Забвение и новое открытие политических институтов

Если классическая традиция политической теории основное внимание уделяла вопросам создания и функционирования политических институтов, то в послевоенный период стали преобладать различные варианты теорий поведе­ния и теорий групп. В функционализме, системном анализе и теории групп (безразлично, в теориях плюрализма или элитаризма), а позднее в экономи­ческих подходах к изучению политики (в частности, неомарксистском) фор­мальные политические институты либо отодвигались на задний план, либо вообще не принимались в расчет. Тенденция сводить объяснение политических процессов к анализу социальных, экономических или культурных перемен­ных привела к тому, что значение институциональных и организационных форм в политической жизни оказывалось близким к нулю (March, Olsen, 1984; 1989). В рамках структурного функционализма общие потребности соци­альной системы (связанные, например, с политической стабильностью или социальной стратификацией) приводили к созданию таких политических ин­ститутов, которые были бы более или менее автоматически функциональны по отношению к этим потребностям. Любое общество стремится к созданию структуры таких социальных институтов, которые были бы в состоянии ре­шить его «вечно воспринимающиеся, основополагающие проблемы» (Eisenstadt, 1968, р. 410; ср.: Parsons, 1964). Представители многочисленных разновиднос­тей теории групп, включая марксизм, рассматривали институты главным об­разом как арену политических баталий между группами людей, интересы которых заранее предопределены; тем не менее специфика самой этой арены не рассматривалась ими в качестве важной переменной при определении ре­зультатов этих баталий (March, Olsen, 1984; 1989; Steinmo, Theken, 1992). Ти­пичную формулировку редукционистского понимания институтов дал Н. Полсби, который полагал, что при выявлении такого рода теории следует задать­ся вопросом о том, «каким образом особенная организационная форма, как законодательная власть, сообразуется со всеми другими окружающими ее формами» (Polsby, 1975, р. 257. — Курсив автора гл.).

В соответствии с традиционным марксистским политическим анализом по­литические институты по идее не могут действовать в качестве независимой причины, поскольку они рассматривались как производные от базисных эко­номических структур общества (Poulantzas, 1968; Wright, 1978; ср.: Offe, Preuss, 1991). При другом, более индивидуалистическом или институциональном под­ходе к политике, предполагалось, что рациональные акторы просто создавали те типы политических институтов, которые были призваны служить их зара­нее заданным целям. Иногда политические институты рассматривались в каче-

стве промежуточных инстанций, в которые политические акторы могут инве­стировать власть, а позже в случае успеха использовать их для ее усиления (Korpi, 1983). В ранних вариантах экономического подхода (концепции рацио­нального или общественного выбора и теория игр) мир политики рассматри­вался вне институционального измерения так, будто независимые агенты пре­следуют собственные заранее заданные цели (Levi, 1991, р. 132; Ostrom, 1991; Мое, 1990).

Общее пренебрежение к анализу политических институтов в период преоб­ладания в политической науке поведенческого подхода можно рассматривать как своего рода реакцию на отсутствие стремления к созданию позитивной теории, характерное для ранних политических исследований. Основное вни­мание, уделявшееся формальным, юридическим аспектам деятельности поли­тических институтов, их историческому развитию или «внутренней логике» существования, видимо, препятствовало разработке их общей теории (ср.:

Wheeler, 1975; King, 1975). Но кроме того, казалось убедительным, что в ходе многих крупных исторических событий (таких, как большевистская револю­ция, падение Веймарской республики, становление нацизма и победа комму­нистов в Китае) роль формальных политических институтов была либо очень невелика, либо вообще сводилась к нулю. Поэтому вместо их изучения специ­алисты исследовали такие переменные, как «авторитарные личности», нерав­номерное распределение экономической власти между отдельными социальными классами, убедительность некоторых политических идеологий.

Тем не менее во многих отношениях невнимание к политическим институ­там в данном случае несколько преувеличено. Многие ученые продолжали изучать их в период господства бихевиоризма и теорий групп. Специалисты, занимавшиеся компаративными исследованиями исторических путей разви­тия, государственного строительства и, особенно, демократии, предполагали наличие и особую роль в жизни общества политических институтов (Duverger, 1954; Bendix, 1977; Eisenstadt, 1965; Crozier, 1964; Upset, Rokkan, 1967). Клас­сическую формулировку в тот период дал Э. Шатшнайдер: «Организация — это мобилизация отклонений» (Schattschneider, 1960). В 1975 г. Ф. Ридли, на­пример, выступил против поведенческого подхода, приведя известное срав­нение: способ, которым возводят здание, в значительной степени определяет­ся тем, кто в нем будет жить и чем там будут заниматься. Функционализм критиковали за стремление объяснить институциональное разнообразие ссыл­ками на общие социальные потребности, что предполагает «объяснение част­ного через более общее» и отрицание того исторического факта, что «в любой конкретной ситуации далеко не всегда появляются адекватные институцио­нальные формы» (Eisenstadt, 1968, р. 410, 414).

Акцентирование проблематики политических институтов, имевшее место в политологии 80-х годов, было различного происхождения. Прежде всего сле­дует отметить, что возросший интерес к политическим институтам стал ощу­щаться практически одновременно в тех отраслях дисциплины, которые как теоретически, так и методологически существенно различаются между собой. Кроме того, такая одновременная переориентация произошла в разных отраслях политической науки независимо друг от друга (ср.: Hall, 1986; Shepsle, 1986). Неомарксисты были в числе первых, кто обратил внимание на специ­фические организационные формы государства (Therborn, 1978; Wright, 1978), Теоретики, занимающиеся проблемами организации, стали указывать на важ­ность организационной культуры (Meyer, Rowan, 1983), ученые, специализи-

рующиеся в области сравнительно-исторического анализа, выступили с при­зывом «вернуть государство обратно» (Evans, Rueschemeyer, Skockpol, 1985; Hall, 1986), исследователи международных отношений сделали акцент на «режи­мах» (Krasner, 1983), а специалисты в области экономических отношений при­шли к выводу о важности «правил игры» (North, 1990; Levi, 1988).

В теоретическом плане возрождение интереса к политическим институтам имело несколько источников. Один из них, видимо, находился в самой дис­циплине — претензии поведенческой концепции, структурного функциона­лизма, марксизма и других на создание работоспособных гипотез политологии оказались явно несостоятельными. Они были либо ошибочными, либо (что более вероятно) носили слишком общий характер, чтобы принимать в расчет различия между отдельными политическими общноcтями, которые видны невооруженным глазом. Вместе с тем в данном случае возобновившийся инте­рес к политическим институтам определялся и рядом факторов, внешних по отношению к политической науке Одним из них стал крах, если можно так выразиться, метагипотезы о конвергенции социальных наук. В 50—60-е годы многим представлялось, что большинство стран третьего мира последуют тем же путем в направлении модернизации, а демократические капиталистичес­кие государства Запада со временем достигнут конвергенции (Stepan, Skach, 1993). Ранние сравнительные исследования государственной политики, каза­лось, свидетельствовали о том, что (а) уже имелись важные признаки конвер­генции и (б) политика при этом играла пустячную роль или вовсе никакой. Таким образом, несмотря на существенное институциональное разнообразие, скажем, в социал-демократических странах Скандинавии и либеральных Со­единенных Штатах Америки, политическое поведение и результаты полити­ческих процессов, как представлялось, развивались в них в одном и том же направлении (гл. 25 наст. изд.).

Хорошо известно, что такая позиция кардинальным образом изменилась у второго и третьего поколения исследователей сравнительной социальной по­литики (не говоря уже об изучении модернизации). Вместо конвергенции раз­вивающихся в одном направлении стран были обнаружены устойчивые и даже усиливающиеся различия в классовой структуре и/или политической мобили­зации этих стран (Esping-Andersen, 1990). Во-первых, выяснилось, что эти различия, даже если отнести некоторые бихевиористские показатели к числу отклонений, в принципе оставались необъяснимыми (гл. 25). Во-вторых, ока­залось, что различия в политической мобилизации и организационном влия­нии социальных классов по большому счету можно объяснить исходя из раз­личий политических институтов. Формальные политические институты опре­деляют степень политической мобилизации, и потому их следует рассматри­вать не просто как промежуточные переменные, в которые уже обладающие достаточным влиянием политические агенты инвестируют власть с тем, что­бы усилить свое будущее политическое могущество (Hattam, 1993; Rothstein, 1990); вместо этого к ним следует относиться, как к «самостоятельным, пол­номочным социальным силам» (Grafstein, 1992, р. 1). В-третьих, стремление объяснить важные различия в социальной политике или мобилизации групп интересов в разных странах с позиций классовой теории, теории групп или исходя из поведенческих категорий, приводило к парадоксальным результа­там, которые не соответствовали постулатам этих теорий; однако их объяснение можно было найти при изучении формальных политических институтов, в рамках которых исторически протекал политический процесс. В подтверждение

этих тезисов можно привести несколько примеров из недавно опубликован­ных работ:

Проводя сравнение Англии, Швеции и США, С. Стеинмо доказал, что консти­туции повлияли на распределение налогового бремени в большей степени, чем организованные усилия различных социальных классов (Steinmo, 1993).

При сравнении политики в области здравоохранения во Франции, Швеции и Швейцарии было доказано, что политическая институционализация возможных запретов оказалась гораздо действеннее попытки достичь тех же целей представи­телями отдельных групп интересов самостоятельно (Immergut, 1993).

Политическая позиция судов по отношению к законодательным органам на рубеже столетий оказалась важным фактором при выборе организацион­ных форм и стратегии английского и американского профсоюзного движения (Hattam, 1993).

Было доказано, что административные способности правительства не яв­ляются определяющим фактором при объяснении различных направлений в социальной политике и политике занятости рабочей силы (Weir, Skockpol, 1985; Weir, 1992; King, 1995).

На основе сравнения 18 стран было доказано, что институциональная структура государственных органов, занимающихся проблемами безработи­цы, в значительной степени объясняет различную влиятельность национальных профсоюзных движений, что, в свою очередь, во многом определяет осо­бенности систем социального страхования и политики на рынке рабочей силы (Rothstein, 1992).

При таком подходе, названном «историческим институционализмом», в ходе исследования обычно выяснялось, каким образом специфические чер­ты государства в исторически значимые периоды его развития влияли на структурные характеристики политической власти (Birnbaum, 1988). Однако было доказано, что политические институты не только осуществляют рас­пределение власти и оказывают влияние на выработку политической страте­гии. В противовес бытовавшим ранее представлениям (в частности, теория групп и марксизм) они также влияют на формирование политических инте­ресов различных социальных групп (Steinmo, Thelen, 1992; Dowding, King, 1995; Pontusson, 1995).

Внутри экономического направления политической науки (теория рацио­нального выбора и теория игр) возрождение интереса к политическим ин­ститутам определялось как внутренними, так и внешними факторами. Изна­чально сторонники этих теорий высказывали мнение о том, что стабилиза­ция и достижение равновесия в социальных системах возможны в том случае, когда они состоят лишь из рационально мыслящих индивидов, стремящихся к получению максимальной выгоды во взаимодействии друг с другом¹. Од­нако эта теория уже не работала в случае достаточно большого числа таких равновесий и была не в состоянии предсказать, какое именно из них будет соответствовать той или иной конкретной системе (Bianco, Bates, 1990, р. 137; Bicchieri, 1993). Реальный результат мог как полностью подтвердить, так и полностью опровергнуть эти теоретические прогнозы. Таким образом, по­добная теория показывает только, что «может произойти почти все, что угод­но» (Ferejohn, 1991, р. 284). Когда это стало очевидно, предсказания о том,

¹Речь идет о ситуации, при которой достигается равновесие, поскольку ни один актор или группа акторов не смогут улучшить свое положение за счет отхода от установленной модели поведения (Green, Shapiro, 1994, р. 25).

какой тип решения проблемы будет наиболее вероятным, уступили место изучению того факта, что существующие институты оказывают давление на акторов при выборе акторами той или иной стратегии действий, т.е. изуче­нию правил игры (Shepsle, 1986).

Одним из внешних факторов, обусловивших возросший интерес к инсти­тутам, в частности, со стороны представителей теории рационального выбо­ра, стало то обстоятельство, что органы законодательной власти, подобные Конгрессу США, мало пригодны для образования там устойчивого большин­ства (Arrow, 1951). Если тот или иной конгрессмен по всем законопроектам станет голосовать исходя из собственных первоочередных интересов, такое положение приведет к «зацикливанию», при котором большинство, одобрив­шее один законопроект, сменится другим большинством при голосовании за другой законопроект. Очевидно, что теоретически такое положение должно было бы привести к коллективному иррационализму и политическому хаосу;

тем не менее результаты эмпирических данных, скорее, свидетельствуют о наличии стабильного большинства, руководствующегося долгосрочными со­ображениями рационального характера. И в данном случае объяснение этого феномена кроется в существовании неизменных процедурных правил (Riker, 1980; Shepsle, 1989; гл. 5 наст. изд.).

Еще одно расхождение между теоретическими предсказаниями и резуль­татами эмпирических наблюдений появляется при решении проблем коллек­тивного действия. Для теоретиков рационального выбора с их предпосылка­ми о максимально утилитарном характере рационального поведения оказы­вается непостижимым, что индивиды иногда предпочитают сотрудничать при решении общих проблем. Короче говоря, эта теория утверждает, что для рационально мыслящего и имеющего собственные эгоистические интересы человека нет оснований кооперироваться с другими ради достижения ка­ких-то общих целей², поскольку «продукт» такого сотрудничества будет по сути своей «общественным». Иными словами, такие «продукты» будут оди­наково полезны и тем, кто принимал участие в их «создании», и тем, кто ничего для этого не сделал (Олсон, 1965; Хардин, 1982). Поскольку в дей­ствительности люди все-таки решают проблемы, свершая коллективные дей­ствия и объединяясь в группы (организации по интересам, политические партии, государства и даже межгосударственные объединения), вопрос, по­ставленный сторонниками концепции рационального выбора и теории игр, оказался фундаментальным и заставил политологов по-новому задуматься о природе политических организаций как таковых (ср.: Bicchieri, 1993)³. Реше­ние этой проблемы связывалось с исторически сложившимися политически­ми институтами или с конкретными политическими лидерами, через кото­рых можно оказывать избирательное воздействие на тех — и только на тех — агентов, которые вносят вклад в достижение коллективных целей (Olson, 1965; North, 1990; Levi, 1988)⁴

² Таких, например как оборона страны, сохранение редких естественных ресурсов, уплата налогов или создание профсоюза (Levi, 1990, Ostrom, 1990;Laurin, 1986; Olson, 1965; Bendor, Mookherjee, 1987).

³ Или, как сформулировал эту проблему Ф. Шарпф: «В реальных обстоятельствах страте­гии, основанные на максимизации выигрыша, практически не применяются; на самом деле здесь разыгрываются игры, приносящие прибыль» (Scharpf, 1990, р. 476).

⁴ Ниже в данной главе я попытаюсь показать, почему такое решение не соответствует теории рационального выбора.

Во многих дисциплинах, тесно связанных с политической наукой — в экономической истории, экономике, социологии организаций, социальной антропологии и исследованиях производственных отношений (North, 1990; Williamson, 1985; Powell, DiMagio, 1991; Douglass, 1988; Streeck, 1992; Thelen, 1991) — в последнее время также возрос интерес к институциональному анализу. Результаты многих исследований, основанных на нем, свидетель­ствуют о том, что для понимания значимых вариаций в развитии различных социальных систем политические институты зачастую обладают большей объяс­нительной способностью, чем социальные или экономические структурные переменные (North, 1990). Поэтому можно сказать, что политика, если пони­мать ее как институциональную инженерию, во многом вернула себе то цент­ральное положение в политологии, которое было ею утрачено в предыдущий период господства поведенческого подхода и теории групп. Обновленный взгляд на политические институты в определенном смысле опрокинул вверх дном марксистскую, поведенческую и групповую объяснительные модели, в кото­рых политические процессы были производными от действия социальных и экономических сил. Однако еще совсем не ясно, сможет ли политическая наука как профессия дать точные и нетривиальные ответы на вопросы о том, какую роль на самом деле играют политические институты, как можно объяснить различия институциональных структур и какими причинами обусловливаются изменения политических институтов.