико-идеологической цензуры и даже частичных репрессий по отношению к журналистам. В этих условиях самым распростра­ненным приемом государственной политики становится недопу­щение оппозиции на телеканалы, установление жесткого контро­ля за критикующими правительство журналистами и попрание творческой свободы работников СМИ.

В начале 2003 г. к Президенту Украины обратился глава ко­митета Верховной рады с открытым письмом по вопросам сво­боды слова и информации Н. Томенко. Он обратил внимание президента Кучмы на то, что, по его мнению, за время осуще­ствления им функций главы государства существенно изменился характер информационных отношений: из телеэфира исчезли политические дебаты между правительством и оппозицией, все более явным стал заказной характер материалов в ведущих СМИ, установлен жесткий контроль администрации президента за материалами СМИ и т.д. Все это, по словам депутата, огра­ничивает права граждан на свободный доступ к информации и свидетельствует о неэффективной деятельности государства.

Качественные изменения места и роли СМИ в публичной и информационной сферах происходят в условиях демократии.Вна­чале СМИ осуществляют отдельные заказы общественности, а за­тем превращаются в самостоятельный институт, который позици­онирует себя как основного выразителя общественного мнения, самого оперативного посредника в системе представительства граж­данских интересов, гаранта свободы слова и совести, орудие об­щественного контроля за властью и побуждения ее к ответствен-

ности перед населением. Законодательство закрепляет многообразие форм СМИ и форм собственности, их свободную конкуренцию, а нарастающий плюрализм государственных и частных СМИ, консти­туционно-правовые гарантии защищают их от произвола властей.

Очевидно, что такого рода трансформация системы предста­вительства гражданских интересов в информационном простран­стве обусловливает изменение стиля и характера государственной политики, которая направлена в основном на поддержание отно­шений со СМИ как самостоятельным и авторитетным партнером. Конечно, и в этих условиях государство не отказывается от конт­роля за СМИ (например, в 80-х годах XX в. во Франции у государ­ства была монополия на телевещание на всей территории страны). Однако этот контроль оно пытается осуществлять прежде всего в целях сохранения в их деятельности приоритета общественных интересов и создания условий поддержания общественного кон­сенсуса, а также для предотвращения использования СМИ против интересов самого населения.

По мере развития демократии и перехода общества к постде­мократическойорганизации власти и информационного простран­ства появляются новые тенденции во взаимоотношениях государ­ства и СМИ. Как уже говорилось, характерные для этого этапа про­цессы интенсификации информационных обменов, увеличение скорости прироста информации и богатства информационных ус­луг, сужение публичных отношений государства и общества изме­няют возможности и самих СМИ, и государства. Средства массовой информации все больше ориентируются на применение технологий шоу-бизнеса, приоритет развлекательного начала в политическом информировании, что снижает качество общественных дебатов и вытесняет аналитическую прессу на обочину массового интереса. Усиливается и манипулятивный потенциал СМИ. Такого рода фак­ты и тенденции нередко ведут к несбалансированной подаче ин­формации, подрыву демократических ценностей, демобилизации электората, нарастанию отчуждения граждан от политики.

Государство не может препятствовать нарастанию коммерциа­лизации СМИ, концентрации собственности на информацион­ном рынке. Не может оно и целенаправленно воздействовать на политически заданную тональность действий СМИ или сохране­ние общественно значимого сегмента в их сообщениях. Государ­ство сталкивается с совершенно новыми для себя проблемами (на­пример, необходимостью легализации «цифровой подписи», пе­рестраивания своих функций в режиме «государства on-line» и «электронного правительства», ослабления контроля за централи­зацией собственности в информационной сфере, постоянного тех-

i

нического переоснащения публичной сферы, правового обеспече­ния интеграции информационных структур, оказывающих услуги на рынке телекоммуникаций, и т.д.). Все это свидетельствует о снижении уровня государственного регулирования информацион­ного пространства.

Все чаще эти функции государства выполняют крупнейшие ин­формационные холдинги, транснациональные корпорации, обла­дающие мощнейшими финансовыми ресурсами и контролирующие основные информационные потоки. Установление медиакратических порядков свидетельствует о начале выстраивания новых отношений в информационном пространстве между теряющим многие привыч­ные функции государством и набирающими властную мощь СМИ. И только будущее покажет, как будут поделены полномочия госу­дарства и СМИ в пространстве политики и власти.

Модели отношений государства со СМИ в условиях демократии

Однако если и не заглядывать дале­ко в будущее, следует признать, что и в условиях демократии взаимо­отношения государства со СМИ

довольно сложны и разнообразны. Сложившаяся практика дает воз­можность выделить некоторые относительно устойчивые модели их партнерских связей, которые одновременно представляют со­бой и нормативные образцы организации таких отношений в раз­личных странах, только идущих по пути демократизации.

Так, известные западные специалисты Г. Сиберт, Т. Петерсон, В. Шрамм, Д. Норд, Д. Меррилл, В. Хэчтен и другие обращают внимание на различного типа отношения СМИ и государства, когда последнее стремится защищать интересы граждан и исключить сто­роннее давление на средства массовой информации. А СМИ пыта­ются обеспечить своевременность поступления информации, со­хранить ее открытость, правдивость, беспристрастность.

Одной из таких моделей выступает система отношений, обо­значенная формулой «свободный рынок идей». В данном случае главной задачей государства является установление гарантий дос­тупа граждан к информации без предварительного разрешения властей; кроме того, предполагаются ненаказуемость критики вла­стей со стороны СМИ; отсутствие цензуры и ограничений на сбор журналистами материалов законными средствами; отсутствие ог­раничений на распространение материалов массовой коммуника­ции через государственные границы; установление гарантий сво­боды журналистов внутри СМИ.

В модели «социальная ответственность» несколько иные акцен­ты: СМИ, взаимодействуя с государством, должны выполнять

определенные обязательства перед обществом, соответствующие стандартам объективности подачи информации, ее достоверности и точности, а также сбалансированности. Государство обязано обес­печивать плюрализм СМИ, но при существовании угрозы обще­ственной безопасности сохранять возможность вмешательства в их деятельность. СМИ же в своей повседневной работе не должны

I провоцировать массовые страхи среди населения, способствовать популяризации насилия и других негативных эмоций.

В модели «демократическое представительство» упор делается на содержание материалов СМИ, свободе от бюрократического

| контроля властей, а также поддерживается право СМИ служить в первую очередь культурно-просветительским, а не коммерческим интересам аудитории.

Механизмы регулирования взаимоотношений государства и СМИ

Отношения государства со СМИ характеризуются серьезными про­блемами. Они касаются ограничения оборота информации (либо по при­чинам политического характера, либо в связи с необходимостью сохранения государственных секретов и тайн), внедрения мораль­но-этических кодексов в профессиональную деятельность журнали­стов, защиты социальных и национальных меньшинств от агрессив­ной и нежелательной информации, нахождения оптимального со­отношения между коммерческим и культурно-образовательным сегментами массовой информации, борьбы с монополизацией рын­ка наиболее крупными производителями информационной про­дукции и др.

Во многих государствах весьма актуальна проблема борьбы с олигополиями (сосредоточением в одних руках ведущих в регионе страны СМИ). В таких случаях возникает феномен, условно гово­ря, «города одной газеты», где все источники основной информа­ции принадлежат одним и тем же собственникам, обладающим почти что монопольным правом формировать местное информа­ционное пространство. Наличие таких «информационных цепей» (где в ряду с печатными СМИ, как правило, находятся телекана­лы и радиостанции) ведет к ограничению свободы выражения точек зрения, а в конечном счете снижает возможности политического выбора гражданами. Понятно, что такая горизонтальная интегра­ция СМИ влияет и на способность государства гарантировать по­лучение гражданами разносторонней информации. По этой при­чине во многих странах либо устанавливаются ограничения на вла­дение определенным количеством акций СМИ, либо определяется размер части подконтрольного им информационного рынка. Од-

i

Стратегии и технологии Решая свои многообразные задачи,

государственной государство вырабатывает некие

информационной политики _

общие, универсальные стратегии

поведения в информационном про­странстве. Это могут быть информационные стратегии, предпола­гающие неограниченное распространение государством информа­ции в обществе и не связанные с целенаправленной подготовкой той или иной политической акции. В данном случае власть пытает­ся сохранить стабильность общественного порядка и руководству­ется принципами «не навреди», «успокой» и т.д.

Другой тип долговременных действий — «мобилизационная» стратегия, которая рассчитана на побуждение поведенческих прак­тик населения и потому ориентируется на иные принципы: «заин­тересуй», «вызови опасение», «пробуди активность», «направь дей­ствия» и т.д. Весьма распространена и так называемая отвлекаю­щая стратегия, предполагающая изменение мыслительных и поведенческих практик контрагентов, не устраивающих власть. Име­ется в арсенале государства и «техническая» стратегия, нацелен­ная на информирование нижестоящих структур вышестоящими и представляющая, по сути, форму чисто служебной деятельности госорганов. Одна из постоянных стратегий — «конструирование имиджа», т.е. сопровождение любых предметно направленных дей­ствий государства усилиями по облагораживанию собственного имиджа и его защите.

Для обеспечения такого рода стратегических целей государство использует различные технологии информационной активности. Прежде всего это публичные технологии, в том числе легальные способы взаимодействия с представителями СМИ (аккредитация журналистов в «горячих точках», их приглашение на брифинги, включение в состав делегаций, отбывающих в официальные поез­дки в зарубежные страны, приоритетная поставка информации и т.д.); встречи государственных чиновников с редакторами изда­ний; отслеживание органами власти общественной реакции на го­сударственные решения; санкционирующие методики (арест филь­мов, газет, запрет на живые интервью с террористами и т.д.).

К категории полутеневых технологий (сохраняющих лишь фор­му публичности) следует отнести так называемые серые методи­ки, суть которых сводится к организации контактов органов влас­ти с журналистами при помощи заранее заданных и подготовлен­ных вопросов (ответов).

К теневым технологиям могут быть отнесены такие приемы, как использование косвенных административных, экономических рычагов, незаконные судебные преследования журналистов, шан-

таж, различного рода неформальные встречи, анонимное инфор­мирование общественности теневыми центрами и комитетами, формирующимися в недрах различных ведомств.

И замыкают типологию технологий нелегальные, или криминаль­ные, приемы, имеющиеся в арсенале у государства. Как правило, это способы физического, внеправового устранения журналистов. Многие из журналистов становятся жертвами ведущихся государ­ствами (или их отдельными учреждениями, политиками) военных действий, политических репрессий, заказных убийств (например, Д. Холодов в России, Г. Гонгадзе на Украине и т.д.).