Д. Стандартизация процедур для истеблишмента

Одна из главных особенностей традиционного социального управления со­стояла в том, что государственная служба по своей природе представляла собой специфическую сферу занятости и осуществлялась в соответствии с принципами, которые существенно отличали ее от работы в частном секторе. Государственных чиновников принимали на службу, если они могли доказать, что способны нести бремя власти с достоинством. Вознаграждение за службу они получали не столько в соответствии с особыми заслугами или неудачами, сколько согласно занимаемой должности. По прохождении испытательного пе­риода их брали в штат и назначали на постоянную должность, не зависящую от политических изменений в составе правительства, а потому уволить их можно было только за совершение должностного преступления.

Хотя степень приближения к этой идеализированной веберовской системе в разных странах была неодинакова, кадровая политика в органах власти оп­ределялась сходными принципами. Однако и здесь значительная часть этой традиционной системы попала под огонь критики и была заменена заимство­ванной из частного сектора практикой кадрового менеджмента. Одним из наи­более важных изменений такого типа в государственном секторе стало введе­ние оплаты по результатам выполненной работы (Ingraham, 1993). Теперь эф­фективность деятельности отдельных государственных служащих оценивается посредством дифференцированной оплаты труда либо в форме премий, либо в виде прибавок к зарплате. Такая схема вознаграждения была введена почти во всех промышленно развитых демократических странах, даже в таких, как Швеция, в которой долгое время господствовал принцип солидарной ответ­ственности в отношении оплаты труда (Sjolund, 1994).

Принятый в госсекторе принцип оплаты по заслугам ставит целый ряд острых вопросов. Во-первых, на основе каких критериев можно измерить эффективность услуг, предоставляемых служащими государственных уч­реждений, и как можно приписывать успех или неудачу проводимых про­грамм отдельным личностям? Сводятся ли такого рода измерения к стрем­лению подчеркнуть способности государственных служащих в качестве ме­неджеров, и если да, не снижает ли такой подход внимание к политичес­кой роли этих измерений? Во-вторых, не возникает ли конфликт между индивидуализированной оплатой, обусловленной эффективностью деятель­ности служащих, и техникой менеджмента, ориентированной на управле­ние группами, в частности, такой, как «Общее управление качеством»? Кроме того, вписывается ли оплата труда по индивидуальным заслугам в общую концепцию предоставления услуг населению или она отражает тен­денцию почти полного перехода к контрактной системе, при которой со­трудники работают в государственных службах на тех же основаниях, что и в частных предприятиях?

Многие из этих сдвигов ставят под вопрос основы традиционного соци­ального управления, а именно, такие отличительные свойства деятельности государственных служащих, как большая роль призвания, моральных устано­вок и кастовости. Конечно, как показывает практика, в некоторых странах такой подход может показаться идеализированным. Тем не менее, его специ­фические особенности были присущи социальному управлению многих стран,

где реформы проводились особенно активно. Внутренние организационные изменения, проходившие под влиянием частного сектора, сочетались там со стремлением к изменению принципов подбора кадров (привлечение специа­листов из частного сектора, причем нередко по краткосрочным контрактам), целей и культурного уровня государственных служащих. Теперь к ним отно­сятся уже не как к беспристрастным чиновникам, предоставляющим всевоз­можные услуги гражданам на основе строгого соблюдения всех предусмотрен­ных формальностей, а как к менеджерам, предпринимателям, «деятелям», уделяющим особое внимание эффективности и специфическим потребностям своих клиентов. Вместе с тем о глубоких изменениях культурного характера, которые произошли в социальном управлении, пока можно вести речь лишь с изрядной долей скептицизма.

Е. Аполитичность службы

Последнее предположение, которое привлекает внимание специалистов как в ходе академических исследований, так и по мере развития в мире реальных событий, заключается в идее о том, что государственная служба является, может или даже должна быть политически нейтральной. Европейс­кие страны, где многие высокие должностные чины открыто проявляют свои политические пристрастия, оказываются вовлеченными в политику че­рез политические партии или открыто с ними сотрудничают. Во многих других развитых странах также явственно прослеживается тенденция к политизации сферы управления. Как свидетельствуют политические реалии кон­ца XX в., политические деятели повсеместно признают, что частично утра­тили способность оказывать воздействие на органы власти, однако стремят­ся переложить вину за это на энергичность и инициативу (или недосмотр) подчиненных им чиновников, но никак не на отсутствие политических и управленческих способностей у них самих (Peters, 1991). С другой стороны, служащим все чаще напоминают, что им следует проявлять инициативу и деловую хватку, направленные на достижение тех целей, которые ставят перед собой организации, где они работают. Кроме того, нередко у них есть собственные соображения политического характера, которые, по их мне­нию, могли бы улучшить качество предоставляемых их клиентам услуг, а потому им следует проводить свои политические идеи в жизнь. Представля­ется, что два эти подхода к роли государственной службы обречены на столкновение друг с другом.

Чтобы понять характер изменений, происшедших в управленческой прак­тике, очень важно пояснить, какой смысл в данной ситуации мы вкладываем в понятие «политический». С одной стороны, понятие «политический» подра­зумевает наличие сторонников политических лидеров, стремящихся усилить свое влияние на процесс назначения государственных чиновников с целью обеспечения большего контроля со своей стороны над проводимым полити­ческим курсом. Попытки «политизации» государственных служащих были от­мечены во многих странах, известных своими традициями аполитичности (Меуег, 1985). Расширение за счет этого круга сторонников политических ли­деров не следует рассматривать как негативное явление. Кроме того, благодаря более тесному переплетению политических и административных функций ру­ководителей могут улучшиться некоторые формы отчетности, хотя измене-

ния такого рода все-таки будут требовать переосмысления фундаментальных взглядов на роль государственной службы в управленческих процессах (Day, Klein, 1989).

Более важным, однако, является то обстоятельство, что государственные служащие могут иметь собственные взгляды на политический курс и полити­ческие институты, открыто выдвигать их и отстаивать их реализацию на прак­тике. Министры нередко жалуются на противодействие, с которым они сталкиваются со стороны «отделов». Хотя на протяжении нескольких лет такого рода разговоры воспринимались чуть ли не на уровне анекдота, те­перь существуют убедительные свидетельства в пользу того, что к этому явлению следует относиться всерьез (Aberbach, Putnam, Rockman, 1981; Krauss, Muramatsu, 1988). Практически неизвестны случаи, когда государственные служащие пытались бы помешать осуществлению демократического контро­ля: скорее, они стремились отстоять перед министрами, которым подчиня­лись, свои особые взгляды на то, каким должен быть правильный полити­ческий курс, и нередко им удавалось предотвратить принятие некоторыми министрами решений о реализации дорогостоящих проектов, которые были обречены на политический крах.

В дополнение к значительной эмпирической работе, касающейся роли от­ветственных руководителей государственной службы (Campbell, 1988), суще­ствуют два важных теоретических направления исследований политической роли чиновников. Представители первого из них, занимающиеся изучением нескольких разновидностей «нового институционализма» в политической на­уке, по-иному подошли к оценке государственной службы, рассматривая эти организации в качестве политических акторов (March, Olsen, 1989; Shepsle, 1989; Thelen, Steinmo, 1992). Одной из предпосылок предложенного ими под­хода (точнее говоря, одной из разновидностей этого подхода) является тезис о том, что институты следуют собственным ценностям, которые и пытаются навязать своим сотрудникам и использовать в качестве механизма для опреде­ления политического курса. В специальных работах по организационной куль­туре уже появлялись аналогичные соображения, однако более явственно по­литическая роль организационных ценностей и интересов нашла отражение в институционалистской литературе.

Если в большей части публикаций институционалистской ориентации под­черкивается значение организационных ценностей и идей в определении того или иного политического направления, сторонники концепции рацио­нального выбора подчеркивают важность интересов организаций. Как они полагают, организации разрабатывают такие подходы к решению стоящих перед ними проблем, которые содействовали бы упрочению позиций, пред­ставляющих их собственные коллективные интересы. Они используют име­ющиеся в их распоряжении средства, — к числу которых, как правило, относятся опыт и информация, — стремясь сохранить или увеличить соб­ственный бюджет и расширить право распоряжаться им по своему усмотре­нию (Kato, 1994; ср.: Dunleavy, 1985). Согласно подобной точке зрения, бю­рократические организации представляют собой заинтересованных в себе са­мих акторов, вступающих в коалиции с политиками или выступающих про­тив них не по причинам, обусловленным политическими убеждениями, а главным образом из-за стремления к коллективному упрочению собствен­ных позиций. Очевидно, что такой взгляд является достаточно узким, но,

тем не менее, он указывает на важность интересов организаций в качестве побудительных мотивов тех решений, которые принимаются представителя­ми государственной бюрократии.

Заключение: что-то утратили, что-то нашли?

Перемены в ходе трансформации старой теории социального управления в новую концепцию социального менеджмента, построенного на новых прин­ципах, в развитых странах разнятся по времени, масштабам и интенсивнос­ти. Препятствия конституционного, юридического и культурного характера затруднили их распространение в ряде стран континентальной Европы. Но там, где они произошли, служащие государственного сектора получили це­лый ряд реальных преимуществ. Что же касается эмпирического анализа, а также теории организаций, управленческий подход признает определенные реалии правления, и вместо того чтобы игнорировать или отказываться от них, соглашается с ними и принимает их. Кроме того, в соответствии с этим подходом к государственному сектору, признается центральная роль государственной администрации в управлении, причем это ни у кого не вызывает возражений.

Одной из особенностей новой управленческой политики, которую часто упускают из вида, является очевидная противоречивость ее предписаний. Эта противоречивость, естественно, проявляется и на практике, однако она находит отражение и в тех принципах, которые призваны направлять действия по социальному управлению. С одной стороны, признается, что управление должно быть автономным, и служащим следует действовать, проявляя предпринимательскую инициативу и уделяя внимание тем сигна­лам, которые поступают от клиентов. С другой стороны, предполагается, что одновременно эти служащие должны следовать указаниям, получае­мым от своих политических руководителей (Pollitt, 1995). Равным образом считается, что органы власти должны быть децентрализованными и дей­ствовать через различные организации, а в рамках этих организаций — через низовые звенья сотрудников, но вместе с тем считается, что более жесткий централизованный финансовый контроль должен способствовать экономии общественных средств.

Поэтому не будет большим преувеличением сказать, что новый управлен­ческий подход не является теорией ни в одном из принятых значений этого термина. Эта концепция не оформлена в связный единый комплекс предло­жений об управлении государственным сектором; скорее, ее сторонники выд­вигают некие общие «принципы», адекватно отражающие политическое мыш­ление текущего момента. В социальном плане главное, что может быть утраче­но при переходе от старой системы социального управления со всей ее оче­видной жесткостью и явно устаревшими представлениями, — это убедительный комплекс идей, на которых эта модель основывается и которые на протяже­нии длительного периода времени доказывали свою состоятельность. Причем срок давности применения идей, которыми руководствуется старая система социального управления, является отнюдь не единственным доводом в ее

защиту. Такого рода системы оказались способными к созданию (в боль­шинстве стран) сектора общественных услуг, предоставляемых на основе определенных моральных принципов и четкого представления о границах своих возможностей.

Кроме того, при этом более последовательном подходе к организации государственного сектора были созданы средства для осуществления взаи­мосвязи между бюрократией и демократией, действующие гораздо более четко, чем те, которые предлагают современные подходы к проблеме. Есте­ственно, государственные чиновники обладали достаточными полномочия­ми для некоторых отклонений своих решений в рамках проводимого поли­тического курса, который в целом соответствовал принципам существую­щей модели, однако сильная сторона системы заключалась в том, что по­литические руководители всегда обладали достаточными законными средствами для возвращения себе этих полномочий в тех случаях, когда для этого возникали веские основания. Очевидно и то, что представители низовых звеньев чиновничьего аппарата создавали неформальные органи­зации, которые по своему характеру подрывали основы системы иерархи­ческого контроля, однако и в данном случае существовали механизмы, с помощью которых власти при необходимости могли восстановить свои по­зиции. Даже если традиционная модель оказалась неспособной на что-то более серьезное, она доказала, что руководствуется более четкими норма­тивными стандартами, чем те, которые присущи большинству новых кон­цепций социального управления.

ЛИТЕРАТУРА

Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Politicians and bureaucrats in western democracies. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1981.

Adier M., Asquith S. Discretion and power. London: Heinemann, 1981.

Allison G. T. Public and private management: Are they fundamentally alike in all unimportant respects? // Classics of Public Administration / Ed. by J.M. Shafritz, A.C. Hyde. Homewood (111./ Dorsey, 1986. P. 187-208.

Allison G.T. Essence of decision. Boston: Little, Brown, 1971.

Almond G.A., Lasswell H.D. Aggressive behaviors by clients toward public relief administra­tors //American Political Science Review. 1935. Vol. 28. P. 643-655.

Bailey E.E., Pack J.R. (eds). The political economy of privatization and deregulation. Aldershot: Elgar, 1995.

Boston J. The theoretical underpinnings of state restructuring in New Zealand // Reshaping the State / Ed. byJ. Boston et al. Auckland: Oxford University Press, 1991. P. 1-26.

Campbell C. Review article: The political roles of senior government officials in advanced democracies // British Journal of Political Science. 1988. Vol. 18. P. 243-272.

Day P., Klein R. Accountabilities. London: Tavistock, 1989.

de MontricherN. La deconcentration. Paris: CNRS, 1994.

Dunleavy P. Bureaucrats, budgets and the growth of the state // British Journal of Political Science. 1985. Vol. 15. P. 299-328.

Gayle D.J., Goodrich J.N. (eds). Privatization and deregulation in global perspective.London: Pinter, 1990.

Goggin M.L. Implementation theory and practice. New York: HarperCollins, 1990a.

Goggin M.L. Policy design and the study of implementation. Knoxville: University of Ten­nessee Press, 1990A.

Greer P. Transforming central government: The next steps initiative. Buckingham:Ореn

University Press, 1994.

HanfK., ScharpfF. W. Inter-organizational policy-making, Beverly Hills (Cal.): Sage, 1978. Hjem В., Porter D.O. Implementation structures: A new unit of administrative analysis //

Organization Studies. 1981. Vol. 2. P. 211-229.

Hood С. A public management for all seasons? //Public Administration. 1991. Vol. 69. P. 3-19.

Ingraham P. W. Of pigs and pokes and policy diffusion: Another look at pay for perfor­mance // Public Administration Review. 1993. Vol. 53. P. 348-356.

in `t Veld R. Autopoesis and configuration theory. Dordrecht: Kluwer, 1993.

Kato J. The problem of bureaucratic rationality: Tax politics in Japan. Princeton (N.J.: Princeton University Press, 1994.

Kemaghan K. Empowerment and public administration: Revolutionary advance or passing

fancy? // Canadian Public Administration. 1992. Vol. 35. P. 194-214.

Knoke D., Laumann E.O. The organizational state. Madison: University of Wisconsin Press,

1987.

Krauss E., Muramatsu M. Elite attitudes and Japanese democracy // American Political

Science Review. 1988. Vol. 82. P. 241-268.

Linder S.H., Peters B. G. Implementation as a guide for policy: A question of «when» rather

than «whether» // International Review of Administrative Science. 1989. Vol. 55. P. 279-294.

Lipsky M. Street level bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation, 1980.

March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions. New York: Free Press, 1989.

Marin В., MayntT. R. Policy networks. Boulder (Co\o.}: Westview, 1992.

Mayntt R., Derlien H.-U. Party patronage and politicization of the West German admi­nistrative elite 1970—1987 — toward hybridization // Governance. 1989. Vol. 2. P. 384-404.

Meyer F. La politicisation d'administration publique. Brussels: Institut International d'admi-

nistration publique, 1985.

Niskanen W. Democracy and representative government. Chicago: Aldine-Atherton, 1971.

Peters B. G. Public bureaucracy and public policy // History and Context in Comparative

Public Policy / Ed. by D.E. Ashford. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1991. P. 283-316.

Peters B. G., Savoie D.J. Reinventing Osbornc and Gaebler // Canadian Public Administration. 1994. Vol. 37. P. 302-322.

Pollitt C. Managerialism and the public service. Oxford: Blackwell, 1993.

Pollitt C. Justifying by works or by faith: Evaluating the new public management. Paper presented to European Group for Public Administration. Rotterdam, 1995.

Pressman J., Wildavsky A. Implementation. Berkeley: University of California Press, 1974.

Rhodes R.A. W., Marsh D. New directions in the study of policy networks // European Journal of Political Research. 1992. Vol. 21. P. 181-205.

Self P. Government by the market. Boulder (Co\o.): Westview, 1995.

Shepsle K. Studying institutions: Some lessons from the rational choice approach // Journal

of Theoretical Politics. 1989. Vol. 1. P. 131-148.

Sjolund M. Sweden // Rewards at the Top / Ed. by C. Hood, B.G. Peters. London: Sage,

1994. P. 144-178.

Suleiman E.N., Waterbury J. (eds). The political economy of public sector reform and privatization. Boulder (Colo.): Westview, 1990.

Swiss J. Adapting total quality management (TQM) to government // Public Administration

Review. 1993. Vol. 52. P. 356-362.

Tellier P. Public service 2000: The renewal of the public service // Canadian Public Administration. 1990. Vol. 33. P. 123-132.

Thelen K., Steinmo S. Historical institutionalism in comparative politics // Structuring Politics / Ed. by S. Steinmo, K. Thelen, F. Longstreth. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. P. 1-32.

Vemon R. (ed.). The promise of privatization. New York: Council on Foreign Relations, 1988.

Vickers J., Yarrow G. Privatization: An economic analysis. Cambridge (Mass./): MIT Press,

1988.

Walsh K., Stewarf J. Change in the management of public services // Public Administration.

1991 Vol. 70. P. 499-518,

Wright V. Privatization in Western Europe. London: Pinter, 1994.