Политические права, свободы и обязанности гражданина РФ. Их гарантии. Современное законодательство о порядке осуществления политических прав и свобод человека и гражданина. 2 страница

Территориальная организация государства является одной из самых устойчивых, стабильных сфер правового регулирования. Однако значительная степень консервативности, объективно свойственная административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации как государственно-правовому институту, сочетается в нем с динамичной стороной, которая также закономерна в силу развития, изменения социально-экономических условий, лежащих в основе территориальной организации публичной власти.

Необходимость внесения изменений в установленное ранее административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации может быть обусловлена различными факторами, в частности, приобретением или утратой территориями признаков, предусмотренных для соответствующего вида административно-территориальных единиц, изменениями в экономической организации территории, целесообразностью совершенствования организационно-территориальной основы управления.

Преобразования в области территориальной организации могут быть направлены на изменение как административно-территориального деления, так и структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. В первом случае изменения затрагивают правовое положение отдельных административно-территориальных единиц, во втором - вносятся изменения в систему видов административно-территориальных единиц, уровней территориальной организации субъекта Российской Федерации.

Изменение административно-территориального деления субъекта Российской Федерации в зависимости от правовых последствий, в свою очередь, может иметь формы: а) связанные с образованием (возникновением) и упразднением (прекращением существования) административно-территориальных единиц; б) связанные с изменением отдельных элементов статуса административно-территориальных единиц (границ, наименований и т.д.).

Изменение структуры административно-территориального устройства - процесс более сложный, более масштабный по степени глубины и охвата производимых преобразований, он всегда сопровождается комплексным изменением административно-территориального деления.

Рассматривая общие условия правового регулирования изменения административно-территориального деления субъекта Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии с пп. "л" п.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" порядок изменения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации.

С учетом того, что установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации производится законом субъекта Российской Федерации, аналогично должно оформляться и его изменение, с соблюдением особого порядка реализации права законодательной инициативы. Специфика изменения административно-территориального устройства заключается в том, что, в отличие от установления административно-территориального устройства, имеющего форму комплексного закрепления всех элементов административно-территориального устройства, оно производится путем принятия индивидуальных решений по отдельным вопросам административно-территориального устройства. При этом особое значение приобретает закрепление процессуальных аспектов реализации права законодательной инициативы, позволяющих обеспечить обоснованность, эффективность изменений, вносимых в административно-территориальное устройство, максимальный учет мнения лиц, интересы которых эти изменения затрагивают. В соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации данные аспекты, в частности, включают:

а) особый (ограниченный) круг субъектов, наделенных правом внесения предложений об изменении административно-территориального устройства на рассмотрение законодательного (представительного) органа власти; во многих субъектах Российской Федерации (Белгородская, Брянская, Калининградская, Ульяновская области, Приморский край и др.) - это исключительно высшее должностное лицо либо высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в некоторых регионах данное право предоставлено также органам местного самоуправления, действующим на территории соответствующих административно-территориальных единиц (Воронежская, Ленинградская, Нижегородская, Новгородская, Смоленская области, Чувашская Республика и др.), а также населению непосредственно (Республики Марий Эл, Мордовия). В некоторых субъектах Российской Федерации право инициирования изменения административно-территориального устройства предоставляется всем субъектам права законодательной инициативы, но при этом предусматривается обязательное наличие заключения органов исполнительной власти по соответствующему вопросу (Республика Коми, Орловская область);

б) особые требования к составу документов и материалов, вносимых одновременно с предложением об изменении административно-территориального устройства, которые, как правило, должны содержать:

- выражение мнения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, действующих на соответствующей территории органов местного самоуправления;

- обоснование целесообразности вносимых изменений с указанием необходимых справочных данных об административно-территориальной единице (площадь территории, численность населения, количество населенных пунктов, основные объекты промышленности, социально-культурной сферы и т.д.);

- изложение экономических, финансовых последствий предполагаемого изменения;

- схематическое изображение предполагаемого изменения на карте;

в) выражение мнения населения, проживающего на соответствующей территории, о предполагаемом изменении административно-территориального устройства.

На последнем условии необходимо остановиться особо. Как уже отмечалось, на стадии установления административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации выявление и учет мнения населения являются правом, а не обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Применительно к процессу изменения административно-территориального устройства в федеральном законодательстве содержится несколько иная позиция. Частью 2 ст.131 Конституции Российской Федерации установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Таким образом, в соответствии с конституционной нормой любое изменение административно-территориального устройства, влекущее изменение границ муниципальных образований, не может быть осуществлено без предварительного выявления и учета мнения населения по данному вопросу. В законодательстве большинства субъектов Российской Федерации положение о необходимости учета мнения населения распространяется на весь круг вопросов, связанных с изменением административно-территориального деления, независимо от того, является ли соответствующая административно-территориальная единица муниципальным образованием или нет. Исключение составляют Республика Карелия и Мурманская область, по законодательству которых учет мнения населения необходим лишь при изменении границ территорий местного самоуправления; изменение границ иных административно-территориальных единиц, а также решение других вопросов административно-территориального устройства в данных субъектах Российской Федерации не требует выявления и учета мнения населения¹.

При применении части 2 ст.131 Конституции Российской Федерации важное значение имеет четкое определение юридической грани между установлением и изменением границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Данная проблема может быть рассмотрена на примере правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Кемеровской области. 29 декабря 1998 года Советом народных депутатов Кемеровской области был принят Закон Кемеровской области "О муниципальных образованиях в Кемеровской области и порядке их реорганизации". Данный Закон, согласно его преамбуле, установил "первичное образование муниципальных образований в Кемеровской области, порядок образования новых, объединения, преобразования, упразднения существующих муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований". При этом Закон изменил границы некоторых ранее существовавших муниципальных образований, в частности, границы города Новокузнецка, в состав территории которого был включен поселок Тагарыш. Администрация Новокузнецка обратилась в суд с заявлением о признании недействительным Закона Кемеровской области "О муниципальных образованиях в Кемеровской области и порядке их реорганизации" в части включения в состав муниципального образования города Новокузнецка поселка Тагарыш, в обоснование своих требований указав, в частности, на то, что границы муниципального образования города Новокузнецка в нарушение федерального законодательства были изменены без учета мнения населения. По мнению представителей Совета народных депутатов и Администрации Кемеровской области, выяснение мнения населения в данном случае не требовалось, так как имело место первичное установление границ муниципального образования. Кемеровский областной суд не согласился с данной позицией, поскольку на момент принятия оспариваемого Закона Кемеровской области местное самоуправление в области уже было сформировано и действовало, в том числе в границах города Новокузнецка. Согласно пункта 4 статьи 17 Закона Кемеровской области "О местном самоуправлении в Кемеровской области" от 06.10.1997 №31-ОЗ на момент принятия Закона муниципальными образованиями в Кемеровской области признаны все поселения и территории, которые на эту дату приняли и зарегистрировали в установленном порядке свои уставы, определяющие их статус как муниципальных образований. Кемеровский областной суд указал на то, что "население г. Новокузнецка на городском референдуме выразило свою волю, определив границы муниципального образования; поэтому при принятии Закона Кемеровской области "О муниципальных образованиях в Кемеровской области и порядке их реорганизации" в оспариваемой части имело место, по мнению суда, изменение границ муниципального образования г.Новокузнецка".

В данном случае суд сделал важный вывод о том, что определение момента первичного установления территорий местного самоуправления не может быть произвольным, зависить исключительно от усмотрения регионального законодателя. На наш взгляд, любое изменение границ муниципальных образований, образованных после вступления в силу Конституции Российской Федерации в соответствии с законами субъектов Российской Федерации либо (в тех субъектах Российской Федерации, где соответствующие законы не были приняты) в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", должно осуществляться с соблюдением требований части 2 ст.131 Конституции Российской Федерации.

Второй проблемой, связанной с реализацией положения об учете мнения населения при изменении административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, является вопрос о форме выражения данного мнения. В качестве форм непосредственного выражения мнения населения по вопросам административно-территориального устройства в законодательстве субъектов Российской Федерации, как правило, предусматриваются местный референдум, а также собрания (сходы) и конференции жителей; в некоторых регионах - только местный референдум. Конституционный Суд Российской Федерации признал референдум "наиболее адекватной формой учета мнения населения" при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, влекущем досрочное прекращение полномочий выборных органов местного самоуправления². Вместе с тем, анализ федерального законодательства позволяет сделать вывод о неправомерности использования местного референдума как формы выражения мнения населения по вопросам административно-территориального устройства. Виды референдумов в Российской Федерации и вопросы, которые могут на них рассматриваться, предусмотрены Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Согласно ст.2 Закона местным референдумом признается голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения. Однако вопросы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в том числе изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, к числу вопросов местного значения не относятся. Как обоснованно указал Верховный Суд Российской Федерации в кассационном определении по делу о признании недействительными абзацев 1 и 5 п.2 ст.5 Закона Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края", "административно-территориальное устройство, в том числе и определение территорий муниципальных образований, устанавливается законами субъекта Российской Федерации, поскольку эти вопросы, хотя и затрагивают интересы местного самоуправления, являются общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам местного значения, которые в силу ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации население муниципального образования вправе решать самостоятельно".

Круг вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум, ограничен вопросами местного значения именно потому, что референдум, как "высшее непосредственное выражение власти народа" (часть 3 ст.3 Конституции Российской Федерации), предполагает безусловную юридическую силу решения, принятого на нем. В соответствии с п.1 ст.61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Таким образом, и в качестве формы учета мнения населения по вопросам административно-территориального устройства референдум рассматриваться не может. Нормы законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие рекомендательное значение решений, принятых на референдумах по вопросам административно-территориального устройства³, противоречат законодательству Российской Федерации.

Рассматривая формы изменения административно-территориального деления субъекта Российской Федерации, прежде всего необходимо остановиться на вопросах, связанных с образованием и упразднением административно-территориальных единиц.

Под образованием административно-территориальной единицы следует понимать создание административно-территориальной единицы в границах территории, которая ранее не являлась административно-территориальной единицей. Основаниями образования административно-территориальной единицы могут служить:

- изменение структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации - образование нового уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации;

- изменение границ субъекта Российской Федерации - присоединение к субъекту Российской Федерации новой территории;

- фактическое возникновение нового населенного пункта;

- объединение территорий нескольких административно-территориальных единиц;

- разделение территории административно-территориальной единицы.

Последние два основания предполагают определенную реорганизацию территории существующих административно-территориальных единиц, которая может иметь следствием уменьшение размеров территории либо упразднение соответствующих административно-территориальных единиц.

Образование новой административно-территориальной единицы должно быть обоснованным, целесообразным; соответствующая территория должна отвечать критериям, установленным для соответствующего вида административно-территориальных единиц. В нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации закрепляется комплекс особых условий, при соблюдении которых допускается создание новой административно-территориальной единицы. Так, согласно п.1 ст.6 Закона Воронежской области "Об административно-территориальном устройстве Воронежской области" "при соблюдении всех прочих установленных настоящим Законом требований любая новая административно-территориальная единица высшего уровня может быть образована лишь при условии, что в ее пределах имеется налогооблагаемая база, достаточная для того, чтобы обеспечить установленный законодательством уровень закрепленных доходов для минимального бюджета образуемой территории, а также при условии, что и в оставшейся части прежней административно-территориальной единицы высшего уровня также остается налогооблагаемая база, достаточная для формирования установленного законодательством уровня закрепленных доходов для минимального бюджета. При этом никакая новая административно-территориальная единица не может быть организована либо существующая административно-территориальная единица не может быть уменьшена посредством отделения части территории, если ее население составит менее 10 000 человек".

Упразднение административно-территориальной единицы (ликвидация административно-территориальной единицы на соответствующей территории) может быть осуществлено вследствие:

- изменения структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации - ликвидации одного или нескольких уровней территориальной организации субъекта Российской Федерации;

- изменения границ субъекта Российской Федерации - передачи части территории субъекта Российской Федерации другому субъекту Российской Федерации;

- фактического превращения поселения в незаселенную территорию;

- разделения территории административно-территориальной единицы на несколько территорий и образования на них новых административно-территориальных единиц;

- объединения территорий нескольких административно-территориальных единиц в одну территорию и образования на ней новой административно-территориальной единицы;

- включения территории административно-территориальной единицы в состав другой административно-территориальной единицы.

Формы изменения административно-территориального деления субъекта Российской Федерации, не связанные с образованием и упразднением административно-территориальных единиц, в зависимости от вида регулируемых элементов статуса административно-территориальной единицы можно классифицировать следующим образом:

а) приобретение либо утрата административно-территориальной единицей статуса муниципального образования;

б) преобразование административно-территориальной единицы одного вида в административно-территориальную единицу другого вида (сельсовета в район, сельского поселения в городское, поселка в город и т.д.);

в) изменение административного центра административно-территориальной единицы;

г) изменение границ административно-территориальной единицы;

д) изменение наименования административно-территориальной единицы.

Важнейшей стороной правового положения административно-территориальной единицы является ее взаимосвязь с территориальной организацией местного самоуправления. Административно-территориальная единица, в границах которой организовано местное самоуправление, приобретает статус муниципального образования, что определяет существенную специфику ее правового положения. При установлении административно-территориального устройства создание муниципальных образований носит системный характер, охватывая определенные уровни (уровень) территориальной организации субъекта Российской Федерации. Соответственно изменения, вносимые в территориальную организацию местного самоуправления, не должны нарушать структуру данной организации, осуществляться с соблюдением основных начал регулирования территориальной основы местного самоуправления, рассмотренных в предыдущем параграфе (взаимосвязь территориальной организации местного самоуправления с общей структурой административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации; повсеместность осуществления местного самоуправления на территории Российской Федерации; государственное регулирование территориальной организации местного самоуправления; учет исторических и иных местных традиций при определении территорий местного самоуправления). Кроме того, при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, должен соблюдаться конституционный принцип учета мнения населения соответствующих территорий.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.ст. 5, 12, 13) предусматривает следующие формы регулирования территориальной основы местного самоуправления: образование, объединение, преобразование и упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

Образование муниципального образования (закрепление за административно-территориальной единицей статуса муниципального образования) может быть осуществлено как при создании новой административно-территориальной единицы, так и при закреплении статуса муниципального образования за административно-территориальной единицей, которая ранее такого статуса не имела. В границах поселения муниципальное образование создается в безусловном порядке при наличии соответствующей воли населения, выраженной им в установленном законодательством порядке (на собрании (сходе), конференции жителей, путем опроса населения и т.д.). Что касается "искусственных" административно-территориальных единиц, то новые муниципальные образования должны создаваться только в тех из них, которые в структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации относятся к уровням (уровню), предусмотренным законом субъекта Российской Федерации для организации местного самоуправления.

Упразднение муниципального образования может быть произведено: 1) вследствие полного упразднения административно-территориальной единицы, в границах которой организовано местное самоуправление; 2) при снятии с административно-территориальной единицы статуса муниципального образования. В первом случае основаниями упразднения муниципальных образований могут быть: а) разделение административно-территориальной единицы; б) объединение ее с другой административно-территориальной единицей; в) присоединение к другой административно-территориальной единице; г) превращение поселения в незаселенную территорию. Во втором случае: а) изменение уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации, на котором предусмотрено формирование местного самоуправления; б) волеизъявление населения поселения (при условии, что при упразднении муниципального образования поселение тем не менее будет охвачено сферой действия местного самоуправления - в силу вхождения в более крупное муниципальное образование либо создания на территории поселения более мелких муниципальных образований). Иные варианты упразднения муниципальных образований приводят к нарушению таких принципов территориальной организации местного самоуправления, как соответствие общей структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, повсеместность осуществления местного самоуправления и запрет на лишение населения поселения права на местное самоуправление.

Объединение муниципальных образований, рассматриваемое в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как отдельная форма регулирования территорий местного самоуправления, является, на наш взгляд, частным случаем упразднения (объединяющихся) и образования (возникающих в результате объединения) муниципальных образований. В качестве основания объединения муниципальных образований должно рассматриваться исключительно объединение административно-территориальных единиц, в границах которых организовано местное самоуправление - в противном случае будет нарушен принцип соответствия территориальной организации местного самоуправления общей структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

Под преобразованием муниципального образования, предусмотренным Федеральным законом в качестве особой формы регулирования его статуса, следует, видимо, понимать преобразование административно-территориальной единицы, в границах которой организовано местное самоуправление, например, сельсовета в район, сельского поселения в городское и т.д. Иных оснований для дифференциации муниципальных образований данный закон не предусматривает. Вместе с тем изменение вида административно-территориальной единицы, в границах которой организовано местное самоуправление, может существенно сказаться на статусе муниципального образования. Так, при преобразовании сельского поселения или поселка в город представительный орган соответствующего муниципального образования получает возможность самостоятельно регулировать вопросы образования и упразднения муниципальных образований на внутригородских территориях.

С процессом упразднения муниципальных образований связан ряд проблем, обусловленных спецификой статуса муниципального образования как особого публично-территориального образования.

Одна из них обусловлена наличием в муниципальном образовании одного или нескольких выборных органов местного самоуправления, избранных на определенный срок. Может ли орган государственной власти субъекта Российской Федерации упразднить муниципальное образование до окончания срока полномочий выборных органов местного самоуправления? Данная проблема неоднократно возникала на практике, в том числе при изменении уровня территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Характерная ситуация сложилась в 1996 году в Удмуртской Республике. Законами Удмуртской Республики от 17.04.96г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике"⁴ и от 28.05.96г. "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике"⁵ было предусмотрено изменение территориальной организации местного самоуправления - с ранее установленного (Законом Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" от 27.01.94г.) уровня районов и городов республиканского значения на уровень сельских поселений, поселков, частей городских поселений в границах жилых комплексов. Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев в связи с поступившими запросами конституционность в том числе указанных положений законодательства Удмуртской Республики, установил, что "полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления"⁶.

Основное значение решения Конституционного Суда Российской Федерации в данной части заключается в признании принципиальной возможности упразднения муниципального образования, влекущего досрочное прекращение полномочий выборных органов местного самоуправления. Разумеется, при этом необходим учет мнения населения в соответствии с ч.2 ст.131 Конституции Российской Федерации. Однако с позиций действующего законодательства референдум не может быть признан не только "наиболее адекватной", но и возможной формой выражения мнения населения по данному вопросу, поскольку, как уже отмечалось, вопросы административно-территориального устройства не относятся к вопросам местного значения и не могут быть вынесены на местный референдум. Референдум о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления также не может быть проведен в силу пп. "а" п.3 ст.13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", прямо запрещающего вынесение на местный референдум подобного вопроса.

Другой комплекс проблем, возникающих в процессе как создания, так и упразднения муниципальных образований, обусловлен гражданской правосубъектностью муниципального образования, являющегося в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации самостоятельным участником гражданских правоотношений, носителем имущественных прав, в том числе права муниципальной собственности. С этим связана необходимость разрешения вопросов правопреемства в отношении имущества, имущественных прав и обязанностей упраздняемого муниципального образования, формирования имущества вновь создаваемого муниципального образования. В федеральном законодательстве данные вопросы, к сожалению, четко не урегулированы.

В соответствии с п.2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации к муниципальным образованиям, как субъектам гражданского права, применяются нормы, определяющие порядок участия юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. К гражданско-правовым последствиям упразднения муниципального образования, условиям формирования имущества вновь создаваемого муницпального образования в некоторых случаях могут быть, на наш взгляд, применимы правила, установленные гражданским законодательством для правопреемства при реорганизации юридических лиц (ст.58 Гражданского кодекса Российской Федерации):