Программа реформ П. А. Столыпина в государственном управлении

Концепция модернизации страны, предложенная П. А. Столыпиным в период пребывания его на посту главы правительства, могла быть реализована при выполнении трех условий:

1) создания многочисленного слоя сельских хозяев как социальной опоры режима;

2) введения всеобщего начального обучения;

3) обеспечения ускоренного промышленного роста, подкрепленного развитием внутреннего рынка.

Для выполнения поставленных задач Столыпин умело воспользовался экономическими и политическими «козырями», находящимися в его руках: поддержкой послушного парламента и ситуацией экономического подъема в России.

Можно выделить следующие направления преобразований, намеченных П.А. Столыпиным в области государственного управления:

- формирование основ правового государства;

- реформирование судопроизводства;

- реформа местного управления и самоуправления;

- социальная политика, здравоохранение, образование;

- военная реформа.

Формирование основ правового государства. Правительство П. А. Столыпина активно работало над выравниванием прав российских подданных. Ключевое значение в этом плане имел Указ от 5 октября 1906 г. «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий». В соответствии с Указом, крестьяне могли без согласия общины и иных инстанций поступать в высшие учебные заведения, на гражданскую и духовную службу; окончательно отменялась подушная подать, круговая порука и ограничения, относившиеся к предпринимательской деятельности; земские гласные от сельских обществ избирались непосредственно крестьянами, а не утверждались губернатором из числа предложенных кандидатов.

Столыпинский законопроект «О неприкосновенности личности и жилища и тайны корреспонденции» продолжил серию уже выдвигавшихся законопроектов, направленных на обеспечение основных гражданских прав. В законопроекте «Об изменении законоположений, касающихся перехода из одного исповедания в другое» проводился принцип свободного избрания религии совершеннолетними. Были предприняты шаги и к разрешению еврейского вопроса. Столыпин настаивал на отказе от наиболее значимых дискриминационных мер в отношении еврейского населения России, в том числе от ограничений на проживание вне черты оседлости, приобретение недвижимого имущества в городах и т.д. 22 мая 1907 г. был издан циркуляр, приостанавливавший высылку евреев, незаконно проживавших за пределами черты оседлости. На практике это означало ликвидацию черты оседлости – во всяком случае, на период действия циркуляра.

Реформы правительства П.А. Столыпина были нацелены на последовательную реализацию принципа гражданского равноправия и – тем самым – на создание условий для формирования единой нации, цементирующей государственное устройство российской империи.

Реформирование судопроизводства. В начале ХХ века Россию захлестнула волна террора, жертвами которой пало более 17 тыс. человек. На самого Столыпина было совершено несколько покушений. В частности, 12 августа 1906 г. террористы взорвали его дачу на Аптекарском острове.

Власть была вынуждена пойти на беспрецедентно жесткие меры. 19 августа 1906 г. были учреждены военно-полевые суды, рассматривавшие дела в ускоренном порядке – за 48 часов; в процессе не участвовали ни прокуроры, ни адвокаты, ни свидетели. В течение суток приговор приводился в исполнение. К сфере компетенции этих судов относились случаи, когда виновный был пойман с поличным и его действия были направлены против представителей власти. В апреле 1907 г. военно-полевые суды были упразднены; за восемь месяцев их существования было казнено 683 человека.

О вынужденном характере этих мер свидетельствует тот факт, что параллельно правительством предпринимались шаги, направленные на демократизацию системы судопроизводства. В частности, готовилась всеобъемлющая судебная реформа, целью которой была унификация законодательства, замена устаревших правовых норм новыми, более соответствующими требованиям времени.

Законопроект «О преобразовании местного суда» предполагал восстановление института мировых судей, которые бы избирались земскими собраниями и городскими думами. Одновременно государство отказывалось от «обломков» сословного судопроизводства – волостных судов, а также судов земского начальника, городского судьи и уездного члена окружного суда.

Помимо этого правительство Столыпина выступило с рядом других инициатив. Предполагалось четко определить права человека во время предварительного следствия, ввести условный срок осуждения, отменить административную ссылку, а также установить гражданскую и уголовную ответственность чиновников за посягательство на свободы и права граждан. Эти меры были призваны обеспечить действительное равенство граждан перед законом.

Местное управление и самоуправление. П. А. Столыпин считал необходимым создание в перспективе Министерства по делам самоуправления. В 1907 г. в Государственную думу были внесены «Положение о поселковом управлении» и «Положение о волостном управлении», предполагавшие учреждение вместо крестьянской волости бессословных органов местного самоуправления на низовом уровне – в поселковом обществе и волости.

Наиболее ожесточенное сопротивление помещиков встретила предложенная Столыпиным реформа уездного управления. Смысл ее сводился к установлению исполнительной вертикали от министра до руководителя уездных государственных органов. Вплоть до начала ХХ века государственная власть в России, по сути, заканчивалась в губернии. Властные функции в уезде исполняли предводители дворянства, чья должность была, во-первых, общественной, то есть безответственной, а во-вторых, сословной. В соответствии с предложениями Столыпина учреждалась должность начальника уездного управления, в ведение которого переходили все уездные правительственные учреждения и участковые начальники и который, в свою очередь, подчинялся губернатору. Таким образом выстраивалась стройная административная иерархия, способная оперативно реагировать на вызовы времени.

Одновременно Столыпин настаивал на упразднении должности земского начальника, который представлял узкосословные интересы. Вместо нее предполагалось учредить должность участкового комиссара – агента правительства при поселковых и волостных органах местного самоуправления.

Сфера компетенции земств и городских дум, по мнению премьера, должна быть расширена, а имущественный ценз для участия в их формировании снижен; контроль местной администрации над органами самоуправления должен быть ограничен надзором за законностью их действий. В 1911 г. П. А. Столыпин, добился распространения земств на девять западных губерний Российской империи. Правительство стремилось к расширению круга лиц, так или иначе участвовавших в управлении государством.

Социальная политика, здравоохранение, образование.П. А. Столыпин был сторонником включения в центральный аппарат управления новых ведомств - министерств социальной защиты, труда, здравоохранения. Он высказывался за принятие национальной программы здравоохранения, развитие государственного страхования. В 1908 г. в Государственную думу были внесены законопроекты «Об обеспечении рабочих на случай болезни» и «О страховании рабочих от несчастных случаев». Врачебную помощь своим работникам обязан был предоставить предприниматель. В случае болезни рабочие обеспечивались из больничных касс рабочего самоуправления. Были установлены выплаты утратившим трудоспособность из-за производственных травм и членам семей погибших на производстве. Разрабатывались законопроекты о распространении этих норм и на служащих государственных предприятий.

Столыпинская программа в сфере фабричного законодательства предполагала запрет на ночной труд женщин и подростков, а также на использование их при подземных работах. Рабочий день подростков сокращался, при этом предпринимателю предписывалось отпускать их ежедневно на 3 часа для обучения в школе. В 1906 г. были установлены часы отдыха для служащих торговых и ремесленных заведений. Рабочий день ограничивался 12 часами; в тех случаях, когда он превышал 8 часов, устанавливался обеденный перерыв продолжительностью не менее двух часов в день.

Одновременно правительство рассматривало вопрос о юридическом закреплении права граждан на защиту своих экономических интересов. Так, предлагалось разрешить экономические стачки, а соответственно, расширить возможности для самоорганизации и создания профсоюзов. Общей целью социальной политики Столыпина было формирование полноценного партнерства между работниками и работодателями в рамках складывавшегося правового пространства.

Одним из важнейших направлений столыпинских реформ стало расширение и совершенствование системы образования. Возглавив правительство, Столыпин планировал создать единую общедоступную образовательную сеть, включающую начальные, средние и высшие учебные заведения. К 1907 г. был подготовлен законопроект «О введении всеобщего начального обучения в Российской империи». Одновременно разрабатывались меры, направленные на формирование системы педагогических учреждений. В период премьерства П. А. Столыпина ассигнования на нужды начального образования выросли почти в четыре раза – с 9 до 35,5 млн. руб.

Предполагалось реформировать и систему высшего образования. Правительством был разработан проект нового Университетского устава, предоставлявшего высшей школе широкую автономию (выборность ректора, значительная сфера компетенции Совета университета и т.д.). Вместе с тем устанавливались четкие правила функционирования студенческих объединений и организаций, что должно было способствовать поддержанию в стенах университетов здоровой академической обстановки. Немаловажное значение имело также привлечение к делу развития образования общественности. Именно в период пребывания Столыпина во главе правительства были разработаны положения о таких негосударственных учебных заведениях, как Московский археологический институт, Московский коммерческий институт и Народный университет имени А.Л. Шанявского.

Военная реформа. Поражение России в русско-японской войне 1904-1905 гг. наглядно продемонстрировало необходимость глубоких преобразований в армии. В годы столыпинских реформ был разработан новый Воинский устав, четко определивший порядок призыва в армию, права и обязанности призывных комиссий, льготы по отбыванию воинской повинности, включая возможности обжалования решений властей.

Были увеличены ассигнования как на содержание офицерского корпуса, так и на оснащение армии. При прокладке новых железнодорожных путей учитывались военно-стратегические интересы страны (Амурская железная дорога). Благоприятное финансовое положение страны позволило провести комплекс мероприятий по укреплению армии, улучшению ее структуры и вооружения. В Главном морском штабе были разработаны так называемые большая и малая судостроительные программы, предусматривавшие, в частности, строительство линейных кораблей с турбинными двигателями, что явилось новой ступенью в техническом оснащении российского флота.

Модернизация армии и флота осуществлялась в те годы, когда Европа жила в ожидании большой войны. Однако премьер прекрасно понимал, что втягивание страны в мировую войну создаст непомерную нагрузку на отечественную экономику, вооруженные силы и социальные структуры. Проводимые им системные преобразования могли принести плоды только в условиях мирного поступательного развития. Именно поэтому он приложил все усилия для того, чтобы Боснийский кризис 1908-1909 гг. не перерос в вооруженное столкновение.

Результаты столыпинских реформ. Несмотря на то, что далеко не все проекты Столыпина были воплощены в жизнь, инициированные им преобразования позволили России сделать качественные рывок в своем развитии. Перед первой мировой войной по темпам экономического роста Россия занимала пятое место в мире. В 1909-1913 гг. объем промышленного производства увеличился почти в 1,5 раза. Быстрыми темпами росло производство сельскохозяйственной продукции, причем не только за счет расширения посевных площадей, но прежде всего за счет освоения крестьянами новых форм и методов хозяйствования. Российский бюджет, начиная с 1910 г., стал профицитным.

Наметилась тенденция к повышению уровня жизни всех слоев населения, выросли заработки промышленных и сельскохозяйственных рабочих. Определенные сдвиги фиксировались и в области здравоохранения – например, за 1906-1910 гг. было открыто более 500 новых врачебных участков. Значительные позитивные изменения произошли в сфере образования. Доля детей в возрасте от 8 до 11 лет, посещающих школу, достигла 30,1 % (46.6 % - в городах, 28,3 % - в сельской местности). В государственных высших учебных заведениях России обучалось более 70 тыс. студентов и еще порядка 52 тыс. – в общественных и частных.

Начатые Столыпиным преобразования существенно изменили положение в деревне и в российском обществе в целом, но ему не хватило времени, чтобы осуществить задуманную программу реформ. В сентябре 1911 г. он был убит в Киеве одним из двойных агентов, которыми полиция наводнила революционные организации. Его смерть означала поражение последней попытки реформаторского обновления политической системы в стране. Наступила эпоха политического застоя, которая не могла не закончится революционными потрясениями.