Відповідальності як засобів відповідальності органів влади перед народом

Загальновідомо, що поряд із юридичною та моральною відпові­дальністю до категорії «соціальна відповідальність» належить також і відповідальність політична. Одним із проявів політичної відповідаль­ності є відмова виборців у підтримці на наступних виборах чинних глави держави, правлячої партії, діючого керівника муніципалітету і т. ін. Така форма політичної відповідальності лежить поза межами правового аналізу, якщо її розглядати з точки зору політологічної на­уки. Однак існує й інша форма політичної відповідальності, яка має достатньо чітке нормативно-правове оформлення, а відтак може бути досліджена з позицій права. Наприклад, в країнах з парламентською системою управління при відхиленні уряду від курсу політичної пар­тії, яка цей уряд сама або в коаліції з іншими політичними силами сформувала, парламентська більшість може висловити вотум недо­віри уряду і глава держави повинен відправити такий уряд у відстав­ку або розпустити парламент. Реальні підстави висловлення вотуму недовіри уряду, так само як і остаточного рішення глави держави, можуть бути різноманітними, але частіш за все вони лежать суто в площині «політичної гри».

Однак така ситуація характерна не лише для парламентарних держав. Наприклад, у Франції, яка має напівпрезидентську форму правління, президент може в будь-який момент розпустити нижню палату парламенту, ґрунтуючи своє рішення лише на власному роз­суді. Конституції деяких держав встановлюють навіть можливість відкликання обраного народом глави держави парламентом або без­посередньо виборцями, що його обрали. Очевидно, що в подібних ви­падках підстави для прийняття таких серйозних рішень лежать здебільшого в сфері політики, а відтак, це політична відповідальність, якій надано нормативно-правову форму у вигляді положень консти­туцій та законів.

Однак деякі фахівці вважають, що встановлення в нормах кон­ституцій подібних заходів впливу на окремі органи державної вла­ди означає існування не політичної, а конституційно-правової від­повідальності. Можливість застосування деяких таких наслідків в юридичній літературі традиційно характеризується як політична відповідальність, але в силу того, що вона регламентується правови­ми нормами, її треба вважати відповідальністю юридичною. Такий підхід справедливо критикується. Якщо визнати, що конституційно-правова відповідальність – це відповідальність юридична, то покла­дення на певного суб’єкта обов’язку перетерпіти негативні наслідки відповідного характеру може бути здійснене тільки тоді, коли для цього є підстави, зафіксовані в тих чи інших нормативно-правових актах. Причому єдиною такою підставою може бути винне скоєн­ня правопорушення. В нашому випадку – це конституційне пра­вопорушення або конституційний делікт, тобто деліктна підстава конституційно-правової відповідальності. Звичайно, у наведених випадках відповідальність уряду, парламенту, президента наступає у зв’язку з певними обставинами, але вони, по-перше, частіш за все полягають не в конституційному правопорушенні (а в політичному чи моральному проступку чи взагалі у політичній стратегії), і, що найважливіше, ця підстава заздалегідь прямо ніде не встановлюєть­ся (мається на увазі не формальна підстава «у випадку висловлення вотуму недовіри...», а реально-змістовна «політичний чи моральний проступок» тощо). У таких випадках вказані суб’єкти зазнають негативних наслідків не у зв’язку з конституційним правопорушенням, а відтак, юридичною відповідальністю застосування таких заходів, як відправка у відставку уряду у зв’язку з вотумом недовіри парла­менту, розпуск парламенту главою держави, відкликання депутатів парламенту виборцями тощо, вважати не можна. Подібні негативні наслідки, що застосовуються у відповідності з нормами конституцій­ного права за відсутності реального правопорушення, більш коректно було б називати заходами конституційно-правового примусу, що не належать до заходів власне юридичної відповідальності.

Такий підхід допоміг би уникнути ситуацій, коли, наприклад, глава держави має право розпустити парламент тільки тому, що про­тягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання пред­ставницького органу не можуть розпочатися. Тут відсутнє будь-яке правопорушення. Тож у даному випадку окремі дослідники пропону­ють вести мову про політичну відповідальність. І дійсно, такими за­ходами, як розпуск парламенту і відправка уряду у відставку суб’єкти політичного процесу можуть розпоряджатися досить довільно (ке­руючись правилами політичної гри), але, звичайно, в залежності від системи організації і взаємодії вищих органів державної влади. Якщо в президентській республіці президент, як правило, має право на свій розсуд звільняти з посад підзвітних йому міністрів, то не має сенсу встановлювати, що таке звільнення може бути наслідком порушення міністром у своїй діяльності конституції чи законів держави. Прези­дент у президентській республіці відповідальний за здійснення ви­конавчої влади і має безумовну можливість виключно на власний розсуд і в будь-який момент відправляти членів свого кабінету у відставку. Ще більш недоречним було б закріплювати таку умову в конституції парламентської республіки. Уряд у таких державах спи­рається у своїй діяльності на волю парламентської більшості, а тому лише вона наділена правом відправляти його у відставку в будь-який момент, коли парламент висловить вотум недовіри або відмовить у довірі уряду. Так само й розпуск парламенту не може ставитися у пряму залежність від певної матеріальної підстави. Очевидно, що такі штучні «вплітання» у політичний механізм не привносять у його функціонування нічого, окрім дисбалансу влади.

Але світовий досвід показує, що в конституціях держав закрі­плюються й інші випадки застосування примусових заходів, перед­бачених конституцією, стосовно органів державної влади та інших суб’єктів її механізму. Такі формули встановлюють можливість на­стання негативних наслідків для суб’єктів конституційного права, як, наприклад, позбавлення громадянства, заборона політичної партії, обмеження політичних прав громадянина тощо. Однак принциповою відмінністю таких заходів від заходів політичної відповідальності є те, що вони завжди визначають конкретні деліктні підстави свого за­стосування.

Так, президент ФРН може бути усунений з поста у випадку «умисного порушення Основного чи іншого федерального закону». Президент Франції також може бути усунений зі свого поста, але лише у разі вчинення ним державної зради. Вища посадова особа суб’єкта Російської Федерації може бути усунена зі своєї посади у разі невжиття нею заходів щодо скасування визнаного судом не­конституційним або незаконним нормативного акту, виданого цією посадовою особою. На цій же підставі може бути розпущено і парла­мент суб’єкта РФ. А у випадку усунення з поста в порядку імпічмен­ту особи, що займала в США посаду міністра, президента або судді, ця особа позбавляється права обіймати будь-яку почесну посаду на державній службі США. В Австрії, Іспанії, Італії та деяких інших країнах натуралізовані (а іноді й філійовані) громадяни можуть бути позбавлені свого громадянства у випадку вчинення певних тяжких або особливо тяжких злочинних діянь. У ФРН Конституційний Суд може заборонити певні політичні партії у зв’язку з їх відверто антиконституційною діяльністю. Подібні заходи конституційно-правової відповідальності передбачені у конституціях багатьох країн світу. І саме у таких випадках, очевидно, слід вести мову про можливість настання конституційно-правової, а не політичної відповідальності, оскільки її основна підстава – це передбачене законом конституцій­не правопорушення.

Але однієї деліктної підстави замало для проведення чіткої межі між політичною та конституційно-правовою відповідальністю. Ви­окремлення додаткового критерію необхідно остільки, оскільки не­рідко одні й ті ж заходи конституційного процесу можуть викорис­товуватися і як санкції конституційно-правової відповідальності, і в якості заходів відповідальності політичної. Наприклад, усунення президента з поста може бути здійснено і без встановленої підстави (Словаччина, Латвія тощо), відкликання депутата в одних країнах не ставиться у залежність від скоєння правопорушення, а в інших депу­тат може бути відкликаний тільки у випадку порушення ним норм конституції та законів. А оскільки підстави політичної відповідаль­ності є досить широкими (позаяк вони чітко не визначені), то може виникнути ситуація, коли, наприклад, президент Латвії (який може бути просто відкликаний Сеймом і за відсутності будь-якої із вста­новлених Конституцією Латвії підстав) буде відкликаний за те, що він грубо порушив конституцію, тобто вчинив конституційний делікт. Виходить, що в цьому випадку підстави політичної відповідальності ніби поглинають підстави конституційно-правової відповідальності, і остання автоматично включається до категорії першої. Може бути і протилежна ситуація: наприклад в конституції чітко встановлено підставу усунення президента з поста (вчинення державної зради, іншого тяжкого злочину і т. ін.), але практика прямує шляхом досить широ­кого тлумачення цієї підстави, і так, що формально конституційно-правова відповідальність перетворюється у політичну. Ці проблеми можуть стати суттєвою перепоною при розрізненні двох видів від­повідальності, якщо не виділити ще один необхідний елемент змісту конституційно-правової відповідальності – процесуальний.

Будь-який вид юридичної відповідальності неодмінно передба­чає участь (на тому чи іншому етапі) правосудного юрисдикційного органу, який би авторитетно констатував: було правопорушення чи ні. І у випадку з конституційно-правовою відповідальністю належ­ною є така процедура, яка обов’язково передбачає на тому чи іншому етапі її реалізації участь органу правосуддя, який здатен об’єктивно встановити, чи було допущено суб’єктом конституційного права конституційне правопорушення, що в подальшому слугує (чи може стати) підставою для застосування до нього певних конституційно-правових санкцій. Якщо ж участь органу правосуддя в процедурі притягнення певної особи чи органу до конституційно-правової відповідальності не передбачено, то навіть при наявності деліктних під­став, визначених у конституції, має місце лише відповідальність по­літична. Це яскраво доводить практика США, Словаччини, багатьох інших європейських країн.

Президент Словаччини може бути усунений з поста глави дер­жави Національною радою, якщо він «здійснює діяльність, спрямо­вану проти суверенітету і територіальної цілісності Словацької Рес­публіки, або діяльність, спрямовану на ліквідацію демократичного конституційного устрою». Здавалося б, підстави для притягнення до конституційної відповідальності сформульовані, а відтак, передбаче­на конституційно-правова відповідальність. Але сама процедура усу­нення з поста словацького президента не дозволяє зробити такий ви­сновок, оскільки Конституція Словаччини не передбачає наявності рішення Конституційного Суду чи взагалі будь-якого судового орга­ну, який би констатував таке порушення. Тому відповідальність пре­зидента Словаччини є політичною, а не конституційно-правовою.

Свідчення цьому – спроби усунути з поста Президента Ковача в 1995 р. Обґрунтуванням рішення депутатів Національної ради Сло­ваччини тоді було, зокрема, таке: «Президент не здатен виконувати свої обов’язки, оскільки він є причиною поляризації суспільства, діє неупереджено і не проявляє належної поваги до серйозних демо­кратичних рішень, прийнятих парламентом і тим самим – до волі більшості словацького народу». Глава Словацької Республіки не був усунений з поста, але, незважаючи на це, очевидно, що та підстава усунення з поста, про яку твердить словацька Конституція, і пред’явлені президенту обвинувачення мало співвідносяться один з одним. Але при відсутності судового контролю за такими обвинуваченнями пар­ламенту ніщо, в принципі, не заважає пред’являти президенту такі обвинувачення і усувати його з посади. Але тоді це політична, а не конституційно-правова відповідальність.

Не передбачена участь судового органу і в механізмі імпіч­менту Президента США. Його функцію формально виконує Сенат Сполучених Штатів на останній стадії імпічменту, головує на засі­данні якого Голова Верховного Суду США. Ця ідея була закладена ще «батьками-засновниками» американської демократії і в значній мірі себе не виправдала. Політична історія США показала, що без участі судів у процесах імпічменту обійтися практично неможливо, що стало очевидним після гучних процесів притягнення до відповідальності (спроб притягнення) президентів Річарда Ніксона і Вільяма Клінтона.

У першому випадку Верховний Суд зобов’язав Річарда Ніксона надати аудіозаписи, що містили доказ вини його найближчих помічників по Республіканській партії в незаконному прослуховуванні у штабі Демократичної партії, чим, по суті, примусив його піти у від­ставку добровільно. В другому випадку, не заборонений Конститу­цією США і дозволений в 1997 р. Верховним Судом приватний по­зов, пред’явлений Вільяму Клінтону жінкою, яка звинуватила його в «сексуальних домаганнях», а також дозвіл судді Верховного Суду у примусовому порядку допитувати усіх жінок, які взагалі коли-небудь працювали з Клінтоном, стали точками відліку процесу імпічменту президента Клінтона.

Очевидно, що передбачена спочатку ізоляція американських судів від процедури імпічменту виявилася нереальною, і тепер вони відіграють своєрідну роль «запасного козиря», що навряд чи відпо­відає авторитету і призначенню американського правосуддя. Разом з тим відсутність заздалегідь передбаченої ролі американських су­дів у процедурі імпічменту може призводити до такого яскраво ви­раженого політичного використання цього механізму, як у випадку з президентом Ендрю Джонсоном в 1867 р., який мало не був усу­нений з поста (не вистачило лише одного голосу), хоча його дії не мали абсолютно нічого спільного із «державною зрадою, хабарни­цтвом, тяжкими і менш тяжкими злочинами», які є підставою імпіч­менту президента США. Головною причиною спроби конгресменів усунути президента Джонсона з його поста було те, що американ­ський Конгрес ставився з презирством до надто «м’якої» політики Джонсона відносно переможеного в Громадянській війні Півдня, і був сповнений рішучості відправити його у відставку, використову­ючи будь-який слушний привід.

Можна припустити, звичайно, що участь Верховного Суду США в цій справі не дозволила б Конгресу так довільно застосову­вати конституційну процедуру імпічменту до чинного президента. Але, з іншого боку, показовим у цьому плані є приклад Румунії, де рі­шення Конституційного Суду в певній мірі «витверезило» парламент, який намагався усунути з поста Президента Ілієску.

Наведені приклади дозволяють зробити висновок, що конституційно-правова відповідальність як відповідальність юри­дична не може розглядатися поза межами такого необхідного про­цесуального фактора, як участь у ньому органу правосуддя. Таким чином, конституційно-правова відповідальність може бути визна­на як така лише за наявності двох елементів її змісту: матеріального (т. зв. деліктна підстава) і процесуального (участь судового органу), які тісно взаємопов’язані. До такого висновку дозволяє дійти не лише іноземний досвід, а й практика Конституційного Суду України.

В принципі сьогодні участь судової влади в механізмах конституційно-правової відповідальності розглядається не просто як процесуальна гарантія від зловживань цими механізмами, але й як змістовна частина самого цього інституту. Без процесуальної складо­вої, так само як і без належної матеріальної підстави, конституційно-правова відповідальність існувати не може.

Взаємозалежність матеріального і процесуального елементів, змісту конституційно-правової відповідальності, як уже відзнача­лося, справляє безпосередній вплив на формули підстав цієї відпо­відальності (допустимою є та підстава, яку можна встановити зако­ном чи підтвердити в суді). Але нерідко висловлюються думки, що конституційна відповідальність може мати суто моральні підстави. Скоєння, наприклад, аморального проступку посадовою особою ви­сокого рангу може слугувати підставою усунення його з займаної посади. Однак, при всьому бажанні, конституційно-правова від­повідальність не може наставати за моральні проступки, якщо ви­знати справедливим твердження про те, що необхідною умовою її здійснення є участь судового юрисдикційного органу. Поважний державний орган не стане розглядати питання притягнення до від­повідальності того чи іншого суб’єкта, якщо в якості ЇЇ підстави ви­ступатиме скоєний цим суб’єктом аморальний проступок (якщо тільки він не містить складу правопорушення). Відповідальність за аморальні вчинки є також суто політичною відповідальністю в її широкому розумінні.

Отже, слід визнати, що конституційно-правова відповідальність як юридична, і політична відповідальність як соціальна, є принци­пово відмінними. Головним завданням законодавства є раціональне співвідношення цих двох потужних інструментів у системі розподілу влади і здійснення народовладдя.