Руководящие принципы и стратегические направления формирования электронного правительства

В таблице (см. табл. 2) представлены страны и использованные в них базовые принципы, являющиеся для государственных ведомств исходными руководящими посылками при планировании конкретных проектов (имеющих собственные цели, задачи, результаты, сроки и бюджеты).

Табл. 2. Руководящие принципы формирования электронного правительства

Руководящий принцип	Принявшие страны	Число стран
Вовлечение граждан в процессы государственного управления	Австрия, Бразилия, Великобритания, Дания, Египет, Корея, Нидерланды, Новая Зеландия, Финляндия
Эффективность органа власти (и правительства в целом)	Австралия, Австрия, Египет, Индия, Иордания, Нидерланды, Новая Зеландия, Финляндия
Доступность сервисов для получателей услуг	Австрия, Бразилия, Великобритания, Индия, Новая Зеландия, Япония
Качественное государственное управление (верховенство права, равенство, ориентация на консенсус и др.)	Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Корея, Финляндия
Ориентация на пользователя	Австралия, Великобритания, Дания, Египет, Япония
Удовлетворенность пользователей	Австрия, Индия, Нидерланды, Новая Зеландия
Интероперабельность (технологическая совместимость)	Австрия, Дания, Финляндия, Франция
Прозрачность	Австрия, Индия, Нидерланды
Надежность	Индия, Иордания, Нидерланды
Доверие	Финляндия, Нидерланды, Новая Зеландия
Интегрированное правительство	Бразилия, Корея, Новая Зеландия
Опора на свободное ПО и открытые стандарты	Австрия, Бразилия, Франция
Принцип «одного окна»	Австрия, Индия, Корея
Мониторинг и контроль	Иордания, Нидерланды
Гибкость для пользователя	Дания, Иордания
Удобство для пользователя	Австрия, Япония
Конфиденциальность	Австрия. Нидерланды

Анализ наиболее часто встречающихся принципов показывает, что подавляющее большинство из них могут быть объединены в три направления: предоставление электронных публичных услуг, повышение внутренней эффективности правительства и формирование интегрированного правительства (под этим обычно понимается интеграция учетных данных и прозрачное «склеивание» функций различных органов власти). Во-вторых, принципы предоставления электронных публичных услуг ограничено одной мыслью — жесткой ориентацией на пользователя:

- предоставление электронных услуг должно происходить на современном уровне, заданном стандартами качества создания популярных Интернет-сервисов и программного обеспечения (удобство интерфейсов, навигационное удобство, поиск и рубрикация информации, скорость реакции систем, юзабилити, интуитивная понятность и др.);

- доступность сервисов услуг для всех категорий граждан, независимо от их финансового состояния, места проживания, знания языков, использования определенных программных средств и т. п.;

- формирование единой «точки входа» (портала) к сервисам электронного правительства (что не означает, что услуги фактически предоставляются на одном портале, но всегда есть один портал, дающий доступ ко всем услугам правительства).

В следующей таблице (см. табл. 3) отражены основные стратегические направления деятельности при формировании электронного правительства. Видно, что они хорошо соответствуют целям и принципам, изложенным выше.

Табл. 3. Стратегические направления формирования электронного правительства

Стратегические направления	Принявшие страны	Число стран
Предоставление электронных публичных услуг, доступность услуг и удобство интерфейсов	Австрия, Великобритания, Германия, Дания, Египет, Индия, Канада, Нидерланды, Финляндия
Внутренняя эффективность правительства, лучшее управление информацией (учеты)	Бразилия, Великобритания, Германия, Дания, Египет, Индия, Корея, Нидерланды
Формирование интегрированного правительства	Австрия, Бельгия, Бразилия, Германия, Дания, Финляндия
Развитие ИТ-инфраструктуры	Бразилия, Германия, Египет, Индия, Япония
Административная реформа и упрощение процедур	Бельгия, Корея, Нидерланды, Финляндия
Развитие законодательства	Великобритания, Египет, Индия
Развитие электронной коммерции	Великобритания, Египет, Япония

К предоставлению электронных публичных услуг, повышению внутренней эффективности правительства и формированию интегрированного правительства на уровне конкретных направлений деятельности добавляются проведение административной реформы, создание инфраструктуры и с меньшим весом — развитие законодательства и электронной коммерции.

Видно, что среди направлений первые два (электронные услуги и внутренняя эффективность государственного управления) являются «целевыми», а остальные направления лишь частично целевыми, но в большей степени обеспечивающими.

При этом анализ фактической деятельности проанализированных стран показывает, что занимающее 4-е место по частоте упоминания развитие ИТ-инфраструктуры обычно не находится в сфере ответственности правительства при формировании электронного правительства. Инфраструктура в основном используется негосударственная: во-первых, государственные инвестиции по эффективности проигрывают частным, и бюджетно ответственные правительства опираются на частную инициативу, предоставляя соответствующие регулятивные возможности (условия равной конкуренции, допуск на локальные рынки всех игроков, в том числе иностранных, эффективная законодательная и судебная защита инвестиций и др.). Во-вторых, в развитых странах на сегодня ИТ-инфраструктура уже хорошо развита (благодаря, повторим, частному сектору), и в настоящее время в странах-лидерах специального внимания к ней уже не требуется.

Таким образом, если отбросить обеспечивающие и инфраструктурные направления деятельности, то мы остаемся все с теми же тремя составляющими успешного электронного правительства:

- предоставление электронных публичных услуг (полезность для граждан);

- повышение внутренней эффективности правительства (административная реформа);

- формирование интегрированного правительства (реформа учетной деятельности и межведомственного и межуровневого взаимодействия).

Приведем также примеры типов проектов, которые выполнялись в большинстве проанализированных стран:

- перевод услуг в электронный вид;

- создание инструментов удаленной идентификации и аутентификации;

- перевод внутригосударственных коммуникаций и коммуникаций государства и общества в электронный вид;

- создание реестров граждан и организаций;

- учетная реформа (выделение ключевых баз данных, регистров, реестров и т. п. и обеспечение однократности учета и множественности использования данных);

- ускорение регламентов межведомственного и межуровневого взаимодействия.

Сравнение мирового опыта с российским показывает, что наиболее звучные российские проекты во многом совпадают с приведенными выше:

- Формирование единой точки доступа к сведениям о государственных закупках, www.goszakupki.gov.ru (в число ключевых мировых направлений не входит).

- Перевод услуг в электронный вид (см. соответствующие распоряжения правительства относительно федеральных, региональных и муниципальных услуг, практические результаты на конец 2011 года единичны, см. лекцию 1.5).

- Создание единой точки доступа к электронным услугам (создан и развивается сводный реестр и единый портал государственных услуг, www.gosuslugi.ru).

- Создание инструментов удаленной идентификации и аутентификации (формирование сети доверенных удостоверяющих центров — на конец 2011 года в начальной стадии).

- Перевод внутригосударственных коммуникаций и коммуникаций государства и общества в электронный вид (можно упомянуть создание систем электронного документооборота на региональном и ведомственных уровнях, системы межведомственного электронного взаимодействия — СМЭВ, однако доля официальных электронных коммуникаций по-прежнему исчезающе мала в общей доле коммуникаций).

- Создание реестров граждан и организаций (на региональном уровне социальные и аналогичные реестры граждан, паспортно-визовый учет, реестр юридических лиц, учет застрахованных лиц в системе Пенсионного фонда Российской Федерации и попытки придать СНИЛС и ИНН роль уникальных идентификаторов граждан и организаций).

- Учетная реформа (в целом находится в зачаточном состоянии; на конец 2011 года осуществлено выделение базовых реестров в отдельную группу учетов с выдвижением к ним мягких требований по доступности сведений).

- Ускорение регламентов межведомственного и межуровневого взаимодействия (частично сопоставимо с российским проектом перевода предоставления государственных услуг на межведомственный порядок).

В то же время есть и существенное отличие, уже отмеченное нами выше. Российские проекты на конец 2011 года являются в значительной степени декларативными и находящимися в стадии первичной реализации, причем многие из них не имеют внятных и измеримых целевых индикаторов, ни граничных принципов, обеспечивающих отдачу для граждан. Их реализация осуществляется преимущественно в бюрократических граничных условиях (получение бюджета, освоение бюджета, формальная отчетность, формальный контроль). Исключением в этом контексте являются, вероятно, два направления:

1. Создание портала государственных услуг (www.gosuslugi.ru).

Портал создан, имеет устойчивый пользовательский трафик и значительное число регистраций, существенная доля сведений о порядке предоставления государственных услуг на нем (более 75% по федеральному блоку, около 40-50% по региональному) полезна для граждан, особенно для наиболее востребованных услуг. В случае улучшения положения дел с переводом услуг в электронный вид роль и возможности портала станут много более заметны, так как его потенциальная полезность на данный момент не реализована. Сказанное не означает, что портал государственных услуг реализован идеально: он ориентирован преимущественно на платформу Microsoft, на нем не реализована корректная рубрикация услуги органов власти, практически неработоспособен поиск. В то же время, повторимся, эти недостатки частично объясняются низким качеством контента, предоставляемого органами государственной власти и местного самоуправления.

2. Переход на межведомственное взаимодействие при предоставлении услуг (www.210-fz.ru).

В данном проекте были реализованы многие используемые в мире подходы. Политические цели проекта были закреплены не просто в концепции, стратегии или программе, а в федеральном законе (то есть не в декларативном акте, а в нормативном правовом). В нем же были сформулированы и закреплены граничные принципы, обеспечивающие отдачу проекта для граждан, а не только для бюрократии. К ним относятся предельные сроки, установленные для межведомственного обмена (5 дней), условия не ухудшения положения заявителей (увеличения сроков предоставления услуги), право выбора для заявителей способа получения услуги (предоставить документы самостоятельно или просить орган власти запросить их самостоятельно у тех органов, в распоряжении которых они находятся), запрет на платность этого сервиса и др. Была обеспечена методическая и организационная целостность проекта (редкое для российской практики соответствие практических действий формально продекларированным), относительно независимое оценивание текущих результатов проекта. Снизивший эффективность проекта в целом разрыв между целями и результатами произошел на уровне ведомственных и региональных действий (задержки по срокам, формальная отчетность в отсутствие реальных результатов и др.). Оценивать успешность проекта можно будет не ранее конца 2012 года по окончании всех «переходных процессов», связанных с ним (формирование правовой базы, переобучение государственных служащих, отношение граждан и т. п.), однако потенциально он может стать примером редкого успеха в данной сфере. Опыт его проведения можно уверенно рекомендовать для клонирования в аналогичных ситуациях:

- Цели и задачи проекта должны быть однозначно и недвусмысленно направлены на повышение качества жизни граждан.

- Для проекта должны быть сформулированы граничные условия, обеспечивающие достижение целей.

- Цели, задачи и контролепригодные признаки успешности проекта должны быть и зафиксированы нормами правового акта (в рассматриваемом случае — Федеральный закон 210-ФЗ).

- Противоречащие целям и задачам проекта правовые акты должны быть выявлены на старте проекта и отменены (скорректированы) до его начала.

- Должно присутствовать публичное внимание руководства к проекту (для проекта федерального масштаба — руководство страны, регионального — региона и т. д.) и достаточный уровень мотивации руководства исполнительных органов к реализации проекта (политическое и административное давление со стороны руководства).

- Должна быть обеспечена публичность проекта, необходимая как механизм взятия на себя обязательств и как мотивирующий исполнителей инструмент.

- Должны быть сформированы эффективные организационные и экспертные инструменты выполнения проекта, включая оперативный мониторинг хода проекта.

- Участники проекта должны быть обеспечены инструментом проектирования, согласования и планирования реформы — целевой модели (в случае обсуждаемого проекта — проектирование нового межведомственного порядка предоставления государственных услуг с помощью технологических карт межведомственного взаимодействия и массива организационно-методической документации для органов власти).