Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Рос­сийской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и ис­полнением законов, действующих на территории Российской Феде­рации. Помимо этого прокуратура выполняет и другие функции, установленные законодательством (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).

В той же статье названного закона определяется и цель проку­рорской деятельности. Ею является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Исходя из этого под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность спе­циально уполномоченных должностных лиц — прокуроров по обес­печению точного исполнения и единообразного применения Консти­туции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответ­ственности.

При характеристике прокурорского надзора необходимо по­мнить о некоторых существенных факторах. Во-первых, этот вид надзора распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам. Вэтом принципиальное отличие прокурорского надзора от иных ви­дов осуществляемого государственными органами надзора и конт­роля (административного, экологического, санитарного и т.д.). Во-вторых, несмотря на то, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и законов подавляющим большин­ством должностных лиц и государственных органов, при определенных обстоятельствах руководителями и органами управления ком­мерческих и некоммерческих организаций, а также гражданами, она не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти и соответственно — высшими должност­ными лицами государства. Исключеныиз числа объектов прокурор­ского надзора все суды, в том числе Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, но не иные структуры, в наименовании которых имеется слово "суд" (третейские суды, Судебная палата по информационным спорам и т д.). В-третьих, сам по себе прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности.

Это направление Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) подразделяет на четыре так называемых отрасли прокурорского надзора:

— надзор за исполнением законов федеральными Министерствами, государственными комитетами, службамии иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органа­ми военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предваритель­ное следствие;

— надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме отраслей прокурорского надзора выделяются также дру­гие направления деятельности прокуратуры:

— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Рос­сийской федерации;

— координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особо законодателем выделено также такое важное направле­ние деятельности прокуратуры, как участие прокуроров в соответ­ствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов.

Новым направлением стал надзор за исполнением законов су­дебными приставами.

ПрокуратураРФ принимает участие в правотворческой дея­тельности.

Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых можно выделить принципы единства, централи­зации, независимости от федеральных и местных органов и гласно­сти (ст.4 Закона о прокуратуре).

Единство и централизация органов прокуратуры состоят в том, что эти органы представляют собой единую систему, возглав­ляемую Генеральным прокурором РФ. Этот принцип означает един­ство целей и задач, стоящих перед прокураторами всех звеньев, и определяется общностью форм и методов, способов осуществления надзора за исполнением законов, единством средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению нарушений закона. Принцип единства оп­ределяет положение, по которому вышестоящий прокурор вправе передать свои полномочия нижестоящему прокурору, а также при­нять на себя полномочия нижестоящих прокуроров.

Принцип независимости прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, об­щественных объединений означает осуществление надзора за пра­вильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В деятельности по надзору за исполнением законов при­оритет отдается законам Российской Федерации, а также единооб­разному их пониманию и толкованию.

Гласность в деятельности прокуратуры означает, что проку­ратура, как и другие правоохранительные органы, осуществляет свои функции не изолированно от общественности, от граждан. Закон говорит о том, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой зако­ном тайны.

Помимо этого в ранг принципа деятельности прокуратуры воз­ведена ее обязанность информировать федеральные органы госу­дарственной власти, органы государственной власти субъектов Феде­рации и местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Кроме этого нельзя, конечно же, забывать и о принципе закон­ности, сформулированном в Конституции РФ. В соответствии с ним законы и приравненные к ним акты должны неуклонно исполнять­ся всеми государственными и иными организациями, должностны­ми лицами и гражданами. При осуществлении своих полномочий по надзору за исполнением законов органы прокуратуры действуют в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик, Законом о прокуратуре, другими законодательными актами, действую­щими на территории Российской Федерации, международными до­говорами (соглашениями).

Для конкретных направлений, деятельности прокуратуры свойственны свои особенности. Суть их можно было бы охарактеризовать следующим образом.

Первоеиз таких направлений как уже было сказано, составляют четыре названные отрасли прокурорского надзора, т.е. четыре относительно самостоятельные его части. У каждой части (отрасли) свой особый предмет надзора, а у прокурора, действующего в рамках какой-то определенной отрасли, имеется такая совокупность полномочий, которая дает ему возможность эффективно выявлять нарушения закона и принимать меры к их устранению. Другими словами, отрасль прокурорского надзора — это его относительно самостоятельная часть, характеризующаяся специфическими для конкретной отрасли надзора предметом и полномочиями прокурора.

На передний план закон выдвинул надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами ииными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля,их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемыхими правовых актов (см. ч. 2 ст. 1 и ст. 21—25 Закона о прокуратуре). Сделано это не случайно. Данная отрасль является наиболее объемной. Исторически сложилось так, что ее принято называть общим надзором. Мы тоже воспользуемся этим термином.

Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, прокуратура не может подменять иные государственные и негосударственные органы, вмешиваться вих оперативно-хозяйственную деятельность. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Полномочия прокурора, надзирающего за соблюдением законов, делятся на две части: полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по устранению выявленных нарушений. Осуществ­ляя общий надзор, прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения перечисленных выше объектов надзора, иметь доступ к документам и материалам, требовать от руководи­телей представления различных документов, проведения проверок и ревизий, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

Если устанавливается факт нарушения закона, то прокурор вправе освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергну­тых административному задержанию, принести протест на противоречащие закону акты, внести представление об устранении нарушений закона, возбудить производство об административном право­нарушении либо уголовное дело. Обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства.

Требования закона, связанные с внесением протеста, представ­ленияили изданием постановления, предусмотрены ст. 23, 24 и 25 Закона о прокуратуре.

Специфическим полномочием стало существовавшее ранее и восстановленное в ст. 25¹ Закона о прокуратуре предостережение о недопустимости нарушения законов.

Невыполнение требований прокурора, осуществляющего свои надзорные полномочия, в том числе в сфере общего надзора, влечет за собой установленную законом ответственность. К примеру, ст. 165¹⁰ и 165¹¹, включенные в КоАП Федеральным законом от 19 июля1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2869), предусматривают ответственность за невыполнение законных требований прокурора и за неяв­ку по его вызову. В первом случае виновный может быть подверг­нут штрафу в размере да пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, а во втором — до десяти.

В новом Законе о прокуратуре впервые появилась отрасль, наз­ванная надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина федеральными министерствами, государственными комитета­ми, службами ииными органами исполнительной власти, предста­вительными (законодательными) и исполнительными органами субъ­ектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля,их должностны­ми лицами, а также органами управления и руководителями ком­мерческих и некоммерческих организаций (см. ст. 26—28 Закона о прокуратуре).

В известном смысле эта отрасль выделиласьиз общего надзо­ра, но она имеет свои специфические задачи. Осуществляя возложен­ные на него функции, прокурор рассматривает и проверяет жало­бы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и граж­данина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и сво­бод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответствен­ности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущер­ба. В этой деятельности прокурор использует полномочия общего надзора (ст. 22 Закона о прокуратуре).

При наличии оснований полагать, что нарушения прав и сво­бод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случае, когда нарушение прав и свобод человека и гражда­нина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

К полномочиям прокурора в данной отрасли относится право принесения протеста или представления. Протест приносится на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Прокурор также может обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, и там защитить нарушенные права и свободы. Выносится также и предостережение о недопустимости нарушения закона.

Представление об устранении нарушений прав и свобод чело­века и гражданина вносится прокуроромили его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение. Срок рассмотрения данных протестов и представлений аналогичен сроку рассмотрения такого рода актов прокурорского надзора, используемых при общем надзоре (ст. 23 и 24 Закона прокуратуре).

Предметом третьей отрасли надзора — надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, — является установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования (подробнее об этих видах деятельности см. гл. XVI учебника), а также законность принимае­мых соответствующими органами решений.

Полномочия прокурора в данной отрасли установлены уголовно-процессуальным законодательством и другими законодательными актами. Так ст. 211 УПК выделяет следующие основные прокурор­ские полномочия: проверку уголовных дел, материалов и иных све­дений о совершенных преступлениях; отмену незаконных и необоснованных постановлений следователей и лиц, производящих дозна­ние; дачу письменных указаний о расследовании преступлений; санк­ционирование производства некоторых следственных действий; про­дление срока расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения; возвращение уголовных дел для дополнительно­го расследования; изъятие дела от органа дознания и передачу его следователю, передачу дела от одного следователя другому, возбуж­дение уголовных дел,их приостановление и прекращение и т.д.

С данной отраслью надзора близко соприкасается такое направ­ление деятельности прокурора,как расследование преступлений. Прокурору предоставлено право участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия, а также, возбудив дело или изъяв его у органа дознания или следователя, расследо­вать его самостоятельно в полном объеме. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному, ему прокурору либо следователю расследование любого преступления.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу — четвертая отрасль прокурорского надзора. Ее предметом является законность нахож­дения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания — ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах — СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах вос­питательного и медицинского характера и т.д. В местах лишения свободы прокуратура надзирает за установленным уголовно-исполнительным законодательством порядком и условиями содержа­ния лиц в перечисленных выше учреждениях.

Полномочия прокурора в этой отрасли во многом сходны с пол­номочиями в отрасли общего надзора. Прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные учреждения, опрашивать содержа­щихся вних лиц, знакомиться со всеми документами и материала­ми, проверять соответствие закону приказов и распоряжений адми­нистрации мест лишения свободы, в случае необходимости — опро­тестовать их.

Прокурору также дано право требовать от администрации со­здания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудитель­ного характера, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений, постановлений администрации ИВС, СИЗО, колонии, тюрем и других учреждений подобного рода, получать объяснения соответствующих должностных лиц, вносить протесты и представ­ления, которые обязательно подлежат рассмотрению теми, кому адресованы, возбуждать уголовные дела или производства об адми­нистративных правонарушениях. До рассмотрения протеста надле­жащим должностным лицом действие опротестованного акта адми­нистрации названных учреждений приостанавливается. Прокурор может отменить незаконное дисциплинарное взыскание, наложен­ное на лицо, отбывающее наказание, немедленно освободить его сво­им постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Если обнаруживается, что лицо содержится под стражей без законного основания, то он своим постановлением немедленно освобождает его из-под стражи.

С момента принятия Закона о прокуратуре 1995 г, потеряло значение отрасли Надзора и стало считаться особым направлением деятельности прокуратуры участие прокурора в рассмотрении дел судами. Это связано с последовательным проведением в жизнь разделения властей и с тем, что органы, осуществляющие судебную власть, самостоятельны и в своей деятельности не поднадзорны никаким другим органам государства.

Следует подчеркнуть, что суд и прокуратура при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел руководствуются сход­ными задачами: вынесение законного и обоснованного приговора или решения, обеспечение прав и законных интересов участников судебного разбирательства. Всей своей деятельностью в суде прокурор способствует выполнению этих задач, но осуществляет он это в соответствии с принципом состязательности, особыми методами.

Прокурор считается участником судебного разбирательства, но в силу специфики своей деятельности он, прежде всего, способствует выполнению требований закона о всестороннем, полном, объективном своевременном разбирательстве дела.

В уголовном процессе прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя. Он принимает участие в допросах подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств. Он участвует в судебных прениях по уголовному делу, выступая с обвинительной речью, в которой анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, которые суд будет обсуждать и решать в совещательной комнате при вынесении приговора. Объективность и независимость прокурора в суде подчеркивает установленная законом возможность для прокурора отказаться от поддержания государственного обвинения.

После постановления судом приговора прокурор обязан принять в установленном законом порядке меры по исправлению ошибок, если они были допущены. Для этого он наделен определенными полномочиями, независимо от того, вступил или не вступил приговор суда в законную силу. Кроме того, прокурор должен проверить своевременность обращения приговора к исполнению.

Участвуя в судебном разбирательстве гражданских дел, прокурор способствует строгому соблюдению материального законодательства и норм гражданского судопроизводства. Для этого он наделен рядом полномочий, которые специфичны именно для него: правом обратиться в суд с заявлением в защиту прав и интересов других лиц; вступить в дело в любой стадии процесса; давать заключения с точки зрения закона по существу рассматриваемого дела; знако­миться с материалами гражданского дела, даже если он не участво­вал в процессе, и т.д. Обязательность участия прокурора в суде по гражданским делам определяется его усмотрением и приказами Генерального прокурора РФ.

Важнейшим полномочием прокурора, которым он обладает вне зависимости от того, участвовал он или не участвовал в рассмотре­нии конкретного уголовногоили гражданского дела, является при­несение протеста на незаконное или необоснованное решение суда. Протесты прокурора подразделяются на кассационные, протесты в порядке надзора и частные. Прокурорили его заместитель в преде­лах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд кас­сационный или частный протест на незаконное или необоснованное судебное решение. При этом помощник прокурора, прокурор управ­ления или отдела могут приносить протест только по делу, в рассмот­рении которого они участвовали.

Если приговор, решение, определение или постановление суда вступили в законную силу, все равно прокурор в пределах своей компетенции вправе истребовать из суда любое такое дело или ка­тегорию дел. Обнаружив, что истребованное судебное решение яв­ляется незаконнымили необоснованным, прокурор (начиная с про­курора края, области и приравненных кним прокуроров) приносит протест в порядке судебного надзора или обращается с представле­нием к вышестоящему прокурору. Протест на перечисленные судеб­ные решения может быть отозван прокурором, принесшим его, до начала рассмотрения его судом. В дальнейшем, при рассмотрении дела по протесту прокурора, он принимает участие в его разбира­тельстве.

10 февраля 1999 г. в ст. 1 Закона о прокуратуре было добавле­но еще одно направление прокурорского надзора, находящееся в прямой связи с предыдущим, — надзор за исполнением законов су­дебными приставами. Это объясняется крайне благополучным положением, сложившимся с исполнением судебных решений, по­скольку многие изних оставались неисполненными. Принятие зако­нов об исполнительном производстве и о судебных приставах яви­лось базой для появления нового направления надзорной деятель­ности.

Наконец, важное направление прокурорской деятельности — координация работы правоохранительных органов по борьбе с пре­ступностью. Это направление напрямую связано с резким ростом преступности в стране и необходимостью усилить борьбу с ней. Орга­ны прокуратуры совместно с другими правоохранительными органами изучают современную динамику, состояние и причины преступ­ности, разрабатывают и проводят согласованные мероприятия по предупреждению и раскрытию преступлений. У прокуратуры появи­лась возможность влиять на формирование следственной практики, независимо от ведомственной подчиненности органов дознания и предварительного следствия, обращая особое внимание на борьбу с организованной преступностью.

Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" утверждено упоминавшееся выше Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Координация данной деятельности возложена непосредственно на Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, других территориальных прокуроров, а также в приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров. Положение еще раз подтвердило, что координация деятель­ности органов внутренних дел, органов федеральной службы безо­пасности, федеральных органов налоговой полиции и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффек­тивности борьбы с преступностью путем разработки и осуществле­ния этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступле­ний, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Данное Положение поставило в особые условия такие правоох­ранительные органы, как суды. В отношенииних в нем говорится, что они "взаимодействуют" с органами, участвующими в разработ­ке скоординированных мероприятий по борьбе с преступностью. И такое взаимодействие, как сказано в п.15 Положения, "осуществляется с соблюдением принципов самостоятельности органов судеб­ной власти, независимости судей иих подчинения только Консти­туции Российской Федерации и федеральным законам". Другими словами, решения, вырабатываемые в ходе руководимых прокуро­рами координационных совещаний, для судов обязательными не являются.