Вопрос 21. Теория и практика разделения властей

Государственная власть – это общественные отношения по поводу борьбы за власть, ее завоевания, удержания, использования (иные определения: государственная власть - это система деятельности народа, составляющих его общностей и индивидов, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий и обязанностей, выражающих их социальные качества и потребности; это структуированное единство властеотношений, складывающихся в результате деятельности государства, государственных органов, а также лиц и объединений, реализующих или представляющих интересы государства в различных сферах общественной жизни).

Признаками развитого состояния государственной власти являются:

1. правовой характер ее формирования и осуществления;

2. публичное признание и обеспечение прав и свобод человека;

3. закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы и процедуры осуществления и ответственности в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;

4. включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.

Структура государственной власти включает в себя:

1. субъектов государственной власти (первичные (народ, общество, его составные части и граждане, обладающие естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной власти) и вторичные (органы государственной власти парламент, глава государства, правительство, министерства, ведомства, комитеты); первичные субъекты осуществляют учредительную государственную власть, вторичные – соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть;

2. законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.

Политическая (государственная) власть характеризуется способностью влиять на направление деятельности людей, социальных групп, слоев, классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых воздействий, а также с помощью авторитета, традиций, насилия. Это мощный фактор организации и регулирования совместной деятельности людей, средство упорядочения их взаимоотношений, способ обеспечения порядка и стабильности в обществе. Политическая власть обладает концентрированной силой, превращающей ее действенный фактор социального бытия. Такой силой выступают различные институты государства, организационно оформляющие власть и придающие ей постоянно функционирующий и общеобязательный характер. Этими институтами являются государственные органы власти с их материальными придатками в виде армии, карательных органов, тюрем, суда, а также правовые нормы. То есть главное отличие политической власти вообще коренится в ее нерасторжимой связи с той или иной формой и степенью развития государственности. Политическая власть по сути дела получает материальное воплощение в системе органов и учреждений, образующих ее механизм. Будучи воплощенной в государственно-правовые институты, политическая власть становится государственной властью.

Важный элемент правового государства помимо господства права - разделение властей. Теория разделения властей лежит в основе западных концепций правового государства. Еще античные мыслители - Платон, Аристотель и др. высказывали в своих работах подобные идеи. Одним из первых выдвинул идею разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений в государстве Д. Мильберн (1614-1657 гг.). Традиционно основоположниками «классического» варианта теории разделения властей в юридической литературе называют Дж. Локка и Ш. Монтескье. Однако Дж. Локк, не выделяя отдельно судебную власть и разделяя власти лишь на законодательную, исполнительную и федеративную (регулирующую отношения с другими государствами), подчинил все власти законодательным органам, поскольку, «тот выше, кто может подписывать законы». Судебную власть Дж. Локк считал элементом исполнительной власти. Свое дальнейшее развитие теория разделения властей получила в работах Ш. Монтескье, назвавшего три «рода власти»: законодательную, исполнительную и судебную. Последняя, по его мнению, может быть доверена не какому-либо специальному органу, а выборным лицам из народа, привлекаемым к отправлению правосудия на определенное время. «Таким образом, судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известной профессией, ни с известным положением, она станет ... невидимой и как бы несуществующей». Отсюда Ш. Монтескье делал вывод: судебная власть в известном смысле как бы совсем не власть, из трех властей власть судебная есть некоторым образом нечто. Остаются только две. Ж.Ж. Руссо с позиции неотчуждаемого, единого и неделимого народного суверенитета критиковал идею Ш. Монтескье о разделении властей и одним из первых выдвинул предложение о разделении государственных функций, а не власти. Якобинская диктатура, считавшаяся пиком первой французской революции, исходила из того, что равновесие властей является «химерой». Якобинский конвент соединял как законодательные, так и исполнительные полномочия, а в якобинской Конституции 1793 г. принцип разделения властей отрицался. Однако победившая буржуазия в Конституции Франции 1795 г. определила разделение властей как « первое условие свободного правления», «вечный закон», без которого «общественный порядок не может быть организован». При создании американского конституционного механизма первоначально за основу был взят вариант разделения властей, сформулированный Дж. Локком. Спустя непродолжительное время все полномочия управления - законодательные, исполнительные и судебные оказались у законодательного корпуса. Авторами американской конституции была принята за основу в конечном итоге схема Ш. Монтескье, причем по принципу не только «горизонтального», но и «вертикального» разделения властей.

Жесткие рамки абсолютной монархии в России не способствовали теоретическому восприятию и практическому воплощению русскими учеными идеи разделения властей, вынуждали исследователей занимать компромиссную позицию, выражавшуюся в отрицании возможности «делимости» государственной власти, ограничиваясь лишь распределением функций государственной власти. Россия входила в полосу революции, не пройдя в полной мере эпохи парламентаризма. Идея Советов полностью вытеснила эту идею. Новая концепция государственной власти исходила из ее единства. Принадлежность власти рабочим и крестьянам выражалась в полноте функций Советов. Понятие «власть трудящихся» сопровождалась четким размежеванием функций Советов, органов управления, суда, прокуратуры. Однако разделение власти и управления оказалось неудачным. Верховному Совету не полагалось решать вопросы государственного управления. Правительство не стало органом нашего представительного органа, превратившись в высший исполнительно-распорядительный орган власти. На практике это привело к уменьшению роли Советов всех уровней и резкому усилению управленческого аппарата в виде партийной верхушки. Конституция СССР 1977 г. с расширением формального народовластия придала Верховному Совету СССР и другие широкие функции, помимо законодательных. Но и она не предотвратила деформации власти и сосредоточила ее в руках партийно-государственной верхушки. Не играли самостоятельной роли и правоохранительные органы. Изменения, внесенные в Конституцию СССР в 1988 г. позволили внести новые моменты, укрепив двуединую законодательную власть, поднять роль закона путем утраты Президиумом Верховного Совета СССР права издавать указы нормативного характера. Одновременно был введен институт конституционного надзора, усилена подотчетность исполнительных органов перед Советами, повышена роль суда. И все же принцип «разделения властей» в традиционном смысле не был воспринят, поскольку это не отвечало бы повышению роли представительных органов и углублению демократии. Но при построении правового государства разделение властей неизбежно. С помощью разделения властей правовое государство организуется и функционирует правовым способом.

Принцип разделения властей выражается в разделении власти между самими органами государства. Ни одному из органов не принадлежит вся государственная власть в ее полном объеме. Запрещается осуществлять функции, принадлежащие другому органу. Но разделение властей не абсолютно. Это действующий механизм, достигающий единства на основе согласования и специальных правовых процедур, предусмотренных в том числе и на случай конфликта и экстремальных ситуаций. Какая-то власть при этом должна все-таки выйти на первое место, занять верховное положение. С точки зрения логики правового государства такой властью обладает законодательная власть, поскольку она формирует правовые масштабы и юридические нормы общественной и государственной жизни, основные направления внутренней и внешней политики. Сегодня единственным представительным и законодательным органом Российской Федерации является - Федеральное собрание. Оно является политически устойчивым, постоянно действующим органом. Формируется на основе всеобщих и прямых выборов. Порядок выборов устанавливается федеральным законом. Обладая исключительным правом принятия и изменения законов, Федеральное собрание РФ определяет на основе Конституции РФ рамки, в которых действует и законодательная, и исполнительная, и судебная власти.

Сильнейшими средствами воздействия парламента на исполнительную власть является утверждение и контроль за исполнением бюджета, участие в назначении главы и членов правительства, а в необходимых случаях - и смещение отдельных членов правительства; контроль за деятельностью специальных служб и внешней разведки.

В системе сдержек и противовесов свою роль играет глава государства. Без этого механизм разделения властей будет несовершенным. Президент РФ осуществляет общее руководство, назначенным им с согласия Федерального собрания РФ, Правительством РФ, которое одновременно находится под контролем парламента. Президент возглавляет исполнительную власть и представляет Российскую Федерацию во внутренних и внешних отношениях. Под руководством Президента, осуществляя внутреннюю и внешнюю политику Российской Федерации, действует Правительство РФ. Структура, состав и компетенция Правительства РФ определяется федеральным законом. Без надлежащих сдержек исполнительная власть неизбежно подминает под себя законодательную и судебную. Поэтому против нее нужны особые гарантии. Исполнительная власть формируется представительными органами, подконтрольна и подотчетна им, действует на основе и во исполнение законов.

Судебная система правосудия - третья необходимая ветвь власти в механизме разделения властей. Это арбитр, решающий споры о праве. В правовом государстве правосудие осуществляется только судом. В этом - важнейшая гарантия прав и свобод граждан, правовой государственности в целом. Суд не должен подменять собой законодателя или исполнителя. Но не законодатель, ни исполнитель не должны присваивать себе функции суда. В этой связи самым главным является обеспечение реальной независимости суда от различного рода органов и лиц, которые диктовали бы ему свою волю и фактически узурпировали судебную власть. Поэтому судьи, кроме мировых судей, несменяемы. Они увольняются в отставку по достижении ими 70-ти летнего возраста. Судьи должны назначаться вышестоящими органами власти. Выражением равенства граждан перед законом является подсудность общему суду, недопустимость расширения юрисдикции специальных судов. Систему общих судов России возглавляет Верховный Суд РФ - высший орган судебной власти в сфере гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Он может осуществлять надзор за судебной деятельностью высших судов республик, краев, областей, окружных судов. Полномочия, организация и порядок деятельности Верховного Суда РФ устанавливается федеральным законом.