Понятие избирательного права. Любые взаимоотношения людей в той или иной степени регламентируются сложившейся системой норм

Любые взаимоотношения людей в той или иной степени регламентируются сложившейся системой норм. В этом случае они становятся упорядоченными и предсказуемыми. В некоторых случаях достаточно неписаных правил. Политика — это сфера взаимодействия большого числа людей, и она связана с властью. Поэтому здесь не обойтись неписаными правилами, и значительная доля политических отношений, в том числе и в процессе выборов, регламентируется правовыми нормами. Этим и объясняется роль избирательного права в структуре избирательной системы и ее функционировании.

Избирательное право в широком смысле слова — это совокупность правовых норм, обеспечивающих и регулирующих формирование выборных институтов власти.

Система избирательного права в каждой стране имеет свою специфику.

В России многочисленные правовые акты подразделяют (по уровню их принятия) на федеральные, региональные и муниципальные, а также международные документы. Ведущее место во всей системе избирательного права принадлежит Конституции РФ, которая закрепляет основополагающие принципы осуществления народовластия и некоторые параметры выборов. Важнейшее электоральное положение Конституции заключается в признании выборов (Наряду с референдумом) высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 3). В числе законодательных актов также следует выделить Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[8], который комплексно и в общих чертах регулирует весь спектр вопросов, связанных с организацией и проведением различных видов выборов.

Термин «избирательное право» употребляется и в другом значении.

Избирательное право в узком смысле слова — это право граждан участвовать в формировании выборных институтов власти. В этом случае различают:

• активное избирательное право — право гражданина избирать;

• пассивное избирательное право — право гражданина избираться.

Следует обратить особое внимание на то, что два понятия избирательного права не равнозначны и соотносятся как общее и частное (см. рис. 11.1). В первом случае речь идет о системе правовых норм, определяющих порядок организации и проведения выборов в целом, в том числе и избирательные права граждан, или избирательное право в узком смысле слова.

Принципыизбирательного права

Признание выборов демократическими, а их результатов - легитимными обусловлено соблюдением ряда основных принципов избирательного права. Нарушение же этих принципов подрывает доверие граждан к сформированным институтам власти.

1. Принцип всеобщности предполагает право всех взрослых и психически здоровых граждан участвовать в выборах. Не противоречит этому принципу лишение избирательных прав тех, кто отбывает наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Но это максимум возможного.

Реальная практика выборов связана с наличием избирательных цензов, т.е. специальных условий, ограничивающих приобретение избирательного права.

Следует отметить, что цензы пассивного права, как правило, жестче цензов активного права.

Возрастной ценз предполагает право участвовать в выборах по достижению определенного возраста. В настоящее время в большинстве стран мира активным избирательным правом обладают граждане по достижению 18 лет. В России возрастной ценз для активного избирательного права (18 лет) был закреплен уже в Конституции РСФСР 1918 г. и остается таковым до сих пор.

Для пассивного избирательного права возрастной ценз, как правило, выше. Например, в США депутатом Палаты представителей — нижней палаты Конгресса США — может быть избран гражданин, достигший 25 лет, сенатором — 30, президентом — 35 лет. Что касается России, то для кандидатов на должность Президента РФ возрастной ценз составляет 35 лет, депутатов Государственной Думы — 21 год.

Ценз гражданства означает, что избирательные права предоставляются только гражданам данного государства. Приобретение пассивного избирательного права может быть оговорено сроком гражданства (например, в США он составляет семь лет для избрания в Палату представителей и девять лет — в Сенат) или даже требованием быть гражданином по рождению (для кандидатов в президенты, например в Мексике, США, Финляндии).

Ценз оседлости предполагает право участвовать в выборах при условии проживания на данной территории не менее определенного законом срока. Так, во Франции для голосования на выборах установлен ценз оседлости, равный шести месяцам проживания в низовой территориальной единице — коммуне. В России ценз оседлости в отношении активного избирательного права не применяется. В отношении пассивного избирательного права это ограничение предусмотрено лишь на выборах Президента: кандидат должен постоянно проживать на территории России не менее 10 лет.

В мировой практике можно обнаружить и другие избирательные цензы, в частности, образовательный ценз, ценз грамотности, языковой ценз, профессиональный ценз и др.

Так, например, в Финляндии права избираться в парламент страны лишены профессиональные военные, а в Испании — кроме них, также и лица, находящиеся на действительной службе в органах национальной безопасности и полиции, судьи и прокуроры, члены избирательных комиссий.

В России недавними поправками в законодательство был расширен перечень цензов в отношении пассивного избирательного права. В настоящее время не имеют права избираться граждане РФ, имеющие иностранное гражданство (поправки от июля 2006 г.), а также неснятую и непогашенную судимость за особо тяжкие, тяжкие и преступления экстремисткой направленности (поправки от декабря 2006 г.).

Наличие тех или иных избирательных цензов не означает с неумолимостью, что избирательное право является недемократическим. Важно, какие это цензы и каков масштаб ограничений, обусловленный их применением. В целом можно сказать, что в современных демократических государствах в течение последних ста лет наблюдается тенденция к сокращению избирательных цензов. Так, имущественный ценз, предполагающий право участвовать в выборах при условии обладания имуществом определенного размера или уплаты налогов, практически повсеместно отменен. Однако, например, в США ограничение избирательных прав по причине неуплаты избирательного или иного налога было отменено только в 1964 г. Результатом борьбы за предоставление женщинам равных избирательных прав с мужчинами стала отмена гендерного ценза, лишающего женщин избирательных прав. Впервые женщины получили избирательные права в 1893 г. в Новой Зеландии, а в Европе в 1906 г. — в Финляндии, которая в это время входила в состав Российской империи. В Швейцарии же тендерный ценз был снят только в 1971 г. В России этот ценз был отменен в 1917 г. при выборах в Учредительное собрание.

2. Принцип равенства предполагает одинаковую для каждого гражданина возможность участвовать в выборах. Этот принцип должен обеспечиваться при реализации как активного, так и пассивного избирательного права.

В отношении активного избирательного права принцип равенства означает одинаковую для всех избирателей возможность влиять на результаты выборов. Равенство избирательного права в этом случае достигается следующими способами:

• включением избирателя в список только по одному избирательному участку;

• наделением избирателей равным числом голосов (чаще всего, одним, но иногда избиратель может обладать двумя и более голосами);

• обеспечением единой нормы представительства, т.е. каждый депутат представляет примерно равное число жителей или избирателей.

С учетом последней нормы образуются избирательные округа, что рассматривается далее.

В обеспечение равенства избирателей, например, в США предусмотрена уголовная ответственность за голосование на одних и тех же выборах более одного раза. В качестве наказания может быть наложен штраф до 10 тыс. долл. или определено лишение свободы на срок до пяти лет.

Применительно к пассивному избирательному праву принцип равенства означает, что всем гражданам предоставляются одинаковые возможности для реализации их права избираться. Для этого необходимо, чтобы:

• любой гражданин (с учетом ограничений для пассивного избирательного права) имел равные с другими возможности претендовать на избрание;

• все кандидаты обладали равными правами и исполняли равные обязанности.

Серьезным препятствием обеспечения равенства кандидатов в настоящее время является высокая стоимость проведения избирательных кампаний. Получается, что действительно воспользоваться равными возможностями могут лишь состоятельные кандидаты либо поддерживаемые крупнейшими париями или властными институтами.

3. Принцип прямого избирательного права предполагает право граждан участвовать в формировании выборных институтов власти непосредственно. Он действует практически повсеместно на выборах органов местного самоуправления, однопалатных парламентов, нижних палат двухпалатных парламентов, иногда — верхних палат (например, в США, Италии, Польше), президентов (например, в Австрии, Финляндии, Франции,).

Косвенное избирательное право, в отличие от прямого, предусматривает право граждан участвовать в формировании выборных институтов власти через посредство избираемой ими коллегии представителей, которая затем выбирает президента или другое выборное лицо. Такой коллегией может быть коллегия выборщиков[9], депутаты регионального или муниципального собрания. Так, в Австрии Федеральный совет — верхняя палата парламента — формируется на основе двухстепенных выборов: членов этой палаты избирают ландтаги (парламенты) земель. Президент Италии избирается Парламентом страны на совместном заседании его членов (что характерно для парламентских республик, каковой является Италия). Но, пожалуй, самым известным призером применения косвенного избирательного права являются выборы президента США, осуществляемые избирателями не напрямую, а через коллегию выборщиков.

Основной изъян многостепенных выборов заключается в искажении волеизъявления народа. И чем больше ступеней включают такие выборы, тем больше в их процессе может нарушаться воля избирателей. Известны случаи, когда результаты выборов оказывались прямо противоположными выбору народа.

Так, на президентских выборах 2000 г. в США Дж. Буш получил в целом по стране чуть более 49 млн. 820 тыс. голосов избирателей и 271 голос выборщиков, а А. Гор — соответственно, чуть более 50 млн. 158 тыс. и 267[10]. А для победы необходимо собрать минимум 270 голосов выборщиков. Таким образом, сложилась ситуация, когда избранным оказался кандидат, собравший меньшее число голосов избирателей, чем его соперник.

В России выборы проводятся на основе прямого избирательного права. Правда, выборные должностные лица местного самоуправления могут избираться как непосредственно населением, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава.

4. Принцип тайного голосования предполагает исключение контроля за волеизъявлением избирателя. Тайна голосования обеспечивается тем, что избиратель заполняет бюллетень в закрытой от посторонних взглядов кабине. Из этого правила есть исключения.

Например, при выборах в Народную палату индийского парламента осуществляется нумерация бюллетеней, что позволяет определить, за кого" голосовал избиратель.

Выделенные принципы избирательного права находят свое конституционное или иное законодательное закрепление. Так, Конституция Франции гласит: «В соответствии с установлениями Конституции выборы могут быть прямыми или косвенными. Они всегда являются всеобщими, равными и тайными» (ст. 3). Нельзя не отметить очевидную «скупость» конституционной регламентации института выборов в России. В Конституции РФ не получили прямого закрепления принципы избирательного права, речь о которых идет лишь в отношении выборов Президента РФ.

В любом случае важно, чтобы рассмотренные принципы применялись на практике, а не служили, как это принято в авторитарных или тоталитарных государствах, в качестве ничего не значащей декларации.

Избирательная кампания

Системное исследование института выборов не ограничивается его рассмотрением лишь в структурном измерении. Статическое состояние избирательной системы — определенная условность, когда в процессе ее изучения мы абстрагируемся от процессуального характера выборов. Соответственно, необходимо также разобраться, как система функционирует. Этот ее аспект отражается в понятии «избирательная кампания» в широком его значении.

Избирательная кампания в широком смысле слова — это совокупность устойчивых способов взаимодействия политических субъектов, обеспечивающих функционирование избирательной системы.

Избирательная кампания — это развернутый во времени процесс, состоящий из последовательно сменяющих друг друга этапов. Каждый из этапов, в свою очередь, включает совокупность конкретных избирательных процедур и действий. Основными этапами избирательной кампании являются:

• назначение выборов;

• регистрация избирателей;

• образование избирательных округов и участков;

• выдвижение и регистрация кандидатов;

• предвыборная борьба;

• голосование;

• определение результатов выборов.

Назначение выборов

Через процедуру назначения выборов реализуются такие их важные принципы, как обязательность и периодичность. Смысл этой процедуры состоит в установлении дня голосования. Этот день может быть фиксированным. Так, президентские выборы в Финляндии проводятся в третье воскресенье января. Однако в большинстве стран такой заранее определенной даты выборов нет, и поэтому необходимо издание соответствующего акта.

Назначение очередных выборов определяется сроком полномочий избираемых институтов власти. Однако в политической практике не редки случаи досрочного прекращения их полномочий в связи с роспуском избранного органа власти (что определяется спецификой форм правления государства см. п. 9.3), а также — должностного лица в связи с его отставкой. В таких ситуациях назначаются внеочередные, или досрочные, выборы. Правда, возможен и иной механизм решения проблемы.

Например, вследствие назначения в 2008 г. на должность госсекретаря США сенатора от штата Нью-Йорк X. Клинтон ее мандат стал вакантным. В США выборы в таких случаях не проводятся, а новое лицо назначается на должность сенатора до окончания срока полномочий губернатором соответствующего штата.

Регистрация избирателей

Чтобы прийти в день голосования и проголосовать, недостаточно просто обладать активным избирательным правом. Необходимо, чтобы гражданин был внесен в списки избирателей. Эта процедура может носить обязательный или добровольный характер. В первом случае соответствующие службы вносят в списки всех, имеющих право голоса (например, в Германии, Италии, Швеции и др.). Во втором случае включение в список избирателей осуществляется по инициативе самого гражданина (например, в США, Франции, Мексике и др.).