Проблемы соотношения государственной власти и государства 1 страница

Государственная власть и государство являются теми исходными А понятиями, вокруг которых объединяются все остальные состав­ляющие элементы современной теории государства и части «право­вой материи». Определение сущностных характеристик соотношения государственной власти и государства сопряжено с немалыми труд­ностями, но научное понятие государства все же является первич­ным, создаваемым для конкретных целей юридического познания.

Если отвлечься от, что есть государство¹, то сегодня можно с пол­ной уверенностью утверждать, что государство — это организация политической власти, осуществляемой в человеческом обществе сформированными надлежащим образом органами, выборными и на­значенными должностными лицами, которые действуют в рамках официально установленных полномочий. Назначение государства состоит в том, чтобы вести общие дела общества, представлять его и организовывать, обеспечивать мир и безопасность людей, руково­дить общественными процессами, управлять отдельными сферами жизни с учетом реального потенциала централизованного управле­ния и общественного самоуправления на местах. Государство также можно рассматривать как публично-правовой союз, т.е. как власт­ную организацию общества, или как аппарат публичной власти. Все эти подходы характеризуют понятие и сущность государства с разных сторон и в то же время указывают на основополагающие факторы, которые вместе образуют государство как целостную организацию — публичную (государственную) власть и право. Именно они, соединя­ясь в одну систему, требуют особой организационной формы.

Каждое современное государство обладает совокупностью при­знаков. К ним многие теоретики обычно относят территориальную организацию населения, публичную власть, государственный суве­ренитет, аппарат государства как средство насилия, взимание нало-

¹ См., например: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть. М., 2002. С. 51—68; Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С 385-410.

II. Проблемы теории государства

2. Проблемы соотношения государственной власти и государства

гов и сборов и др.¹ Эти признаки в большей степени характеризуют само государство как продукт общественного развития, а проблемы соотношения государства с государственной властью как бы ото­двигается на второй план. Оказывается, что в этом случае просто выпадает ряд существенных характерных особенностей и качеств государства и его власти.

Необходимо выделять и исследовать как можно большее число признаков, которые бы полнее характеризовали и современное го­сударство, и нынешнюю государственную власть в их тесном соот­ношении и взаимовлиянии. К этим признакам, в частности, мож­но отнести следующие. Государство:

• источник и носитель государственной власти;

• тесно связано с правом;

• является исходной структурой правления и порядка в обществе;

• должно произвести разделение власти;

• должно иметь постоянный аппарат принуждения, прежде все­
го постоянную армию;

• должно быть легитимным;

• должно установить на своей территории единый государствен­
ный язык;

• обладать суверенитетом;

• должно обладать своей системой безопасности, т.е. системой
административного управления;

• должно быть целостным, авторитетным и справедливым, и др.
Государство не только организует и формализует общественные

отношения, но и является источником и носителем государственной власти. Последняя же приводится в политическую форму, и в этом качестве она играет определяющую роль в реализации отношений государственной власти и государства. Государство представляет со­бой исходную структуру правления и порядка в обществе. Это инсти­тут, признанный коллективно ограничивать индивидуальную волю, интересы и страсти людей и тем самым обеспечивать контролируемую и упорядоченную свободу перед лицом возможного злоупотребле­ния правом правящей элиты. Оно тесно связано с такими понятия­ми, как механизм, структура, типы, формы, функции, учреждения, государственная власть и властные отношения вообще, право, ком­плекс правовых отношений и т.д.

Государство включает в себя и специальную систему управления — правительство, которое состоит из конкретных органов и лиц, за­нимающих официальные должности и осуществляющих государст-

¹ Подробнее об этом см.: Проблемы общей теории права и государства / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 2001. С. 515-540.

венную власть от имени государства. Высшие органы государствен­ной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, министерств, комитетов, парламента и др. в совокупности играют роль «властной» подсистемы, составные компоненты которой связа­ны между собой сложными функциональными отношениями. Они принимают решения общегосударственного назначения, обязательные для исполнения как всеми без исключения звеньями государствен­ного аппарата, так и гражданами. Каждый из высших органов госу­дарственной власти обладает реальной структурно-функциональной определенностью, установленной конституцией, обладает известной самостоятельностью по отношению друг к другу. Это вытекает из самого принципа разделения властей на три самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную. В этом качестве ка­ждый из них выступает как самостоятельная подсистема в отноше­нии общей «властной» системы.

Ключевыми особенностями современного государства также яв­ляются централизация государственной власти, единый механизм го­сударственного управления, постоянная профессиональная армия, легитимизация государственной власти через институт представи­тельства и др. На протяжении XX в. происходило неуклонное рас­ширение инструментария политики государства в экономической, социальной и правовой сферах, что привело к дальнейшему повы­шению его роли в общественной жизни.

Современное государство есть одновременно и арена политиче­ской борьбы за государственную и иную власть, и ставка послед­ней. Государственная идея — суть совокупность формализованных, политико-правовых норм, правил, требований и установок. Госу­дарство — это специфический нормативный центр политической системы, ее рамки, предел и оправдание существования.

Важная роль государства проявляется сегодня и в том, что именно вокруг него как выразителя воли интересов всего общества группируются все остальные общественные институты. Борьба между различными социально-политическими силами, группами людей, элитами и др. разворачивается прежде всего за завоевание государ­ственной власти и рычагов государственного управления. Государст­во по своему существу призвано обеспечить целостность и единство государственных органов и структур, выполняющих разнообразные Функции управления. Так, политические партии, избирательная система, система представительства немыслимы сами по себе, вне их связи с государством. Если партии и другие институты представ­ляют собой волю и интересы тех или иных категорий граждан, ^гРУПп, элит и т.д. в политической системе, то государство выражает всеобщий интерес, есть главный инструмент реализации государст-

II. Проблемы теории государства

2. Проблемы соотношения государственной власти и государства

венной власти, главный субъект суверенитета. Государство пред­ставляет собой все общество; им и от его имени принимаются все без исключения властные решения, касающиеся всех членов обще­ства и обязательные для выполнения всеми членами, гражданами.

В основе государства лежит стремление к достижению стабиль­ности внутреннего и внешнего мира, принизывающее все общество. Внутри государства, вокруг него и между государствами развертыва­ется большая часть общественных процессов. Государство пред­ставляет собой некую основную форму политической организации общества на строго ограниченной территории, подчиненной опре­деленному виду политического влияния и господства. Отличитель­ным признаком современного государства, как и всякого другого, является то, что оно представляет собой сообщество людей, коллек­тивность, жестко привязанное к определенной территории. Важ­нейшей его особенностью является так называемый территориаль­ный признак. Значит, вопрос о государстве — это прежде всего вопрос о границах, отделяющих территории одних государств от территорий других.

Территория, важнейшие параметры которой, в свою очередь, определяются географией и местом расположения, имеет огромное значение для исторической судьбы и перспектив любого государст­ва. География и место расположения имеют множество аспектов, таких, как размеры и масштабы территории конкретного государст­ва, место его расположения, топография, климат, условия для сель­скохозяйственного производства, наличие природных ресурсов, доступ к морям и океанам. Эти аспекты определяют целый ряд па­раметров, которые указывают на потенциальные и реальные возмож­ности государства, определяющие его место в мировом сообществе стран. Как показывает опыт, сама земля, территория государства составляет тот стратегический ресурс, который по значимости, воз­можно, превосходит все остальные ресурсы.

Общеизвестно, что территориальные границы государства счи­таются священными и неприкосновенными. Общественная органи­зация цивилизованного мира базируется прежде всего на разделе­нии государств и народов по территориальному признаку. Причем на территории нет какой-либо иной власти, кроме власти суверенно­го государства, юрисдикция которого распространяется на эту терри­торию. Государство — это соответственно субъект права, и в качест­ве юридического лица его деятельность основывается на коллек­тивности людей, неделимости единой территории, на которой жи­вут люди. Не случайно само понятие политической власти с самого начала отождествлялось с отправлением государственной власти на определенной территории и с самой этой территорией. Церковь,

например, обладает той или иной формой власти (церковной, нрав­ственной) и авторитетом, но не является государством. Католиче­ская и православная церкви по всем признакам представляют собой организованное сообщество, обладают верховной властью в делах веры, располагают своей администрацией, построенной по иерар­хическому принципу, но в отличие от государства не связаны с опре­деленной территорией. Хорошо охраняемые национальные границы указывают на пределы, на которые распространяются территори­альный контроль и принудительная власть государства. В рамках национального государства внутригосударственные территориаль­ные границы определяют пределы государственного контроля, ко­торым наделены те или иные органы управления.

Масштабы территориальной особенности государственной вла­сти и вытекающих из нее ответственности и автономии территори­альных или функциональных структур варьируются от государства к государству, а нередко и в рамках одного и того же государства. Причем очень важно разделение властных функций и полномочий внутри самого государства с тем, чтобы, как обосновывал B.C. Hep-сесянц, не только общество приноравливалось к государству, но и «государство к обществу и потребностям его членов»¹. Отсюда — разделение властных функций и полномочий, необходимое не только между различными ветвями власти по горизонтали, но и между раз­личными уровнями власти по вертикали. Во втором случае речь идет о территориальном разделении властных полномочий (имеют­ся в виду принципы и механизм взаимоотношений между цен­тральным, средним и местным уровнями государственной власти), разделении между ними властных полномочий. В жизни эти прин­ципы и механизм выражаются в унитарной, федеральной и конфе-деральной формах государственного устройства.

Унитарный вид является одной из самых распространенных форм государственно-территориальной организации как в совре­менном мире, так и в прежние периоды истории человечества. Все управленческие образования сверху донизу подчинены правительст­ву и являются административными подразделениями. Руководители местных органов государственной власти избираются на выборах, но их прерогатива существенно ограничена, их деятельность кон­тролируется центральным правительством. Масштабы централизо­ванное™ и его контроля варьируются в разных государствах.

Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую Форму государственно-политической организации. Для нее харак­терны прежде всего юрисдикционные споры, не мыслимые для фе-

Иерсесянц B.C. Национальная идея России во всемирно-историческом прогрес-^се равенства, свободы и справедливости. М., 2001. С. 24.

Ш

II. Проблемы теории государства

2. Проблемы соотношения государственной власти и государства

деративного и унитарного государства. Каждое входящее в конфеде­рацию государственное образование сохраняет свои конституцион­ные полномочия и государственную власть. Слабое центральное правительство получает средства на свою деятельность за счет более или менее добровольных взносов от нижестоящих субъектов. Кон­федерация, будучи союзом суверенных государств, не располагает центром, обладающим реальными государственно-властными пол­номочиями.

В правовом отношении федерация базируется на существовании нескольких или множества территориальных субъектов и их неже­лании полностью слиться в унитарное целое. Унификация отверга­ется. Между различными субъектами федерации могут иметь место конфликты, но они, как правило, пронизаны осознанием взаимной зависимости и наличием общей воли или общих интересов, переве­шивающих все разногласия и противоречия. Федеральную конститу­цию можно рассматривать как документ, в котором признается су­ществование конфликтующих интересов между составляющими фе­дерацию территориально-государственными образованиями и обязы­вает их искать компромисс и пути взаимного приспособления. Феде­ральная конституция является воплощением важнейшего элемента демократии — принципа плюрализма в территориальных рамках.

На современном этапе одним из важнейших принципов феде­рализма можно считать субсидиарность. Ее суть состоит в распре­делении полномочий между различными уровнями государственной власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти ос­таются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя различные идеи федерализма, суб­сидиарность является практическим воплощением принципа децен­трализации и принципа плюрализма в территориальных рамках. Из этого принципа вытекает принцип автономности, самоуправляемо­сти субъектов федерации. Субъекты федерации (например, в Рос­сии) имеют право принимать собственные конституции и законы, обладают значительной степенью самостоятельности в решении достаточно широкого круга проблем. Проблемы, как правило, ре­шаются на том уровне, на котором они возникают. Государственная власть осуществляется множеством органов, каждый из которых обладает своими властными правами и обязанностями. В рамках единого государства достигается оптимальное разделение властных полномочий по вертикали, призванное сдерживать и уравновеши­вать вес и влияние различных органов управления.

При характеристике соотношения государственной власти и го­сударства ученые-юристы обычно не вспоминают про государствен­ный язык. А напрасно. Важнейшим фактором и результатом форми-

рования государства и сохранения его жизнеспособности является единый для государства язык. Он способствует консолидации и раз­витию государства. Его символы, мифы, традиции, культура, дух оформляются, воспроизводятся и передаются от поколения к поко­лению на едином языке. Хотя политико-правовая и языковая гра­ницы часто и в основном совпадают, но в силу множества причин существует множество исключений. Так, английский язык является национальным языком не только самой Великобритании, но и ряда так называемых англоязычных стран; немецкий язык используют в Германии, Австрии и части Швейцарии; на французском языке говорят не только во Франции, но и часть населения Бельгии, Швейцарии и Канады (Квебека); носителями русского языка явля­ются не только собственно русские, но и население почти всех стран СНГ, бывших советских республик.

Известны случаи, когда территориальное отчуждение и требова­ние сецессии не связаны с языковым, этническим или религиозным принципами. Существует немало примеров территориальной сецес­сии от сравнительно в гомогенных в языковом, религиозном и ре­лигиозном отношении общин: отделение Южной Африки и Роде­зии от Великобритании, стран Латинской Америки от Испании и Португалии. Если в рамках Испанской империи Центральная и Южная Америка были разделены только на восемь администра­тивных единиц, процесс дальнейшего разделения привел к увели­чению их числа в 3 раза. Когда языковая и территориальная границы совпадают, язык становится не только одним из важных элементов осознания территориальной целостности, но и наиболее эффектив­ным инструментом культуры на той или иной территории (так было в условиях СССР, а сегодня есть в России).

Среди ученых не затихают споры о том, что первично: нацио­нальное государство, «национальное» вообще или нация, и как они соотносятся друг с другом¹. Так, исходя из идеи, согласно которой нация есть творец национального государства, некоторые исследова­тели считают, что «в мире должно быть столько же государств, сколько в нем различных наций. Каждая нация должна иметь свою государственность, а каждое государство должно строиться на на­циональной основе». Однако некоторые авторы указывает на то, что лишь в нескольких странах образование нации послужило основой государственного строительства (Италия, Германия и Греция). От­дельные же ученые отмечают, что не нации и не национальности создали государства, а наоборот, они создаются государством.

См., например: Линд М. В защиту либерального национализма // Проблемы Восточной Европы. 1995. № 43-44. С. 5.

II. Проблемы теории государства

2. Проблемы соотношения государственной власти и государства

Истина лежит где-то посередине, не между этими крайностями. Нации представляют собой специфическое явление или феномен, создаваемый преимущественно сверху, но который невозможно по­нять без изучения процессов, шедших снизу, т.е. без воли, потреб­ностей и интересов наций, которые были не всегда национальны­ми, а просто человеческими, людскими. Кроме того, ни один народ не может обойтись без людей, способных к профессии управления и властвования, он нуждается в них. Ведущие позиции в органах го­сударственной власти, любого государственно-политического режи­ма занимают представители особой элиты, класса, слоя людей и т.д.

При любом режиме имеются относительно компактные и более или менее организованные группы лидеров, из среды которых вы­двигаются руководители государства, политических партий и дви­жений. В совокупности они составляют так называемый слой или класс управляющих. Однако экономические, политические и иные факторы, особенно сам тип политической системы, оказывают большее влияние на роль элит, слоев, классов и т.д. в различных государственно-политических режимах. Так, правящая или полити­ческая элита по-разному осуществляет властные функции при де­мократических, авторитарных и тоталитарных режимах. Что касает­ся демократической формы правления, то она отличается от других форм не отсутствием элит, а наличием множества групп людей, конкурирующих друг с другом за голоса избирателей. Любая госу­дарственная власть не может не испытывать потребности в легити­мизации, сущность которой состоит в обосновании и оправдании права властвования существующей в стране государственного прав­ления. Эта проблема тесно связана с другим вопросом — об источ­никах и пределах государственной власти.

Устойчивость и жизнеспособность любой формы государствен­ного правления зависят от готовности ее субъектов действовать в соответствии с определенными законами и иными нормативными правовыми актами, уважения к власти и закону со стороны если не всех, то во всяком случае большинства граждан, признания ими за­конности или легитимности этой системы, нежели от страха при­менения к ним тех или иных санкций, мер правового воздействия. Обеспечение легитимности, или легитимизация, — это форма обос­нования, которая призвана интегрировать разрозненные институты, отношения, процессы, подсистемы и т.д., тем самым придавая смысл всему общественному правопорядку.

Легитимизация — это признание большинством общества пра­вомерности власти, действующей в конкретный промежуток време­ни. Даже самые тиранические режимы прошлого и наших дней претендуют на легитимность своей власти и считают нужным вся-

чески подчеркивать ее. Такую легитимность невозможно обеспечить одними только насильственными средствами. Так, Российская им­перия основывалась не только на силе и страхе применения прину­дительных санкций, но и на согласии, доброй воле и уважении ее подданных. Но позднее эти средства были потеряны, и презумпции законности российского режима и справедливости его законов был брошен вызов. Октябрьский переворот 1917 г. разрушил его.

Многие великие державы, казавшиеся вечными и незыблемы­ми, распадались и становились достоянием истории именно вслед­ствие потери большинством граждан веры в его способность обеспе­чить их безопасность, благополучие и справедливость. Показателен в этом отношении пример Советского Союза, несмотря на кажу­щуюся монолитность, фундаментальность и вечность, распавшегося в буквальном смысле слова в одночасье именно потому, что боль­шинство народа перестало верить в его легитимность и жизнен­ность. И почему это произошло, сегодня очевидно.

Законная государственная власть — это та, которую весь народ, во всяком случае большинство признает такой властью. Принужде­ние силой, будь то физической, экономической или иной, нельзя называть государственной властью. О государственной власти мож­но говорить лишь в том случае, когда подчиняющийся ей человек верит в то, что, подчиняясь велениям власти, он поступает пра­вильно, справедливо и на законных основаниях. Таким образом, государственная власть предполагает не только физическое прину­ждение, но и веру в законность принуждения, безопасность, благо­получие и справедливость.

В истории легитимность государственной власти нередко дости­галась — и этот способ отнюдь не стал достоянием истории — путем ее персонификации. Личность носителя власти в глазах граждан, лю­дей становится воплощением государственной власти и даже самой государственной властью. Человек отождествляется с этой властью, он сам по себе как бы приобретает ее атрибуты.

Ярко выраженная персонализация государственной власти ха­рактерна для России. Это способствует тому, что установки, симпа­тии и антипатии россиян ориентированны скорее на личности конкретных лидеров, нежели на их поведение. Лицо и судьбы рос­сийской истории на различных ее этапах определяли Иван Грозный, Петр Первый, Екатерина II, Николай II, В.И. Ленин, И.В. Сталин, Б.Н. Ельцин и другие личности. По сравнению с Европой в России разделение власти над людьми и власти над вещами, государствен­ной власти и собственности, государственной, или политической, сферы и экономической, социальной и иных сфер произошло зна­чительно позже и в весьма несовершенной форме. Современная

Проблемы теории государства

2. Проблемы соотношения государственной власти и государства

Россия пока не сформировала свою национальную идею во всемир­но историческом прогрессе равенства, свободы и справедливости.

Не требуется больших усилий, чтобы доказать, что харизматич-ность в различных ее новых формах и модификациях сохраняет ак­туальность и в современном мире. Более того, харизматические ли­деры и харизма как фактор, определяющий симпатии и антипатии избирателей и соответственно их выбор, стали важнейшими эле­ментами политической и правовой культуры в эпоху глобализации, информационного развития и информационных средств массовой информации. Что касается тоталитарного типа политической и пра­вовой культуры, то харизма в формах поклонения вождю — фюреру также является его неотъемлемой составной частью. По-видимому, во многом феноменом персонификации носителей государственной власти объясняется широко наблюдающийся на всем постсоветском пространстве факт массовой поддержки избирателями бывших пер­вых секретарей республик и областей, т.е. тех, кто, по сути, являлся носителем государственной власти, давно потерявшей свою леги­тимность. Получается странная ситуация, когда нелегитимная госу­дарственная власть пытается сохранить свою легитимность, плавно перетекая в новые структуры, при этом просто переименовываясь или облекаясь в новые формулы, лозунги, программы.

Чтобы обосновать законность своей власти или подчинить лю­дей своей воле, императоры, цари, лидеры, главы государств и др. во все времена использовали самые ухищренные средства. Среди них основное место занимал запрет на информацию, которая ка­ким-то образом способна подорвать ту или иную форму государст­венного правления. Именно этой цели с самого начала служила цензура, призванная скрыть от людей неугодные властвующему ре­жиму факты и сведения, закрыть доступ к «потаенным» идеям и концепциям. Этим объясняется то, что одни лидеры изгоняют из своих государств литературу, театр, вторые запрещают своим граж­данам выезд за границу, третьи не позволяют народу читать, что он желает, размышлять, постоянно развлекая его посредством парадов, зрелищ, празднеств или же передавая его азарту игр. Если граждане поддерживают это, то выдвигаются против них преданные перья журналистов, всегда готовых оправдывать ложь, угнетение, клеве­тать на друзей, чернить защитников свободы и т.д.

Государство считается легитимным, если служит благу всех гра­ждан. Главное требование, предъявляемое к властям, — это гаран­тия справедливости правления. Принцип справедливости служит оправданию государственной власти независимо от того, как трак­туется само это понятие. Как нельзя лучше подходят слова «благо народа — высший закон». Однако остается без ответа вопрос о том,

что есть благо, интерес, воля народа. Именно по критерию справед­ливости и несправедливости и соответственно легитимности и неле­гитимности должно проводиться разграничение между различными формами государственного правления.

Большой интерес для теории государства и права представляют типы легитимизации. Известно, что лидеры государств, президен­ты и др. могут претендовать на легитимность своего правления, а управляемые — принять его законность на следующих основаниях.

Это авторитет «вечно вчерашнего», нравов, «традиционная власть в том виде, и как ее осуществляли ранее». Легитимность основыва­ется на убеждении в святости традиций и убеждении в святости традиций и необходимости подчинения тем, кто управляет, осуще­ствляет власть согласно традициям. Это как универсальный и при­митивный вариант государственной власти. Однако современные госу­дарства черпают свою легитимность из своих традиций. Так, многие аспекты политической системы Великобритании, например монар­хия, принимаются ее гражданами в силу ее традиционности.