Принципы государственного управления

Реализация целей государственного управления основывается на базисных положениях, которые заключаются в его принципах. Принципы (от лат. «principium») - это исходные, фундаменталь­ные положения одного порядка с закономерностями. Это цент­ральное понятие, руководящая идея, основание системы, отражаю­щее сущностные черты и качественные параметры явления. По сво­ей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны, включают в себя три взаимосвязанные и взаимно обусловливаю­щие друг друга аспекта:

- онтологический, который раскрывает объективные основа­ния формирования принципов и их реализации в повседневной практике, диалектику взаимодействия и взаимообусловленности с другими принципами и закономерностями функционирования государства;

- гносеологический аспект связан с языком, логикой и струк­туризацией принципов, их научной интерпретацией. Это резуль­тат научного осмысления отношений, явлений и процессов;

- методологический аспект определяет роль принципов в на­учно-аналитической и практической государственно-управлен­ческой деятельности.

В отличие от закономерностей, которые действуют незави­симо от воли, сознания и пожеланий отдельных людей, прин­ципы устанавливаются и реализуются в результате сознатель­но-познавательной и интеллектуально-конструктивной дея­тельности людей. Принципы имеют форму определенного научного положения, закрепленного в соответствующей право­вой форме. В силу всего этого принципы достаточно серьезно отягощены элементами субъективизма. Однако данное обстоя­тельство не дает оснований считать принципы чисто субъектив­ными. По форме они действительно субъективны, но по содер­жанию объективны.

Принципы государственного управления - это научно обосно­ванные и законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится, функционирует и развивается система госу­дарственного управления как система. Это те фундаментальные идеи и положения, которые а) отражают наиболее существенные, главные, объективно необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи властвования и государственного управления;

б) характеризуют лишь наиболее устойчивые отношения и связи;

в) носят общий, а не частный характер, охватывают преимуще­ственно те отношения и взаимосвязи, которые присуши управле­нию как целостному социальному явлению. Именно поэтому к отличительным свойствам принципов государственного управ­ления относятся их диалектичность и системность.

Принципы призваны в научной, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объектив­но присущие государственному управлению. Как это, например, сделано в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ст. 3). В данном случае речь идет о принципах федерализма; законно­сти; приоритетности прав и свобод человека и гражданина; рав­ного доступа граждан к государственной службе; единства право­вых и организационных основ государственной службы; взаимо­связи государственной службы и муниципальной службы; открытости государственной службы и ее доступности обществен­ному контролю, объективного информирования общества о дея­тельности государственных служащих; профессионализма и компетентности государственных служащих; защиты государ­ственных служащих от неправомерного вмешательства в их про­фессиональную служебную деятельность.

Последовательная реализация указанных принципов - доста­точно прочная основа высокоэффективного функционирования государственного аппарата. Они придают управлению необходи­мую социально-политическую и правовую направленность, обеспечивают оптимальную «конфигурацию» участия служащих в управленческом процессе.

Естественно, что каждая национальная система государствен­ного управления функционирует в соответствии со своими принципами. И это понятно, ведь принципы отражают сущ­ность государства, определяются формой государственного ус­тройства, системой правления и политическим режимом, ори­ентированностью государства на те или иные идеалы и ценно­сти. Советская система управления была построена на принципах жесткого централизма, партийного руководства, идеологического единообразия, государственной монополии на средства производства и т.д. В условиях демократии успешно управлять может только то государство, которое исповедует принципы демократии и плюрализма, законности, свободы, со­циальности и гуманизма.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к систематизации принципов государственного управ­ления. Чаще всего предлагается классифицировать принципы на общие, специальные и частные. Первые раскрывают сущностно-содержательную, общецелевую направленность государствен­ного управления, вторые - ее организационно-технологическую сторону, третьи - особенности руководства деятельностью от­дельных участников управленческого процесса.

Общие принципы - это принципы системности, объективнос­ти", демократизма, оптимальности, информационной достаточ­ности, стимулирования и др. Их в свою очередь можно подразде­лить на социально-ценностные и социально-функциональные. К первой подгруппе относятся демократизм; законность; феде­рализм; социальная ориентированность; гуманизм (нравствен­ность). Вторую подгруппу образуют принципы научной обосно­ванности; правовой упорядоченности; разделения власти; ин­формационной достаточности.

Мировой опыт, особенно двух последних столетий, неопро­вержимо свидетельствует, что наибольших успехов в экономиче­ском и социальном развитии достигли страны, избравшие демо­кратический путь развития. В этом отношении принцип демо­кратизма в управлении сыграл роль величайшего стимулятора. Данный принцип позволяет полнее учитывать интересы граж­дан, объединять их усилия на достижениях целей государственного управления.

Реальное содержательное наполнение принципа демократиз­ма заключается:

а) в реальной, а не декларативной реализации народовластия, в открытости и гласности государственно-управленческой деятель­ности. Поэтому государство в лице всех его управленческих струк­тур обязано обеспечивать объективное и всестороннее информиро­вание управляемых о состоянии экономики, социальной сферы, общественных отношений, о внутренней и внешней политике го­сударства; своевременно и регулярно публиковать документы, ана­литические отчеты, статистические данные, результаты социологи­ческих исследований и другие материалы, характеризующие дея­тельность государственных органов всех уровней; гарантировать свободное публичное обсуждение концепций, доктрин, целевых программ, законопроектов, а также ресурсов, средств и методов их осуществления; предоставлять гражданам возможность не фор­мально, а реально контролировать деятельность управляющих ор­ганов, привлекать общественность к анализу и оценке результатов и последствий выполнения программ и планов;

б) в политическом, идеологическом и экономическом плюра­лизме. Плюрализм - характерная черта современных режимов го­сударственного управления, предполагает участие в государствен­ной жизни различных социальных и политических групп, партий и организаций, интересы, идеи и установки которых находятся в постоянной конкурентной борьбе. Это - подход, обосновываю­щий свободную борьбу мнений между участниками управления при выборе целей, альтернативных проектов и принятии решений, при определении средств и методов их осуществления.

Многообразие и альтернативность в управлении, однако, нель­зя трактовать только как противоположность единству, типичности и единообразию. Плюрализм разумен в рамках учета, как общих национально-государственных интересов, так и интересов различ­ных социальных групп и классов, административно-территориаль­ных и муниципальных образований, отдельных граждан. Единство власти, единство государства и плюрализм неразрывно связаны между собой, причем связаны не механически, а диалектически.

Рациональное управление делами общества и государства не­возможно без сильного его правового обеспечения, причем на принципах законности и прочного правопорядка. И это хорошо из­вестно с давних времен. Принцип законности конкретизируется в ряде требований: а) верховенстве закона; б) гарантированности конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражда­нина; в) осуществлении государственных властно-управленчес­ких функций исключительно на основе законов и соответствую­щих подзаконных актов; г) верховенстве Конституции и феде­ральных законов над иными нормативно-правовыми актами и т.д.

Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие принципа разделения власти. Данный принцип создает гарантии надежности системы государственного управления, придает ему необходимую строгость, гибкость и динамизм даже при возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность этого принципа в полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен наличием эффективного механизма «сдержек и про­тивовесов».

В настоящее время в практике политического управления в условиях многонационального государства особое значение имеет принцип федерализма. Суть его заключается в том, чтобы путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации наиболее эффективно исполь­зовать региональные возможности. Особенно, если речь идет о крупных государствах, в которых составляющие его части значительно различаются между собой.

Принцип социальности - ориентация государственно-управ­ленческой деятельности на создание необходимых и достаточных условий для обеспечения достойной жизни, свободного развития и самореализации творческого потенциала каждой личности. Основными критериями социальности управления являются: со­блюдение прав и свобод человека; проведение активной и силь­ной социальной политики; обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан; адресная поддержка наиболее уязвимых слоев и групп населения, сокращение и ликвидация бедности; гарантии создания благоприятных условий для реаль­ного участия граждан в выработке и социальной экспертизе ре­шений на всех уровнях власти и управления; соблюдение прав и гарантий, признающих и развивающих систему социального партнерства; права и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан и, прежде всего, молодежи; бережное отношение к наследию пред­ков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

Принцип гуманизма {нравственности) - признание человека в качестве высшей ценности для государства, его ориентирован­ность на защиту достоинства человека и его прав на свободное развитие. Хорошо этот принцип звучит в лозунге недавнего на­шего прошлого: «Все во имя человека, все для блага человека!».

Теперь перейдем к специальным принципам. На их основе осу­ществляется конкретная повседневная организационно-распо­рядительная и административно-управленческая деятельность органов государственной власти. Среди этих принципов особое место занимают принципы иерархичности, оптимального соче­тания централизации и децентрализации, единоначалия, сочета­ния федерального, регионального и местного управления, кон­кретности, единства распорядительства, делегирования полно­мочий, персональной ответственности и т. д.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоя­щих структур перед вышестоящими. Каждый работник (должно­стное лицо) административной иерархии отвечает за весь доверен­ный ему участок работы и работу подчиненных ему лиц. Только так формируется ступенчатая цепочка, звенья которой контроли­руются в иерархической последовательности, а их деятельность оперативно корректируется вышестоящими структурами.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализма. Принцип демократизма вовсе не исключает централизм. Административные и самоуправленческие начала дополняют друг друга и позволяют избежать крайностей. С одной стороны, позволяют избежать анархии, нормативно установить определен­ные пределы «самодеятельности». Что особенно актуально, на­пример, в период формирования федеративных отношений, ког­да власти субъектов федерации нередко и не всегда обдуманно стремятся овладеть несвойственными им полномочиями. С дру­гой стороны, он создает благоприятные условия для творчества и развития здоровой конкуренции на местах, гарантирует защиту законных прав нижестоящих структур.

Принцип сочетания федерального, регионального государствен­ного управления и местного самоуправления. Это достаточно слож­ный принцип, и его специфика для каждой страны (не обязатель­но федерации) уникальна. Он является как бы оборотной сторо­ной принципа федерализма и разграничения предметов ведения, обеспечивая единство управления при его децентрализации.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью позво­ляет повысить уровень ответственности должностных лиц и при­влечь к выработке управленческих решений работников разного уровня. Тем самым обеспечивается делегирование полномочий, которое позволяет разгрузить вышестоящие инстанции от реше­ния рутинных вопросов, которые легко могут решаться на ниже­стоящих ступенях управленческой иерархии.

Принцип персональной ответственности включает в себя все виды личной ответственности (юридической, морально-нравст­венной, политической) и реализуется с помощью соответствующих мер принуждения, а в случае необходимости - наказания за неис­полнение или некачественное исполнение принятого решения.

Частные принципы применяются в различных подсистемах го­сударственного управления (политике, сфере регулирования ры­ночных отношений, системе государственной службы, диплома­тии и др.). Для примера возьмем принципы гражданской службы Российской Федерации, нормативно закрепленные в Федераль­ном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (ст. 4):

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Россий­ской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным язы­ком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, националь­ности, происхождения, имущественного и должностного поло­жения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от дру­гих обстоятельств, не связанных с профессиональными и дело­выми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и граж­данами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Свои принципы положены в основу внешнеполитической и дипломатической деятельности российского государства. Глав­ные из них: невмешательство во внутренние дела других госу­дарств; запрет организации, пропагандистского поощрения и ма­териальной помощи в подрывной и террористической деятель­ности, направленной на изменение общественно-политического строя другого государства; мирное разрешение международных конфликтов; гуманизм; равноправие и самоопределение наро­дов; строгое соблюдение прав человека и основных свобод; за­конность; честное служение Отечеству.

Сущность государственного управления, его цели, принципы и функции, а также формы и методы органически взаимосвязаны между собой, обусловливают друг друга и тем самым образуют си­стему. Цели указывают вектор движения; функции отвечают на во­прос: что и как делать; формы, методы и средства опредмечивают управленческую компетенцию государства, придают ей конкрет­ность и созидательную определенность; принципы определяют пределы разумного и возможного в управленческой деятельности.

* * *

По проблематике данной темы следует провести не менее двух групповых занятий. В планы этих занятий следует включить сле­дующие вопросы:

Семинар 1

1. Системность государственного управления: понятие, структура, теоретическое и практическое значение.

2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления.

3. Типичное и уникальное в государственном управлении.

Семинар 2

1. Цели государственного управления и их виды.

2. «Древо» управленческих целей, порядок его формирования.

3. Принципы государственного управления.

К семинару может быть подготовлен доклад «Демократизм го­сударственного и муниципального управления».

Нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

2. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Россий­ской Федерации» от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ.

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

4. Федеральный закон «О системе государственной службы Россий­ской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.

5. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Рос­сийской Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ.

6. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном пред­ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13.05. 2000 г. № 849.

7. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре фе­деральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314.

8. Распоряжение Председателя Правительства Российской Федера­ции от 28 июля 2004 г. «Основные направления деятельности Пра­вительства Российской Федерации на период до 2008 года».

Литература:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : Курс лек­ций. -М., 2004. - С. 47-49, 138-175, 262-282.

2. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). - М, 1968;

3. Богданов А.А. Всеобщая организационная наука (тектология). В трех частях. - М., 1913 -1922.

4. Васильев А.В. Теория права и государства: Учебник. - М., 2005. - С.296-312.

5. Гвишиани Д.М. Организация и управление. - М., 1972. - С. 380-429.

6. Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 4-й ежегодной международной конференции факуль­тета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова. 24-26 мая 2006. - М., 2006. - С. 153-157, 421-427.

7. Государственное управление: основы теории и организации : Учебник. В двух томах / Под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2002. - Т. 1. - С. 213-244; - Т. 2. - С. 4-25.

8. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление : Учебник. - М, 2006. - С. 65-79, 116-122.

9. Дипломатическая служба: Учебное пособие / Под ред. А.В. Тор-кунова. - М., 2002. - С. 41-66.

10. Идеи А.А. Богданова и современность: Материалы международ­ной научно-практической конференции / Под ред. А.И. Турчинова. - М., 2004.

11. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления: Монография. - М., 2003. - С. 62-66, 111-114.

12. Пикулъкш А.В. Система государственного управления: Учебник для Вузов. - М., 2004. - С. 7-51.

13. Политология: Учебник / Под ред.А.Ю. Мельвиля. - М., 2005. - С. 99-128.

14. Приоритетные национальные проекты: цифры, факты, документы / Под ред. В Глазычева. - М., 2006. - 152 с.

15. Романов В.Л. Социально-инновационный вызов государственному управлению. - М., 2006. - 122 с.

16. Система государственного и муниципального управления: Учеб­ник / Под ред. Г.В. Атаманчука. - М., 2005. - С. 25-29, 103-112, 117-124, 169-187.

17. Токвилъ А. Демократия для Америки. - М., 1992. - 560 с.

18. Чиркш В.Е. Государственное управление: Элементарный курс. - М., 2001. - С. 83-86.

19. Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. - М., 2004. - С. 29 - 30.

20. ШамхаловФ.И. Теория государственного управления. - М., 2002. - С. 233-250.

Тема 4