Тема 20. законность и правопорядок.
1. Понятие законности. Соотношение законности, права и власти.
2. Принципы, требования и гарантии законности.
3. Понятие правопорядка.
1.Законность — основа нормальной жизнедеятельности цивилизованного общества, всех звеньев его политической системы. Охватывая своим действием и частную, и публичную сферы человеческого общежития, законность вносит в него необходимую гармонию.
Сам термин «законность» (как впрочем, и термин «правопорядок») известен с древних времен. Еще в V в. до н.э. древнегреческий поэт-трагик Еврипид вкладывал в уста Гекубы, героини одноименной трагедии, слова: «Нельзя почтить ни набожность, ни честь, ни правду, ни законность». Философу-материалисту Гераклиту принадлежат слова: «Наибольшая слава царя заключается в неуклонном соблюдении законов. Граждане должны отстаивать законы своего города так же, как и его стены».
Проблема законности – одна из центральных в теории государства и права. Актуальность ее в условиях перехода от тоталитаризма к демократии очевидна как в теоретическом, так и в практическом плане. Формирование гражданского общества, правового государства в нашей стране требует качественно нового уровня понимания законности. Имеется множество определений, которые отражают те или иные свойства законности, но нет такого, чтобы отражало его сущность всеобъемлюще.
В юриспруденции сложилась традиционная концепция законности, сущность которой заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами права действующего законодательства. А с точки зрения функциональной роли законность рассматривается как принцип, как метод осуществления власти, как режим общественной жизни, как система требований, предъявляемых личности.
Обоснование всего многообразия присущих законности свойств предполагает рассмотрение законности в единстве трех взаимосвязанных аспектов: принципа (идеи, требования), метода поведения и режима общественной жизни.
Как принцип государственно-правовой жизни законность провозглашается и законодательно закрепляется в качестве одного из основополагающих начал существования общества. Это означает, что требования права в равной мере обращены как к населению, так и к государственным органам и их должностным лицам. Законность в качестве принципа провозглашена в ряде статей действующей Конституции РФ.
Во втором аспекте законность можно представлять в специальном значении — в качестве метода государственного руководства обществом, состоящего в организации общественных отношений путем издания и обеспечения к исполнению юридических предписаний, а также юридического средства организации поведения населения в целом.
Вообще, как известно, любое государство использует два метода государственного руководства обществом: метод прямого насилия и правовой метод или метод законности. Первый присущ тоталитарным государствам. Во втором случае законность выступает элементом государственного режима, который противостоит беззаконию и произволу и предполагает наличие 3-х условий: 1) наличие развитого законодательства, 2) соблюдение юридических предписаний (реализация и применение законодательства) и 3) наличие специальных органов и средств контроля над осуществлением правовых предписаний.
В более широком значении законность выступает в качестве метода или юридического средства организации поведения, как властных структур, так и населения.
В третьем аспекте законность проявляется как особый режим общественной жизни. В этом смысле законность призвана отразить реальное господство права в общественной жизни, господство его в отношениях между личностью и властью. Закон, и только он, устанавливает степень зависимости личности от власти и пределы притязаний власти по отношению к личности.
Понимание законности как особого режима означает распространение ее требований на все области правовой жизни — сферу реализации, применения права и правотворчества, не оставляя тем самым зон, не подвластных закону. В этом аспекте законность — основной компонент правового государства. Наконец, понимание законности как режима свидетельствует о том, что общество располагает такими рычагами и механизмами, использование которых способно цивилизованными способами подчинить воле законодателя поведение всех субъектов права (как граждан, так и государственных органов и их должностных лиц).
Таким образом, законность означает такой режим общественной жизни, который характеризуется верховенством в ней права, его реального выражения в законодательстве государства, наличием специальных механизмов, гарантирующих безопасность и защиту личности от произвола, беспрепятственное осуществление гражданских прав и свобод.
Законность есть такой режим общественной жизни, при котором государство и правовая система обладают защитными механизмами, обеспечивающими соответствие поведения, деятельности участников регулируемых отношений праву. Законность при этом не сводится исключительно к оценке законности юридически значимого поведения (соответствует оно закону или нет), но и предполагает оценку самого закона.
Такое понимание законности позволяет распространить ее требования, как на сферу осуществления права, так и на правотворчество. Это в свою очередь предполагает соответствие конституции страны принципам права, международным стандартам в области прав и свобод человека, а также соответствие законов и всех иных нормативных актов основному закону государства. Законность в этом смысле есть наиболее точное и полное выражение права в законе и его безусловное осуществление в практической деятельности.
Законность применительно к правотворческой сфере означает, что правовая система должна располагать такими инструментами, использование которых позволяет всякий раз поставить заслон неправовому нормативному акту, если его применение связано с ущемлением прав и свобод человека и гражданина. Так, по действующему российскому законодательству, гражданин, чьи интересы ущемлены применением неправого закона, вправе обратиться в Конституционный Суд с жалобой, а Конституционный Суд обязан признать такой закон неконституционным, т.е. недействительным. Если при рассмотрении какого-либо дела суд сталкивается с применением некачественного закона (закона, ущемляющего права граждан), то он обязан приостановить производство по данному делу и обратиться в Конституционный Суд с запросом о признании такого закона неконституционным.
Требование законности о подчинении закона праву дает основание обозначать ряду авторов (Н.В. Витрук, Л.С. Спиридонов и некоторые другие) это понятие как «правозаконность».
Согласно традиционному пониманию законности ее субъектами являются все субъекты права, значит, всякое отклонение (нарушение) от требований правовых норм есть нарушение законности. И при этом не имеет значения то обстоятельство, кто допускает такое нарушение — гражданин или представитель власти, иначе говоря, государственные должностные лица приравниваются к обычным гражданам, что нивелирует опасность нарушения закона одними в сравнении с другими. При таком подходе нарушением законности следует признать опоздание студента на лекцию, бесплатный проезд в общественном транспорте и т.п., что вряд ли соответствует природе законности.
Подобный взгляд на законность не только односторонен, но и снижает социальную ценность законности, поскольку не учитываются ее целевое назначение и конечный результат: для чего, ради каких целей и какого социального результата следует неуклонно соблюдать законы и все иные подзаконные акты.
Нетрадиционный подход (наиболее полно он представлен в работах профессора Н.В. Витрука) признает субъектами законности исключительно должностных лиц государства, а нарушение законов гражданами и иными лицами не являются нарушениями законности, они суть нарушения правопорядка.
Отсюда правонарушения и нарушения законности по своему содержанию не совпадают, так как далеко не всякое правонарушение есть в то же время нарушение законности. Из этого можно сделать и другой вывод, а именно: при значительной распространенности правонарушений режим законности может быть более или менее благоприятным. И, напротив, при относительно незначительной распространенности противоправных деяний могут иметь место грубые массовые нарушения законности (при тоталитарном политическом режиме).
Тоталитарный строй, удерживающий общество в «репрессивной узде», позволяет подавить общеуголовную преступность, удерживая ее в необходимых границах. В то же время нарушения законности при таком режиме принимают характер явления. Принятие репрессивных законов, ущемление прав и свобод — типично для такого строя.
С точки зрения традиционного подхода законность может быть приспособлена к любому политическому режиму. Симптоматично поэтому, что в самый пик сталинских репрессий А.Я. Вышинский, в то время генеральный прокурор СССР, теоретически обосновал необходимость дальнейшего упрочения законности в стране. По сути же речь шла об усилении узаконенного произвола, поскольку право отождествлялось с законами государства, приказами, инструкциями, исходящими от его органов. Понимание закона как формы, в которой выражается воля экономически господствующего класса, а права как всего лишь всей совокупности законов, приводило к выводу, что всякое правило, установленное государственными органами обязательно для исполнения всеми субъектами. Одновременно был сформирован стереотип непогрешимости социалистического государства, за которым фактически стояла партийно-государственная номенклатура, представляющая по существу в условиях тоталитаризма определенный социальный слой. Именно эта политическая группировка стремилась путем использования закона навести такой «правовой порядок» в общественных отношениях, который виделся ей как объективный и неизбежный.
Отстаиваемый Н.В. Витруком и рядом других ученых подход связывает законность с правами человека, демократическим правлением, гуманистической направленностью государственной деятельности. В таком понимании отражается неразрывная связь законности и демократии. Демократичными будут лишь такие акции власти, которые соответствуют праву. Данный подход к пониманию законности позволяет утвердить ее престиж в среде должностных лиц аппарата государства, ориентирует профессиональное сознание на то, что уровень законности, незыблемость прав и свобод граждан всецело определяются характером и уровнем деятельности должностных лиц. А это должно повысить степень личной ответственности каждого работника государственного аппарата в плане строгого следования требованиям правовых норм.
Такое понимание законности, как нам представляется, вносит методологическую четкость, ясность, становится понятным, кто ответственен за ее нарушение, тем самым повышается социальная ценность законности.
2. Принципы — это наиболее существенные, глубинные характеристики законности, наиболее полно выражающие ее природу и назначение. С этой точки зрения принципы законности опосредованно регулируют социальные отношения и выражают устоявшиеся в обществе взгляды на содержание нормативных актов и, следовательно, на необходимость их неуклонного соблюдения и исполнения.
В монографической и учебной литературе приводится различное количество принципов. На наш взгляд, наиболее полно и адекватно отражают смысл, содержание и роль законности, следующие принципы: верховенство закона; единство законности; реальность законности; недопустимость противопоставления законности и целесообразности.
Верховенство закона, т.е. подчиненность Конституции и законам как актам высших представительных органов государства всех иных нормативных и индивидуальных актов; издание любым органом или должностным лицом акта, противоречащего закону, есть нарушение законности.
Единство законности, т.е. понимание и применение нормативных актов всеми субъектами права должно быть одинаковым на всей территории страны. Предпосылками этого принципа являются наличие авторитетной легитимной государственной власти и единой правовой системы общества. Именно степень общности этих институтов определяет эффективность и содержательность данного принципа.
Принцип реальности законности, предполагающий достижение фактического осуществления в правомерном поведении требований правовых норм и неотвратимости наступления ответственности в случае их нарушения. Этот принцип характеризует юридическую природу законности и определяется деятельностью общественных и государственных институтов по ее осуществлению.
Недопустимость противопоставления законности и целесообразности, т.е. обход закона под предлогом целесообразности, пользы, выгоды недопустим, целесообразность должна быть в рамках закона. Этот принцип указывает на политико-правовую сущность рассматриваемого явления. Участникам отношений в соответствии с нормами права предоставляется возможность принять наиболее целесообразное решение и вариант поведения применительно к фактическим обстоятельствам и в рамках закона. Причем, надо отметить, что все революционные периоды характеризуются тем, что всякий раз целесообразность возвышалась над законностью. Так М. Робеспьер писал, что «законность присуща мирному времени, а для революционного пригодна лишь целесообразность». Широко известна фраза В.И. Ленина, что диктатура пролетариата есть власть, не связанная никакими законами, иначе говоря, примат целесообразности над законностью изначально презюмировался идеей диктатуры пролетариата.
Принципы законности получают свое развитие и конкретизацию в требованиях законности.
Соотношение и взаимосвязь между принципами и требованиями законности таковы: один принцип может получать развитие в нескольких требованиях, и одно и то же требование может служить средством конкретизации и развития нескольких принципов. Так, принцип верховенства закона находит отражение в следующих требованиях: подзаконные нормативные акты должны соответствовать закону; правоприменительные акты должны основываться на законе или ином нормативном акте; акты индивидуального поведения должны соответствовать закону, подзаконным нормативным актам и актам применения (ст.ст. 72, 81-1, 84-2 Конституции РФ). К другим требованиям относятся: всеобщность, т.е. распространение требований законности на всех без исключения должностных лиц государства и граждан; неразрывная связь законности и культурности. Без культурности не может быть и речи о законности; чем выше уровень культуры общества в целом, отдельных граждан, тем выше и уровень законности. Законность предполагает строгое и неуклонное соблюдение правовых предписаний, что обеспечивается убеждением граждан в правильности норм права, необходимости их исполнять, угрозой применения принуждения и применением государственного принуждения. Законность немыслима без ответственности лиц, нарушающих правовые предписания.
Связь законности и демократии — еще одно важнейшее требование в числе уже названных.
Вопрос о гарантиях— сложная и самостоятельная проблема в рамках единой теории законности. Это то ее звено, которое переводит идею законности из области теории в практическую сферу деятельности человека, общества и государства. Данное обстоятельство и создает определенные трудности, поскольку затрагивается вся система аспектов, влияющих на процесс упорядочения общественных отношений.
Этот вывод подтверждается теми негативными фактами, которые имеют место на всей территории еще недавно единого государства и, прежде всего, России. События в нашей стране последних лет показывают всю неполноценность, слабость гарантий законности как института российской демократии и государственности, что выдвигает перед юриспруденцией сложную задачу — не только теоретической разработки концепции законности, но и создания надежного механизма ее претворения в жизнь и защиты конституционных основ общественного и государственного строя.
Особенностями рассматриваемой проблемы является ее зависимость как от объективных, так и от субъективных факторов. Несмотря на то, что условия и средства обеспечения законности носят объективный характер, они в то же время определяются природой законности, а их содержание и количественный состав во многом зависят и от специфики конкретных обстоятельств — места и времени применения, решаемых задач и т.д.