Структура политической власти
Получив представление о природе власти, можно идти дальше в исследовании власти как социального явления и процесса. Обратимся к анализу ее структуры. В политической науке под структурой власти понимаются ее компоненты: субъект, объект, а также средства (ресурсы).
Субъект власти воплощает в себе ее активное, направляющее начало. Это человек или группа, подготавливающая и разрабатывающая определенные политические проекты и решения и воздействующая на процесс их принятия и осуществления в политической системе. В роли субъекта действия выступают не только облеченные властью физические лица, но и сама власть в виде государства, правительства, парламента и других корпоративных образований. Для реализации властных отношений субъект должен обладать рядом таких качеств, как желание властвовать и воля к власти. Помимо этого, субъект должен быть компетентным, должен знать состояние и настроение подчиненных, обладать авторитетом.
Отражением первостепенной роли субъекта в отношениях власти является широко распространенное отождествление власти с ее носителем. Так, говорят о решениях власти, о действиях властей, произволе власти и т.п., подразумевая под властью управленческие органы или отдельных лиц.
Власть – всегда двустороннее отношение, взаимодействие субъекта и объекта. Власть немыслима без подчинения объекта (исполнителей). Где нет объекта, там нет власти. Объект власти – пассивное начало во властных отношениях; это те лица или органы, на которые направлено действие вышестоящего субъекта власти. Ими могут быть индивид, социальная группа, масса, класс и т.д.
Отношения между субъектом и объектом власти не могут быть равноправными. Субъект власти отдает распоряжения и рассчитывает на их исполнение объектом власти, т.е. на подчинение последнего. Власть, возникающая на основе естественного неравенства, всегда носит характер межличностного взаимодействия, всегда персонифицирована. Возникает подчинение конкретному человеку. И если в новой ситуации он окажется неспособным продемонстрировать свое преимущество, едва ли его распоряжения будут выполняться. Власть, основанная на социальном неравенстве, утрачивает свою персонифицированную форму. На службе мы вынуждены выполнять распоряжения начальника независимо от того, нравится он нам или нет, сильнее он физически или слабее. Именно такая власть носит более определенный и устойчивый характер; она воспроизводится в обществе независимо от ее конкретных участников. Например, руководитель предприятия, организации, лидер партии обладают исключительным правом на принятие решений, обязательных для подчиненных. Обычно отмечаются следующие основания для подчинения: страх, доверие и интерес. Это, безусловно, так.
Страх перед наказанием – это очень сильный мотив, но крайне непрочный. Специалисты в области психологии отмечают, что сила власти, основанная на страхе перед санкциями за неповиновение, прямо пропорциональна тяжести наказания и обратно пропорциональна тяжести вероятности избежать его в случае непослушания[13].
Более стабильной является власть, основанная на интересе, поскольку личная заинтересованность побуждает подчиненных к добровольному выполнению распоряжений, делает излишним контроль и применение негативных санкций. Не менее сильной мотивацией подчинения объекта служит его внутренняя убежденность в необходимости подчинения, которая связана с преклонением перед умом, опытом или какими-либо другими качествами субъекта власти, иначе говоря, перед авторитетом. Максимальная же сила власти достигается при идентификации, отождествлении объекта власти субъектом. В этом случае объект властных отношений воспринимает дело субъекта как свое личное дело, он абсолютно доверяет своему руководителю.
Но есть еще одно важное основание для подчинения одного человека воле другого – это чувство долга. Именно это чувство является главным, когда, например, во время боя командир отдает солдатам приказ идти в атаку. Перед лицом возможной смерти солдат теряет какой-либо страх перед командиром (если таковой страх был), он уже не раздумывает над проблемой доверия к нему, из всех интересов остается главный интерес – выжить. Но солдат поднимается и идет в атаку, презрев смерть, потому что он давал присягу на верность – и не своему командиру и даже не государственной власти, а своей Родине.
Поднятый великим флотоводцем Нельсоном перед Трафальгарской битвой флажковый сигнал гласил: «England expects every man will do his duty» («Англия ждет, что каждый выполнит свой долг»)[14].
Для того чтобы быть дееспособной, государственная власть должна располагать определенными ресурсами. Под ресурсами власти следует понимать все те средства, использование которых обеспечивает влияние на объект власти в соответствии с целями субъекта. По определению американского политолога Р. Даля, к ресурсам власти относится «все то, что индивид или группа могут использовать для влияния на других»[15].
Ресурсы власти – это либо важные ценности (деньги, предметы потребления), либо средства, способные повлиять на внутренний мир человека (средства массовой информации), либо орудия, с помощью которых можно лишить человека тех или иных ценностей, высшей из которых является жизнь (оружие, карательные органы).
Ресурсы, наряду с субъектом и объектом, выступают одним из главных оснований власти. Они могут использоваться для поощрения, наказания или убеждения.
Ресурсы власти очень многообразны. Существует несколько классификаций ресурсов. Согласно одной из них ресурсы делятся на утилитарные, принудительные и нормативные.
К утилитарным относятся материальные и другие социальные блага; к принудительным – меры уголовного и административного воздействия; к нормативным относятся средства воздействия на внутренний мир, ценностные ориентации и нормы поведения человека. Они призваны обеспечить одобрение действий субъекта власти, принятие его требований.
Другой классификацией является деление ресурсов в соответствии с важнейшими сферами деятельности на экономические, социальные, культурно-информационные и силовые.
Экономические ресурсы – это материальные ценности, необходимые для общественного производства и потребления (деньги, продукты питания, полезные ископаемые и др.). Ведущая роль экономических ресурсов (денежных в частности) определяется тем, что политическая власть просто не может функционировать, не располагая экономическими ресурсами. Во-первых, для политической власти (будь то передача престола по наследству, или революционный переворот, или демократическая процедура выборов) всегда необходимы денежные ресурсы. Например, современные избирательные кампании в различных странах требуют на их проведение огромных финансовых ресурсов. Средств, выделяемых из государственного бюджета, явно недостаточно. Поэтому кандидаты заинтересованы в поддержке частных лиц. Процедура восхождения на престол превращается, как правило, в празднество, которое требует больших затрат. Революционный же путь требует огромных экономических ресурсов для захвата власти и неизмеримо больше – для восстановления страны, разрушенной в ходе революции.
Во-вторых, само функционирование политической власти, реализация экономических программ требуют огромных средств. В центре внимания власти находится экономическая политика. Например, все выдающиеся американские президенты выбирали различные девизы для своих программ: «Новый курс» (Ф. Рузвельт), «Новые рубежи» (Дж. Кеннеди), «Война против бедности» (Л. Джонсон). За этими разными названиями, по существу, стояло всякий раз одно – программа экономического подъема США. Уровень экономического развития страны и роль политической власти в его повышении являются главным критерием в оценке заслуг этой власти. Можно без преувеличения сказать, что сила власти, ее прочность и легитимность находятся в прямо пропорциональной зависимости от уровня достигнутой экономической стабильности общества.
В-третьих, экономические средства необходимы для поддержания политической власти, обеспечения ее безопасности, содержания аппарата.
Таким образом, огромные экономические ресурсы нужны и для завоевания власти, и для реализации целей, и для ее поддержания. Роль экономических ресурсов этим не ограничивается.
Политическая власть использует экономические ресурсы для решения многих проблем общегосударственного и международного характера. С помощью экономических средств, в частности средств государственного регулирования общественных процессов, политическая власть может сделать многое: стимулировать структурную перестройку экономики, не допустить монополизации хозяйственных отраслей одной или двумя компаниями, замедлить темпы инфляции и существенно сократить безработицу, привлекать инвестиции в национальную экономику и т.д.
Вместе с тем широко известны злоупотребления властью, продажность и коррупция среди политических деятелей (в том числе и российских). Так, всему миру известны скандальные истории из сравнительно недавнего прошлого о подкупе ряда высокопоставленных представителей правящей партии Японии (ЛДП), о получении взяток лидером греческих социалистов Андреасом Папандреу и некоторыми членами его кабинета. Особо богатыми оказались некоторые главы бывших социалистических стран. Например, сокровища Н. Чаушеску, по некоторым оценкам, составили сумму в 5 млрд. дол. К этому следует добавить ювелирные изделия и украшения, бесследно исчезнувшие в дни революции[16].
Социальные ресурсы – способность повышения (или понижения) социального статуса или ранга, места в социальной иерархии (должность, престиж, образование и др.). Это также довольно значительная совокупность ресурсов политической власти, т.е. того, что призвано обеспечивать поддержку действующей власти и заинтересованность в ее существовании. Центральное место в этой системе занимают престижные и высокооплачиваемые должности, которые уже сами по себе обеспечивают высокую оплату, и система разного рода привилегий.
Социальная политика в современных цивилизованных странах строится таким образом, что в сохранении существующей политической власти заинтересовано большинство населения: здесь широкая система страхования, высокий уровень пенсионного обеспечения, развита система благотворительных организаций и т.д.
Культурно-инфомационные ресурсы – это знания и информация, а также средства их получения: институты науки и образования, средства массовой информации и др. Это самый молодой вид ресурсов, которыми располагает политическая власть практически во всех странах мира. Средствам массовой информации (в условиях, когда практически каждая семья имеет телевизор и радиоприемник) принадлежит весьма важная роль как во время становления политической власти, так и в период ее функционирования.
Данная группа ресурсов политической власти имеет специфику, которая заключается в том, что господствующая политическая власть всегда имеет оппозицию (скрытую или существующую легально). Поэтому не исключено, что СМИ могут (по крайней мере, в какой-то своей части) стать антиресурсом политической власти. Чтобы СМИ стали действительными ресурсами господствующей политической власти, за них нужно бороться, ибо очень велико желание СМИ стать независимыми. Во многих государствах существует специальное законодательство, регламентирующее деятельность СМИ. Удельный вес частных каналов сравнительно невелик. Законодательство предусматривает различные пути недопущения ситуации, при которой СМИ отражали бы позиции и цели какой-либо одной политической силы. Например, во время избирательной кампании эфирное время, которое представляется ведущим партиям страны, для всех одинаково по продолжительности.
Нередко СМИ называют «четвертой властью» (наряду с законодательной, исполнительной и судебной). Это отражает их реальные возможности и силу воздействия на общественное мнение. Нельзя, например, недооценивать роль выступлений В.В. Жириновского по телевидению и радио в неожиданном успехе возглавляемой им партии на выборах 12 декабря 1993 г.
Силовые ресурсы – это оружие и аппарат физического принуждения, специально подготовленные для этого люди. Этот вид ресурсов политической власти выполняет функцию обеспечения обороны страны, охраны внутреннего порядка, в том числе обеспечения безопасности политической власти, недопущения каких-либо поползновений на власть в целях ее свержения. Это – армия, полиция, различные службы безопасности, прокуратура, суд, а также принадлежащая им техника, вооружение, тюрьмы и т.д. Как показывает исторический опыт, эти ресурсы в той или иной их части политическая власть использует весьма часто. Они относятся к наиболее действенным, внушают страх, поскольку использование данных средств приводит к лишению людей собственности, свободы, а нередко и самой жизни. Особенно часто политическая власть прибегает к такого рода ресурсам в случаях ослабления своей силы, мощи и влияния на общество. Они часто применяются в условиях экономических и политических кризисов. Политическая власть использует армию, полицию, силы охраны порядка для подавления массовых выступлений с требованиями смены правительства. Войска не раз «наводили порядок» в конфликтном обществе. Даже в демократических государствах вооруженные силы выполняют важную роль в поддержании конституционного порядка.
Очевидно, что политические структуры заинтересованы в высокой лояльности и преданности им силовых структур. Поэтому, как свидетельствует международный опыт, работа в силовых структурах относится к престижным и довольно высокооплачиваемым профессиям. Достаточно отметить, что годовое жалование полицейского в США лишь немного меньше, чем губернатора штата.
Специфическим ресурсом власти является сам человек (демографические ресурсы). Люди – это универсальный, многофункциональный ресурс, который создает другие ресурсы. Человек – создатель материальных благ (экономические ресурсы), солдат, работник милиции, судья, прокурор и т.п. (силовые ресурсы), обладатель и распространитель знаний и информации (культурно-информационные ресурсы) и т.д. Личность выступает ресурсом власти лишь в одном из своих многочисленных измерений: будучи использована как средство реализации чужой воли. В целом же человек – не только ресурс власти, но одновременно ее субъект и объект.
Использование ресурсов власти приводит в движение все ее компоненты, делает реальностью ее процесс, который происходит по следующим этапам (формам): господство, руководство, управление, организация и контроль.
Господство предполагает абсолютное или относительное подчинение одних людей и их общностей субъектам власти и социальным слоям, которые они представляют.
Руководство выражается в способности субъекта власти осуществлять свою волю путем разработки программ, концепций, установок, определения перспектив развития общественной системы в целом и ее различных звеньев. Руководство определяет текущие и перспективные цели, вырабатывает стратегические и тактические задачи.
Управление проявляется в сознательном, целенаправленном воздействии субъекта власти на различные звенья общественной системы, на управляемые объекты с целью реализации установок руководства. Управление осуществляется с помощью различных методов, которые могут быть административными, авторитарными, демократическими, основывающимися на принуждении и т.д.
Организация предполагает согласование действий отдельных людей, групп, политических институтов. Чтобы управлять и руководить, нужно не только отдавать приказы сверху вниз (от руководителей и управленцев к подчиненным), но и обеспечить взаимосвязь, наладить контакты между людьми.
Контроль – это способность властных органов и институтов постоянно следить за тем, как реализуются законы, указы и распоряжения власти.
В понятие ресурсов власти входит и то, что называется легитимностью и легальностью власти. Термины «легитимность» и «легальность» имеют общий корень, который происходит от латинского слова «leg», что означает «закон». Видимо, поэтому эти понятия нередко считаются тождественными. На самом деле они далеко не тождественны, хотя в определенных условиях могут совпадать.
Термин «легитимность» возник в начале ХIХ в. во Франции и вначале означал законно установленную власть в отличие от насильственно захваченной. Легитимность отражает убежденность людей в том, что власть имеет право управлять обществом и ее решения обязательны для выполнения. Легитимность власти вовсе не подразумевает того, что все граждане однозначно поддерживают ее. В любом государстве существуют определенные круги, не разделяющие политический курс властей, тем не менее, опираясь на предпочтение большинства, власть признается наилучшей и общество ей подчиняется.
В цивилизованном обществе власть носит легитимный (узаконенный, законный) характер. Это означает, что она устанавливается и сменяется демократическими способами; опирается на правовые и нравственные нормы; осуществляется на основе широкой демократии.
Легитимная власть воспринимается населением как правомерная и справедливая. И напротив, если правящая группа не пользуется доверием и вынуждена постоянно прибегать к средствам принуждения, то власть такой группы принято считать нелегитимной. Признаками падения легитимности власти являются: рост степени принуждения; ограничения прав и свобод; запрещение политических партий и независимой прессы; рост коррумпированности всех институтов власти, их сращивание с криминальными структурами; низкая экономическая эффективность власти. Последний признак – наиболее существенный показатель делегитимации власти. Следовательно, экономический рост заметно повышает уровень легитимности режима, поскольку снижает конфликтность общества из-за перепадов в уровне жизни различных групп населения.
Формирование убежденности людей в правомерности и эффективности существующих политических институтов может достигаться различными способами. Немецкий социолог М. Вебер выделил три типа легитимности.
Первый тип – традиционный, это власть вождей, монархов. Легитимность их власти основывается на праве престолонаследия, на признании божественного характера власти монарха. Сама власть опирается на традицию населения подчиняться. Традиционный тип легитимности сохранился в странах с монархическим режимом (Непал, Иордания, Саудовская Аравия и т.д.) и примитивных обществах.
Второй тип – харизматический. Термин «харизма» в переводе с греческого означает «божественный дар». Первоначально смысл термина имел религиозный характер. Носителями данного типа власти были религиозные деятели: Моисей, Давид, Магомет, Будда. Однако затем термин «харизматический» стали трактовать широко, включая и светских лидеров. Харизматический тип власти характеризуется абсолютным доверием населения к лидеру в силу его выдающихся качеств. Следовательно, легитимность в харизматическом типе власти опирается на веру населения в исключительные способности лидера. Обычно харизматический тип власти возникает в переходных и нестабильных обществах. Этот тип власти сохраняет свое значение в развивающихся странах.
Третий тип – рационально-легальный. Он основан на вере в правильность формальных правил, по которым формируется власть: свободные выборы, верховенство закона, равная ответственность власти и граждан перед законом и т.д. Данный тип легитимности характерен для демократических стран.
Рассмотренные (и некоторые иные) типы легитимности власти являются идеальными и не существуют в «чистом виде». В конкретно-исторических условиях каждой страны эти типы переплетаются при доминировании одного из них.
Понятие «легитимность» не совпадает с понятием «легальность». Легальность власти – понятие юридическое. Оно означает, что происхождение власти, ее полномочия, методы, которыми она действует, зафиксированы в определенном правовом акте. Легальность власти облекается в форму актов о наследовании, законов об избрании парламента, президента, об образовании правительства и т.п.
Следовательно, если легальность означает юридическое обоснование власти, ее соответствие правовым нормам (юридическая характеристика), то легитимность – это доверие и оправдание власти (характеристика нравственная). Любая власть, издающая законы, даже непопулярные, но обеспечивающая их выполнение, – легальна. В то же время она может быть нелегитимна, не приниматься народом.
Антиподом легальной власти является нелегальная, т.е. незаконная, неузаконенная власть. Причем одна вполне может переходить в другую. Например, аятолла Хомейни как противник шахского режима, т.е. легальной, законной власти в Иране, был в 1964 г. выслан из страны и находился в эмиграции сначала в Ираке, а затем во Франции. В середине 1979 г., вопреки угрозам официальных властей, вернулся в Иран. И шах, имевший в своем распоряжении армию, силовые министерства, но не имевший поддержки народа, не посмел тронуть духовного лидера Ирана. Аятолла Хомейни вскоре стал руководителем Исламской Республики Иран, а шах отправился в изгнание. Это стало возможным потому, что шахская власть, будучи легальной, законной (по шахским законам), была, как выяснилось, нелегитимной, т.е. не пользовалась доверием и поддержкой народа.
Из сказанного можно сделать следующий вывод: власть может быть легальной и легитимной – тогда это крепкая власть; власть может быть легальной, но нелегитимной – тогда это шаткая власть. Всякая уважающая себя власть стремится быть и легальной, и легитимной.