Тема 13. Государственное управление в условиях НЭПа

(1920-е годы)

Развитие государственно-политической системы в 1920-х годах.

Образование СССР. Конституция СССР 1924 г.

Управление экономикой в условиях НЭПа.

Реорганизация юстиции и правоохранительных органов.

Развитие государственно-политической системы

В 1920-х годах

В 1920-х гг. в государственном управлении получила дальнейшее развитие тенденция к сращиванию партийных и государственных структур, наметившаяся в предшествующий период. Продолжался процесс перехода власти от одних высших государственных органов (съезд Советов, ВЦИК) к другим, более узким (Президиум ВЦИК, Совнарком), от мест – к центру.

Формально вся полнота власти действительно находилась в руках Советов. Однако, в силу ряда обстоятельств, прежде всего из-за низкого уровня политической и общей культуры масс, Советы не могли справиться с большим объемом управленческих задач и оказались подменены большевистской партией. Это противоречие между правовым положением Советов и их фактической ролью в политической системе постоянно углублялось.

Окончательно однопартийная система в нашей стране оформилась к 1922 г. РКП (б), с 1925 г. – ВКП (б) определяла на своих съездах основные направления внутренней и внешней политики государства. В период между съездами руководящим органом являлся Центральный комитет, избиравшейся съездом и ответственный перед ним. Пленум ЦК избирал более узкие руководящие органы партии – Политбюро, Оргбюро, Секретариат. Политбюро собиралось не реже раза в неделю, решая важнейшие государственные и хозяйственные вопросы. Политбюро постепенно возвышалось над другими партийными структурами.

В связи с болезнью В. И. Ленина в апреле 1922 г. учреждена должность Генерального секретаря ЦК, в обязанности которого входило руководство кадровой политикой партии. И. В. Сталин, занявший этот пост, выступал в качестве связующего звена между Политбюро, Оргбюро и Секретариатом, оказывал значительное влияние на выработку их решений, сконцентрировал в своих руках расстановку кадров в центре и на местах. Умелое использование кадровой политики составило основу необъятной власти Сталина, позволило ему встать над партией и установить личную диктатуру в стране к 30-м годам.

Система партийных органов, сложившаяся в 20-е годы, повторяла систему государственных органов. На высокие государственные должности назначались только члены партии. Чаще всего в одном лице сочетались советский работник и партийный функционер. Со временем советские органы, так же как и общественные организации (профсоюзы, комсомол, творческие союзы) превратились в рычаг управления со стороны партии. Еще одним свидетельством оформления в стране партийной диктатуры стало слияние государственных контрольных органов (Народного комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции) с партийными (Центральной контрольной комиссией РКП (б). Это произошло в 1923 г.

К середине 20-х годов относятся попытки «оживить» деятельность Советов, падение авторитета которых стало очевидным (низкая явка на выборы). Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов (май 1925 г.). Система мер по улучшению их деятельности включала отчеты должностных лиц перед избирателями, возможность критики снизу любого избирательного органа, четкое разграничение полномочий между различными звеньями управления, увеличение числа секций и комиссий при Советах и др. Однако эти меры имели лишь временный успех, так как реальный статус Советов не изменился.

Сложившаяся к середине 20-х годов система управления разъедалась бюрократизмом. Недостатки в квалификации управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 года государственный аппарат Союза СССР разросся до 3,7 млн человек. Из них 2 млн работали в системе административного управления.

В 20-х годах начинает формироваться советская номенклатура – группа руководящих работников, назначение которых относится к компетенции вышестоящего партийного органа. Появляются номенклатурные списки. Окончательно номенклатурный принцип руководства обществом сложился в 30-е годы и с тех пор лишь подвергался модернизации.

Образование СССР. Конституция СССР 1924 года

К началу 1920-х гг. на территории бывшей Российской империи существовало несколько советских республик, связанных военно-политическим, хозяйственным и дипломатическим союзом: РСФСР, Украинская, Белорусская, Армянская, Азербайджанская и Грузинская ССР, Бухарская, Хорезмская и Дальневосточная республики. Особенность государственного управления этого периода: управленческие структуры РСФСР играли роль общегосударственных органов для союза республик. Одновременно представители республик были включены в состав высших органов власти и управления РСФСР, а республиканские компартии получили права областных парторганизаций РКП (б).

Интересы восстановления и развития хозяйства требовали более тесных и юридически оформленных связей. Необходимы были межреспубликанские органы, которые проводили бы интеграцию, опираясь на государственные правовые акты. Сложность решения экономических задач поодиночке подталкивала к объединению республик в федеративное государство. Этого требовали и внешние обстоятельства. Единство действий советских республик на Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г. показало преимущество единого фронта во внешнеполитических делах.

Важно было определиться, на каких основаниях советские республики должны объединиться в союзное государство. В партийном и государственном руководстве по этому поводу существовали разные мнения:

- точка зрения И. В. Сталина, выступавшего за «автономизацию», то есть вхождение республик в РСФСР на правах автономий (при этом государственные органы РСФСР становились органами Союза);

- точка зрения В. И. Ленина, убежденного в необходимости создания «федерации равноправных республик».

Победила ленинская точка зрения. 30 декабря 1922 года I Всесоюзный съезд Советов СССР принял Декларацию и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик и избрал новый законодательный орган – Центральный исполнительный комитет (ЦИК) СССР. В ЦИК были избраны 4 председателя, по одному от республик: РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР (Закавказской). Совнарком Союза тогда не был образован – его функции временно взял на себя Совнарком РСФСР.

Союзные документы – Договор и Декларация - провозгласили:

- добровольность объединения;

- равноправие республик в Союзе;

- право выхода из Союза каждой республики;

- право доступа в Союз всем социалистическим республикам, как существующим, так и тем, которые будут существовать в дальнейшем.

Комиссия, сформированная ЦИК СССР из представителей республик, подготовила проект Конституции СССР, а II съезд Советов СССР в январе 1924 года принял его.

Конституция СССР провозгласила высшим органом государственной власти съезд Советов СССР (1 депутат от 25 тыс. избирателей). В компетенции Съезда были любые вопросы, отнесенные к ведению Союза, в том числе: утверждение и изменение Конституции; внешние сношения и торговля; вопросы войны и мира; организация и руководство вооруженными силами; общее руководство и планирование экономики; разработка основ федерального законодательства. Очередные съезды созывались ежегодно, с 1927 г. (по решению IV Всесоюзного съезда Советов) – раз в два года. Предусматривался Конституцией и созыв чрезвычайных съездов.

В период между съездами верховную власть осуществлял ЦИК ССССР, состоящий из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Обе палаты были равноправны и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела количество представителей, пропорциональное численности населения.

В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики и по одному – от автономных республик Закавказской Федерации, а также от автономных областей ЗСФСР и РСФСР. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК вступали в законную силу лишь после одобрения обеих палат.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные полномочия. По Конституции он должен был избираться три раза в год. Между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоящий из 21 человека. Он образовывался из состава Президиумов Союзного Совета (7 человек) и Совета национальностей (7 человек). Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции. С увеличением числа союзных республик рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.

Для текущего управления страной ЦИК формировал союзное правительство – Совет народных комиссаров СССР. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, он также издавал декреты и распоряжения законодательного характера. Совнарком состоял из наркоматов, которые разделялись на три группы: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские), республиканские.

Общесоюзными были пять наркоматов: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Общесоюзные наркоматы имели в совнаркомах союзных республик своих уполномоченных представителей.

К объединенным относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе СССР, так и в каждой союзной республике. Их было тоже пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции.

Объединенные наркоматы создавались в сферах хозяйства, требовавших координации в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Эти наркоматы, подчиняясь ЦИК и Совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов Союза СССР.

Республиканских наркоматов было шесть: юстиции, внутренних дел, земледелия, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения.

Рис. 20. Высшие органы СССР по Конституции СССР 1924 г.

С образованием СССР союзные республики стали частью федерации и попали в подчинение ее органов власти и управления. Гарантировалось право союзных республик на постоянство территорий; изменения допускались только с согласия каждой заинтересованной республики