Стадии законотворческого процесса
Деятельность компетентных органов по изданию нормативно-правовых актов называется правотворческой деятельностью (правотворчество). В зависимости от субъектов правотворчества выделяют: правотворчество органов законодательной власти, правотворчество органов исполнительной власти, правотворчество главы государства, правотворчество народа и правотворчество органов местного самоуправления. Если внутреннее законодательство наделяет соответствующим правом иные негосударственные организации, то можно выделять правотворчество общественных организаций[2].
Особую важность имеет правотворчество представительных органов государственной власти, т. е. законотворчество.Учитывая особую роль, которую играют законы в общественной жизни, в законодательстве большинства стран существует «закон о законах», т. е. нормы, устанавливающие специальный порядок их издания. В результате сама законотворческая деятельность приобретает юридический, процессуальный характер. Выделяют несколько стадий законотворческого процесса:
1). Законодательная инициатива—предложение, исходящее от компетентного лица о принятии нового закона.
Законодательную инициативу, как стадию законотворческого процесса, следует отличать от простого предложения о принятии нового закона. В принципе, выступить с подобным предложением может каждый житель страны, направив его в компетентный орган. Однако никаких юридических последствий оно не вызывает. А вот если с предложением принять новый закон выступает лицо, обладающее правом законодательной инициативы, то такое предложение вызывает юридические последствия: законодательный орган обязан его рассмотреть и вынести соответствующее решение.
В каждой стране правом законодательной инициативы наделены различные лица. Так, правом законодательной инициативы на принятие федеральных законов в России обладают Президент, Правительство Российской Федерации, каждая из палат Федерального Собрания, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции).
2).Подготовка и обсуждение законопроекта. На этой стадии происходит подготовка текста проекта закона, в него вносятся соответствующие изменения. Порядок подготовки и обсуждения законопроектов в каждой стране имеет свою специфику и определяется внутренними национальными правовыми нормами. Так, порядок подготовки и обсуждения российских федеральных законопроектов определяется Конституцией Российской Федерации, Регламентом Государственной Думы и некоторыми иными документами. Наиболее важные законопроекты могут быть вынесены и на всенародное обсуждение.
3).Принятие закона. Процедура принятия закона также определяется национальным правом каждой страны и поэтому имеет свои особенности. Например, российские федеральные законы проходят довольно сложную процедуру. Сначала законопроект выносится на голосование в Государственной Думе. Текущие федеральные законы принимаются простым большинством голосов депутатов, а конституционные — квалифицированным большинством: не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем в течение пяти дней законопроект передается на одобрение в Совет Федерации, который может отклонить законопроект и направить его на повторное рассмотрение в Государственную Думу либо одобрить. Для принятия текущего закона требуется простое большинство голосов членов Совета Федерации, для принятия конституционных — не менее трех четвертей. Принятый федеральный закон в течение пяти дней передается Президенту для подписания и обнародования. Президент в течение четырнадцати дней обязан подписать закон либо отклонить его и направить на повторное рассмотрение. Причем Федеральное Собрание может преодолеть «отлагательное вето» Президента, если при повторном рассмотрении этот закон будет одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Особый порядок установлен для внесения изменений в главы 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации.
4). Опубликование (обнародование) закона. Принятые законы должны быть обнародованы для ознакомления с их содержанием населения страны. Юридическое значение этой стадии заключается в том, что с моментом опубликования может быть связано вступление закона в силу. Если в тексте закона заранее не оговаривается дата начала его действия, то он вступает в силу по истечении определенного времени после его официального опубликования. Например, федеральные законы Российской Федерации действуют через десятьдней после опубликования.
В субъектах Российской Федерации устанавливаются иные сроки для вступления в силу республиканских, краевых или областных законов. Так в соответствии со п.4 ст.33 Устава Волгоградской области областной закон вступает в силу после его официального опубликования.
В период существования советского государства широко распространилась практика издания различного рода инструкций, приказов, указаний с ограничительными грифами «секретно», «для служебного пользования» и т. д. В итоге население страны не имело полного представления о своих правах и свободах. Поэтому важной гарантией демократического развития страны является положение ст. 15 Конституции Российской Федерации: «Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Существующая процедура принятия, отмены либо изменения российских текущих и, особенно, конституционных федеральных законов, имеет как сильные, так и слабые стороны.
В принципе, усложненный порядок издания или изменения законов придает законодательству необходимую стабильность, без которой не может существовать ни одна национальная правовая система. Однако чрезмерно сложная процедура способна и затруднить возможность законодателю оперативно реагировать на изменившиеся социально-экономические условия жизни, вносить в нормативные акты соответствующие коррективы и тогда устаревшее законодательство становится тормозом для дальнейшего развития.
Особую актуальность это замечание имеет в отношении Конституции страны, поскольку роль и значение Конституции в системе иных нормативно-правовых актов весьма специфичны.
С одной стороны, Конституция призвана быть «маяком» политико-правового строительства и, следовательно, неизбежно должна содержать программные установки на будущее развитие. С другой стороны, Конституция должна быть, одновременно, и «фотографией сегодняшнего дня», отражать реалии социальной жизни.
Если в Конституции превалируют программные установки, закрепляющие только или, главным образом, то, что «должно быть достигнуто», она неизбежно теряет свое значение как документа прямого действия. Если же в Конституции отражается лишь «уже существующее», то общество будет сталкиваться с необходимостью постоянного изменения Конституции, внесения поправок и исправлений в ее содержание в соответствии с реальными изменениями, происходящими в ходе развития общества.
И то и другое таит опасность утраты Конституции своего значения: если постоянно двигать конституционный маяк «туда – сюда», то лоцман неизбежно собьется с курса и корабль сядет на мель. Но, согласимся, что и такой маяк, который не отражает изменившегося русла реки, рано или поздно приведет к такому же результату.
Ценность конституционного правотворчества, следовательно, напрямую зависит от сохранения должного баланса между программными установками, содержащимися в Конституции, с одной стороны, и «привязки» их к конкретно-историческим условиям существования того или иного общества, с другой.
Некоторые авторы расширяют понятие правотворческой деятельности, включая в него не только юридически значимые действия по изданию правовых норм, но и любую деятельность, так или иначе связанную с их подготовкой: анализ общественных явлений, вызывающих потребность в издании правовой нормы, анкетирование и опросы граждан, подготовку населения страны к положительному восприятию принятых законов и т. д.
Думается, что подобные мероприятия при всей их значимости собственно правотворчество (нормотворчество) не образуют, а являются элементами особого социального явления — правообразования.