Внутренняя и внешняя политика
Политика представляет собой целенаправленную деятельность государства по решению общественных проблем, постановке и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Одновременно с этим политика является и средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области.
Существует множество классификаций политики. По критерию направленности выделяют, как вы знаете, внутреннюю и внешнюю политику. Внутренняя политика связана с решением проблем внутри страны, а внешняя – на международной арене. В зависимости от того, на какую сферу общественной жизни оказывается воздействие, выделяются следующие направления внутренней политики: экокомическая, социальная, государственно-правовая, культурная. Иногда культурная политика рассматривается в качестве составляющей социальной политики.
Каждое из направлений внутренней политики делится, в свою очередь, по отраслевому признаку. Так, экономическая политика структурно включает денежно-кредитную политику, инвестиционную, научно-техническую (инновационную), внешней торговли, таможенную.
Социальная политика представлена политикой в области здравоохранения, социальной защиты населения, демографической, национальной, молодежной и пр. Составляющими государственной политики являются законодательная, административная, судебная, кадровая, правовая политика. Культурная политика – это политика в области образования, кино, театра, музейного дела, библиотек и пр.
По полноте охвата и влиянию на общество выделяют такие разновидности политики, как научно-техническая, экологическая, информационная. Они пронизывают все сферы общественной жизни и поэтому не принадлежат ни к одной из них. Направления политики имеют свою структуру и объекты воздействия. Например, аграрная политика включает следующие элементы: сельскохозяйственную политику, агропромышленную политику, внешнюю аграрную политику. Объектами аграрной политики являются агропромышленные объединения, фермерские хозяйства и др.
Внешняя политика также имеет направления: оборонная, иностранная (между физическими и юридическими лицами различных государств), межджународная торговля и пр.
Структурная детализация государственной политики позволяет более целенаправленно реализовывать программы и проекты в конкретной сфере.
По критерию долговременности выделяют стратегическую и тактическую (текущую) политику. Стратегическая политика по временному интервалу бывает долгосрочной (10–15 лет), среднесрочной (3–5 лет) и краткосрочной (1,5–2 года). Тактическая политика – это деятельность, направленная на реализацию намеченных стратегических целей.
В современном мире большое влияние на внутреннюю политику оказывает внешний фактор – международная политика.
Процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный политический цикл: определение общественных проблем и целей политики; разработка (формирование) политики; осуществление государственной политики; оценка результатов государственной политики.
На первом этапе выявляются общественно значимые проблемы и их причины. Например, ухудшение демографической ситуации в России связано с двумя факторами: с низкой рождаемостью и высокой смертностью, которые, в свою очередь, зависят от других факторов (вспомните известные вам факты). Для разработки политики в этой области необходимо понять основные причины такого положения: неэффективность отечественного здравоохранения, бедность, экологические проблемы, рост алкоголизма, наркомании и т.д.
Второй этап. На основе проведенного анализа определяются цели (задачи). Так, в приведенном примере демографической ситуации задачи политики направлены на устранение этих причин. Выстраивается иерархия целей в каждой из областей общественной жизни. Государственные институты выполняют определенную роль в этом процессе. Например, общую стратегию внешней и внутренней политики определяет Президент РФ. Он же ставит общие цели перед федеральными органами исполнительной власти, что находит отражение в его ежегодном Послании Федеральному собранию РФ о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Правительство РФ определяет общие конкретные цели, а также стратегию государственной политики в отдельных областях. Основным документом Правительства является среднесрочная программа социально-экономического развития Российской Федерации. Парламент также принимает участие в формировании политики путем обсуждения актуальных проблем, в ходе принятия бюджета, законодательных актов, относящихся к отдельным сферам государственной политики. Сложность общественных проблем приводит к тому, что при разработке политики органы государственной власти (политические руководители) прибегают к помощи не только чиновников-профессионалов (экспертов, аналитиков, спичрайтеров и др.), но и специальных исследовательских организаций–«мозговых центров», нацеленных на разработку новых идей, подходов или программ.
Третий этап. С принятием правительственных программ завершается этап разработки политики и начинается этап ее реализации. Здесь на первый план выступают исполнительные органы власти, прежде всего министерства, службы и агентства. Координирует их работу Правительство РФ и Президент РФ. Федеральные министерства принимают подзаконные акты (директивы, приказы, распоряжения и др.). Федеральные службы осуществляют контроль и надзор за их исполнением. Они занимаются также выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности юридическим лицам и гражданам, регистрируют акты, документы. Федеральные агентства осуществляют полномочия собственников в отношении государственного имущества, оказывают услуги другим федеральным органам (например, в разработке стандартов), юридическим лицам, гражданам. Оказание качественных услуг населению – одна из актуальных проблем государственного управления во всех странах, в том числе и в России. Главное в оказании услуг – непрерывное обслуживание и скорость реакции на запросы населения. Недопустимы сбои в работе полиции, жилищнро-коммунального и дорожного хозяйства.
В настоящее время многие государства ориентируются в своей работе на список базовых услуг, принятый в странах Евросоюза. В нем предусмотрены, например, для граждан выплаты из фонда социального страхования (студенческих стипендий, семейных льгот и пр.), действия в ответ на заявления о помощи (в частности, о краже, угоне машины), выдача документов (паспортов, водительских прав), запись актов гражданского состояния. В числе общественных услуг для бизнеса – регистрация новых компаний и т.д.
В целом этап реализации политики представляет собой систему мероприятий, ориентированных на конечный результат, что находит отражение в рабочих планах министерств. В них заранее продумывается программа действий по осуществлению поставленных задач: цели деятельности, главные исполнители, стандарты выполнения (технические задания), распределение ресурсов, стандарты и критерии результатов выполнения. При выполнении планов используются различные методы, прежде всего правовое регулирование. Широко применяются также социально-психологические (убеждение, договоренности) и административные (контроль, ограничения, квоты) методы. Большую значимость приобрели экономические (налоги, тарифы, дотации) и организационные методы. Например, для выявления наиболее приемлемых поставщиков товаров или исполнителей работ и услуг организуется их конкурсный отбор.
На четвертом этапе анализируются результаты и последствия государственной политики. Дается заключительная оценка данной политике (программе), работе государственных органов. Так, деятельность министерств Великобритании оценивается на основе единой методики по следующим направлениям: эффективность, результативность и экономность. В США рекомендуется оценивать работу городской администрации по таким показателям, как выполнение плановых целей, неплановые эффекты, объем услуг, время выполнения работы, степень удовлетворения населения.
Следует отметить, что большое влияние на государственную политику оказывают различные группы интересов, в том числе лоббистские группы, деятельность которых будет раскрыта в последующих параграфах.
ПОНЯТИЕ БЮРОКРАТИИ
Государственное управление, как мы выяснили, осуществляется политическими руководителями и чиновниками. С деятельностью чиновничества связано понятие «бюрократия» (от франц. bureau – бюро и греч. kratos – власть).
В обыденном сознании многих россиян бюрократия обычно ассоциируется с такими негативными явлениями, как коррупция, взяточничество, формализм, бездушное отношение к людям и пр. И это не случайно. В многовековой истории России бюрократия часто выступала замкнутой, оторванной от народа кастой людей, той крайне консервативной силой, которая препятствовала назревшим общественным преобразованиям. (Приведите примеры из истории.)
Деятельность бюрократов не раз ярко и образно критиковали в своих художественных произведениях великие русские писатели, в частности Н. В. Гоголь. Вспомните Акакия Акакиевича, который однажды решился идти к «значительному» лицу – чиновнику, обыкновенный разговор которого состоял из трех фраз: «Как вы смеете?», «Знаете ли вы, с кем разговариваете?», «Понимаете ли, кто стоит перед вами?».
Взгляды отечественных бюрократов советского периода точно и лаконично отразил Э. Рязанов в своем фильме «Забытая мелодия для флейты», где хор чиновников поет: «Мы не пашем, не сеем, не строим, мы гордимся общественным строем».
По мнению видных политиков и политологов, и сегодня многие чиновники не умеют, да и не хотят строить свою работу так, чтобы через много лет, покинув свой пост, они оставили бы после себя завершенные реформы и добрую память. В среде бюрократии, как и прежде, процветает коррупция, достигшая за последнее десятилетие небывалых размеров. Коррупция (от лат. corruption – подкуп) не просто безнравственное поведение. Коррупция – это преступная деятельность в различных сферах общественной жизни, совершаемая чиновниками разных рангов в целях личного обогащения. Используя свое служебное положение и связи, они заключают незаконные соглашения с предприятиями, приобретая пакеты акций; «проталкивают» за определенную мзду то или иное выгодное узкому кругу лиц решение; берут взятки с предпринимателей и рядовых граждан, грубо нарушая их права. При формировании кадрового состава в бюрократическом аппарате нередко господствует протекционизм, т.е. подбор по признакам родства, землячества, личной преданности. Все эти формы коррупции наносят существенный ущерб обществу, порождают недоверие к государственной власти. Не случайно в отечественной литературе долгое время господствовала, да и сейчас встречается точка зрения, согласно которой бюрократия – это негативное явление, зло.
Однако есть и другая точка зрения, сторонники которой рассматривают бюрократию как естественное и положительное явление. Наиболее последовательно эту точку зрения отстаивал немецкий социолог Макс Вебер (1864–1920). Им была разработана классическая теория (модель) бюрократии, суть которой в том, что политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, а вторые исполняют их. Эффективность этой модели, по мнению М. Вебера, обусловлена характерными признаками бюрократии. К ним относятся, прежде всего, наличие законодательно установленных правил управленческой деятельности («рационального права»), устойчивой иерархической структуры с жесткой дисциплиной и контролем вышестоящими инстанциями нижестоящих, использование специалистов-профессионалов. Иными словами, чиновники не избираются, а назначаются на ту или иную должность с учетом их квалификации. В соответствии с должностью они получают заработную плату. Для чиновника его работа представляет собой профессию или, по крайней мере, основное занятие.
При сопоставлении приведенных точек зрения возникает вопрос: так что же такое бюрократия – зло, с которым надо бороться, или, напротив, добро?
Отметим, что бюрократия – это организация профессиональных государственных чиновников, предназначенная для квалифицированного исполнения общественной политики.
Бороться с бюрократией, а тем более стремиться к победе над ней – задача не только бессмысленная, но и вредная. Бюрократия – закономерное явление, возникающее в любом обществе, ибо любое общество нуждается в более или менее специализированном управлении.
Однако бюрократия может быть и несовершенным аппаратом управления, имеющим тенденцию к бюрократизму – отрыву чиновничества от народа и превращению в замкнутую касту, главным правилом которой становится собственное сохранение и воспроизводство.
Данная тенденция обусловлена рядом факторов. Во-первых, чиновники работают на постоянной, профессиональной основе. Они, в отличие от должностных лиц высшего ранга (президентов, депутатов, министров и пр.), не зависят от выборов и правительственных кризисов, поэтому составляют стабильный костяк государственного аппарата. Постоянство корпуса бюрократии (при отсутствии эффективных механизмов отчетности и персональной ответственности за результаты своей деятельности, четких критериев отбора людей и повышения их квалификации) уже само по себе может вести к порокам – снобизму, формализму, инертности. Современный американский политолог Т. Парсонс назвал эти пороки дисфункциями бюрократии – перенос чиновниками акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства управления – иерархия, дисциплина, инструкции и т.п. – превращаются в самоцель. Иными словами, чиновники выдают формальное за содержание, а содержание – за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, бумаготворчество.
Во-вторых, чиновник, занимающий тот или иной пост в государственном аппарате, является экспертом определенного профиля. Он накапливает большой объем информации и опыт работы. Большинство политиков знают главным образом то, что им сообщают чиновники. А информация, как известно, может фильтроваться, задерживаться, подвергаться отбору в соответствии с политическими предпочтениями чиновников. Поэтому они становятся скрытыми, негласными политиками.
В этой связи многие ученые отмечают, что в современном обществе классическая модель М. Вебера не работает, поскольку бюрократия все более политизируется.
В-третьих, бюрократия как развивающийся элемент государственного управления в поисках оптимальных управленческих решений вступает в тесный контакт с различными социальными группами (предпринимателей, финансистов и пр.), приобретая тем самым клиентов. Клиентизм является благом, если помогает согласованию общественных интересов и достижению консенсуса. Если же бюрократия попадает под влияние отдельных групп (например, финансовых) и контролируется ими, то возникают антидемократические, олигархические явления. Деятельность бюрократических структур засекречивается, переплетается с коррупцией, взяточничеством, мафиозно-преступными элементами. Иными словами, бюрократия из блага превращается во зло, используя свое место в общественном разделении труда в ущерб интересам народа.
Следовательно, бюрократия и бюрократизм – явления не тождественные, как не тождественны и сами эти понятия. В последние годы все чаще термин «бюрократия» заменяется его синонимом – термином «государственная служба».