Реформы государственного управления

Вступив на престол, Екатерина не начала тотчас исполнять свои замыслы, а постаралась сперва поближе познакомиться с состоянием государственных дел. Для решения ряда насущных дел она создала несколько комиссий во главе с высшими сановниками. Тем самым она давала возможность подданным высказать свои пожелания. Однако решение некоторых проблем откладывать было нельзя, и уже в первые годы царствования Екатерины II, которые в целом прошли в подготовке реформ, было осуществлено несколько важных преобразований. Первое из них коснулось центральных органов управления страной. Это была сенатская реформа 1763 г.
Сенат, созданный Петром I как учреждение с законодательными, судебными и контрольными функциями, ко времени Екатерины в значительной степени утратил свое значение в системе органов управления. Его указы исполнялись плохо, дела решались месяцами, а то и годами, а сами сенаторы были малокомпетентны (ЕII выяснила, что они не знают, сколько точно городов есть в Российской империи). Утвержденный Екатериной проект реформы Сената (подготовленный Никитой Паниным) предусматривал разделение Сената на 6 департаментов со строго определенными функциями каждого в конкретной сфере государственного управления. Сенат лишился своей законодательной власти, но по прежнему сохранял функции высшего контрольного и судебного органа. Сочетание этих функций в одном учреждении стало главным недостатком реформы, но на некоторое время центральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.
Другая важная реформа - секуляризация церковных земель В 1764 г. Екатерина подписала указ, по которому все монастырские земли с крестьянами передавались в ведение специально созданной Коллегии экономии, а сами крестьяне получили название экономических. Их правовой статус был приравнен к государственным. Все подати они отныне должны были платить напрямую государству, что было значительно легче. Около 2 миллионов крестьян избавились от монастырской барщины, их земельные наделы увеличились, им стало легче заниматься промыслами. Другим следствием реформы стало изменение положения Православной Церкви в государстве . С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и монахов, ибо содержало их на средства казны. Духовенство окончательно превращалось в одну из групп чиновничества.
Третье преобразование начала царствования Екатерины касалось системы управления территориями Империи. С давних пор в соответствии со средневековой традицией земли, в разное время попадавшие под власть московского царя, сохраняли некоторые особенности в управлении, а в отдельных случаях - даже элементы автономии. Даже исконно русская Новгородская губ. и в XVIII в. делилась на пятины. Сохранялись некоторые прежние привилегии у прибалтийского дворянства и т.д. Екатерина считала такое положение нетерпимым. Она была убеждена, что вся страна должна управляться по единым законам и принципам. Особое раздражение у нее вызывал статус Украины (самоуправление, городские вольности, ограниченное крепостное право для крестьян и др.). Осенью 1764 г. Екатерина приняла отставку последнего гетмана Украины гр. Кирилла Разумовского. В течение последующих десятилетий были окончательно уничтожены остатки украинских вольностей. Говоря о национальной политике Екатерины нельзя не упомянуть о приглашении в Россию немецких колонистов. Им предлагались пустующие черноземные земли на юге России и т.н. Новороссия позднее отвоеванная у Турции. Уже к сер. 60-х гг. XVIII в. в Россию прибыло более 30.000 переселенцев, которым были предоставлены налоговые льготы, большие земельные наделы (не менее 60 десятин), обеспечена свобода вероисповедания, предоставлена свобода от рекрутских наборов). Вообще Екатерина была весьма веротерпима. При ней значительно облегчилось положение иноверцев.

Деятельность “Уложенной комиссии”

Результаты деятельности образованных Екатериной комиссий не удовлетворили императрицу, поскольку она убедилась в том, что их члены заботятся в основном о своих узкосословных интересах. Ей пришла мысль расширить круг участников разработки новых законов, создав законодательную комиссию из представителей различных социальных групп и регионов страны. Это новое учреждение получило название Комиссии для сочинения проекта нового уложения или Уложенной комиссии. Подобные комиссии бывали в России и ранее, однако впервые шла речь о привлечении к работе выборных депутатов, которые к тому же должны были привезти с собой наказы своих избирателей. Сама Екатерина написала для депутатов Комиссии Наказ, в котором определила свои представления о содержании и характере законов, которые предстояло разработать.
Работа над Наказом продолжалась в 1765 - 1767 гг. Это был программный документ всего начального периода екатерининского царствования. Это был манифест “просвещенного абсолютизма”. Надо принять во внимание, что Наказ был всего лишь инструкцией для депутатов, которые сами должны были разрабатывать законопроекты. Однако выгоду от распространения Наказа получила и сама Екатерина - опубликованный на русском и европейских языках он широко разошелся по Европе и способствовал стремительному росту популярности Екатерины в образованных кругах европейских стран. Ее стали называть “философ на троне”.
Уложенная комиссия начала заседать в Москве в 1767 г. Она состояла из 572 депутатов от всех слоев населения России кроме крепостных. Ее функции ограничивались лишь подготовкой законопроектов, т.о. их полномочия были значительно уже, чем у европейских парламентариев. Огромное значение, однако, имела предоставленная депутатам возможность открыто высказываться по всем вопросам государственной жизни государства. Уже вскоре после начала заседаний выяснилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной деятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное - депутаты в своей массе оказались весьма консервативными: их волновали прежде всего узкосословные и групповые интересы. Идеи Наказа оказались забыты. Заседания продолжались до декабря 1768 г., на не принесли никаких плодов. Не было подготовлено ни одного законопроекта! Разочарованная Екатерина под предолгом начавшейся войны с Турцией распустила Комиссию. Работу продолжали только частные комиссии, работавшие над конкретными законопроектами. Окончательное упразднение Комиссии последовало только в декабре 1774 г.

Так закончился первый этап екатерининских реформ, характерной особенностью которого было стремление императрицы осуществить преобразования совместно с представителями различных социальных групп. Важнейшим выводом, сделанным Екатериной из этой попытки, было представление о глубоком консерватизме широких слоев ее подданных, а следовательно, и о невозможности по-настоящему радикальных реформ. Одновременно императрица получила картину настроений всех слоев общества и отныне вынуждена была учитывать их, определяя тактику и темпы дальнейших преобразований. Однако, дальнейшие реформы были отодвинуты серьезными внутри- и внешнеполитическими потрясениями.