Понятие и виды государственных органов
Первичным, наиболее элементарным звеном механизма государства является государственный орган как учреждение, выполняющее государственные задачи и наделенное соответствующими властными полномочиями. В качестве такового в современных государствах выступают парламенты, министерства, управления, департаменты, органы прокурорского надзора, арбитражные суды, налоговые инспекции и т.д. При всем их многообразии можно указать на несколько их специфических признаков:
1. Их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени государства или его части (субъекта федерации, населения административно-территориальной единицы). Их деятельность носит некоммерческий характер, направлена не на получение дохода (прибыли) или иных частных выгод, а на реализацию общего блага.
2. Порядок их формирования и деятельности строго регламентирован нормативными правовыми актами (конституцией, законами, подзаконными актами). В частности, им присущ государственно-распорядительный порядок образования, реорганизации, ликвидации. Государственные органы образуются не путем добровольного волеизъявления учредителей (пайщиков, акционеров, членов общественной организации), а по воле государства – например, на основе распоряжения вышестоящего органа. Действовать они могут по принципу: можно только то, что предписано соответствующим нормативным правовым актом (в отличие от граждан, которые в большинстве случаев действуют по принципу: можно все, что не запрещено законом).
3. Государственные органы занимают строго определенное место в управленческой иерархии. Каждый из них, с одной стороны, подотчетен и подконтролен вышестоящему органу, а с другой – контролирует нижестоящие государственные органы.
4. Деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде официальных юридически значимых решений. Большинство из них подлежит опубликованию. Лишь в незначительной мере используют устные решения и приказы.
5. Деятельность граждан в составе этих органов преимущественно носит профессиональный и в силу возмездный характер.
Кроме этого, каждый государственный орган имеет:
а) государственные, казенные имущества, которые находятся в его оперативном управлении;
б) финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования из бюджета;
в) установленную для него организационную структуру, связанную с ней систему служебной подчиненности и служебную дисциплину;
г) необходимый объем властных правомочий, на основе которых должностные лица и коллегиальные органы совершают правовые акты, т.е. юридически обязательные действия – издают юридический нормы, принимают индивидуально-регулятивные или правоохранительные решения.
Для государственных учреждений, относящихся к неспецифической («невластной») части государственного механизма, т. е. для государственных хозяйственных организаций, социально-культурных учреждений, характерны те же самые признаки, кроме последнего («г»), они не имеют властных полномочий. Такого рода властные правомочия, связанные в частности, с обеспечением служебной дисциплины, могут быть только у органа управления социально-культурным учреждением или организацией – директора, управляющего и т. д., причем исключительно в рамках данного учреждения.
Применительно к понятию «государственный орган» особый интерес представляет научная трактовка категории «компетенция». В самом общем виде компетенцию можно определить как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. Будучи сложным явлением, она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без нее компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств[40].
Таким образом, государственный орган – это самостоятельное звено механизма государства, создаваемое в установленном законом порядке, обладающее установленной законом структурой, действующее на основе соответствующего нормативного акта во взаимодействии с иными его звеньями в реализации функций государства в рамках установленной для него компетенции.
Государственные органы многообразны, и могут быть подразделены по различным основаниям.
Единоличные и коллегиальные органы. В основе этой классификации лежит количественный состав органов государственной власти. Причем дело здесь не в количестве конкретных граждан, занятых в деятельности того или иного органа (число сотрудников Администрации Президента Российской Федерации – единоличного органа государственной власти – в несколько раз больше аппарата Правительства России. Тем не менее, последний относится к числу коллегиальных органов власти), а в способе принятия решений. Единоличный орган принимает решение путем самостоятельного императивного волеизъявления, а коллегиальный – большинством голосов граждан, уполномоченных законом или иным нормативным правовым актом принимать решение в пределах своей компетенции. Данный порядок не исключает наличия при единоличном органе публичной власти различного рода коллегиальных совещательных структур. Но даже если проект решения вырабатывается в них коллегиально, его веление носит консультативно-рекомендательный характер. Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному органу публичной власти.
Некоторые авторы, опираясь на предложенную классификацию, делят рассматриваемые формирования на публично-властные органы и должностные лица. Это неверное, на наш взгляд, представление порождено неточностью определения статуса Президента Российской Федерации ныне уже утратившим силу Законом РСФСР от 4 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»[41], который именовал его высшим должностным лицом Российской Федерации (ст. 121-1 Конституции Российской Федерации 1978 г. в последующей редакции). На самом деле, должностное лицо обладает самостоятельными полномочиями, производными от компетенции того органа публичной власти, от имени которого он выступает. А Президент Российской Федерации, несмотря на его единоличный статус, является органом государственной власти.
По способу возникновения они подразделяются на первичные и производные. Первичные органы государства никакими другими органами не создаются. Они либо возникают в порядке наследования, либо избираются по установленной процедуре и получают властные полномочия от избирателей. Таким образом, их объединяет то, что они никем не создаются. Производные же органы создаются первичными органами, которые и наделяют их властными полномочиями. К ним относятся исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры и т.д.
По объему властных полномочий органы государства классифицируются на высшие и местные. Правда, не все местные органы являются государственными (например, органы местного самоуправления). Высшие органы государства наиболее полно олицетворяют государственную власть, распространяющуюся на территорию всего государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших органов, а в федеративных – два: федеральные высшие органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы государства функционируют в пределах территории какой-либо административно-территориальной единицы (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия распространяются только на эти местности. Может быть несколько уровней местных органов, в зависимости от административно-территориального деления государства.
По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам (Федеральное собрание, Правительство). Например, правительство, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-то одной функции, одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции).
Органы государства по способу формирования бывают выборные и назначаемые.
Избираемые органы формируются путем избрания их гражданами или иными выборными лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы этой процедуры – принцип свободных выборов и периодическая сменяемость состава выборных органов власти. Гарантия прав выборных лиц – усложненная процедура привлечения их к ответственности, называемая в законодательстве иммунитетом.
В отличие от выборных, назначаемые в органы публичной власти претенденты зависят от воли назначающих их лиц или органов, которые, как правило, лишены возможности свободного выбора кандидатов. Поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах, профессиональные требования, повышенная ответственность этих лиц, компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.
Наиболее существенное значение в настоящее время имеет деление государственных органов «по трем властям». Это:
· законодательные органы, т.е. представительные органы, которые формируются на основе всеобщих выборов (кроме монархий), осуществляют законотворчество, в т.ч. принимают бюджет, формируют правительство и контролируют его деятельность и т.д.;
· исполнительные органы, т.е. правительство, главы региональных органов управления (губернаторы) и т.д., которые формируются различными путями – посредством назначения, в конкурсном порядке, через выборы, исполняют законы, в т.ч. и путем издания собственных подзаконных актов;
· судебные органы, осуществляющие правосудие, и связанные с ними правоохранительные учреждения – органы расследования уголовных дел, исполнения судебных решений и приговоров, а также прокуратура. Суды формируются путем избрания (непосредственно населением либо представительным органом) либо назначения (президентом). Правосудие осуществляется судами через разрешение дел (споров) с соблюдением при этом материально-правовых и процессуальных норм.
В соответствии с Федеральным законом от 27 ноября 2010 г. «О таможенном регулировании в Российской Федерации» Федеральная таможенная служба России является органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере таможенного дела.
Вместе с тем это деление государственных органов «по трем властям» является неполным и нуждается в уточнении:
· во-первых, существенное место в государственном механизме занимает глава государства, в частности, президент, который в современном государстве (например, в РФ) находится вне системы разделения властей, координируя и согласовывая деятельность всех ветвей власти;
· во-вторых, нельзя упускать из виду органы надзора и контроля. Их выделение в науке не считается бесспорным. Тем не менее, в некоторых странах их существование не вызывает сомнений.
К их числу относятся органы конституционного надзора, уполномоченные по правам человека (омбудсмэны), прокуроры и т.д. Их деятельность состоит в проверке соответствия действий и актов государственных органов, должностных лиц, с точки зрения законности, а иногда и обоснованности (т.е. целесообразности). О выявленных нарушениях докладывается соответствующему органу (парламенту, правительственным органам и т.п.)
В некоторых странах они уполномочены давать указания (предписания) об устранении выявленных нарушений и даже привлекать, например, к материальной ответственности виновных должностных лиц.
Литература по теме
Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002.
Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Отв. Ред. Хаманева Н.Ю. М., 2004.
Клепцова Т.Н. Функции и аппарат Российского государства в рыночной экономике: Учеб. Пособие. - М, 1992.
Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. Гриф МО РФ. М.: Юстицинформ, 2012. http://www.knigafund.ru
Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2001.
Вопросы для самопроверки
1. Каково соотношение понятий «механизм государства» и «аппарат государства»?
2. Назовите признаки органа государственной власти.
3. Составьте схему видов государственных органов.
4. Каково место таможенных органов в системе государственной власти.
Функции государства
Познание государства в полном объеме не может исчерпываться рассмотрением того стабильного, структурно устойчивого, что характеризует этот политический институт. До сих пор речь шла о сущности, содержательных моментах и форме государства как организации суверенной публичной власти и модели ее взаимодействия с обществом, т.е. о статике государства, которые показывают «анатомию» аппарата публичной власти.
Еще больший интерес вызывает изучение тех черт государственной организации общества, которые показывают его в социально-политической конкретике, динамике. Для описания динамики государства юридическая наука оперирует понятием «функции государства».[42]
Закономерно, что свое предметное воплощение сущность и социальное предназначение государства находят именно в его функциях. Поскольку главная цель государственно-организованного общества и его социальная структура не зависят от усмотрения государственной власти, постольку и функции государства носят объективированный характер.
Функция государствапредставляет собой заданное направление, предмет деятельности или содержание деятельности того или иного политико-правового института, их функционирование и бытие. Речь идёт о так называемом социально полезном труде, который осуществляется государством во благо общества во всех сферах его жизнедеятельности. Именно в этом смысле говорится о функции государства, функции правительства, функции законодателя, министерства, суда и т.д.
Однако функции государства как основные направления его деятельности нельзя отождествлять с самой деятельностью государства, иначе они смешиваются с функциями всей системы государственных органов. Вот почему важно, как отмечают исследователи, и в научном плане, и в пропедевтических целях сопоставлять понятие функций государства с сущностным уровнем изучения государства, на котором оно предстает как организация суверенной публичной власти. Эта власть, чтобы осуществить свое социальное предназначение в качестве политико-управляющей, координирующей социальное взаимодействие в обществе системы, должна проявлять себя как активный, деятельный субъект. При этом структура аппарата публичной власти, его механизм в данном контексте вторичны по отношению к функциям, обусловлены теми социальными, экономическими, политическими задачами, которые предопределены формой данного государства, вторичны по отношению к самой деятельности его механизма. Понятие функций государства имеет, таким образом, более глобальный характер. Поэтому при изучении функций государства нельзя идти по линии максимального охвата всех без исключения проявлений его деятельности. При выделении функций как объективных сторон деятельности государства следует указывать только такие, без которых данное государство на данном историческом этапе либо на протяжении всего своего развития обойтись не может[43].
Итак, функции самого государства характеризуют жизнь государства в его социально-содержательном плане, в динамике.Это - основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные координаты деятельности государства в рамках определённого направления, обусловленные главными, объективно необходимыми целями, выражающие его сущность и социальное назначение.
Исходя из этого определения, можно констатировать, что:
1. функции современного государства непосредственно обусловлены объективно необходимыми, социально желаемыми целями и задачами;
2. функции государства проявляются в его фактической деятельности, по управлению обществом;
3. функции государства нормативно регламентированы и организационно обеспечены;
4. в процесс осуществления функций государства вовлечен весь механизм государства либо большая его часть, но не отдельный государственный орган, при этом, система функций государства, во многом обусловливает структуру его механизма.
Рассмотрение понятия «функций государства» требует ответа и на вопрос об их взаимодействии с его задачами и принципами деятельности.
Задачи и функции государства – явления соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие. Их нельзя ни противопоставить, ни отождествлять. В задачах государства определяются его социальное назначение, историческая миссия в тот или иной исторический период. Это то, что стоит перед государством на том или ином этапе исторического развития. Скажем, приватизация, обеспечение создания многоукладной экономики, развитие частного сектора и т.д. Задачи государства имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются их ближайшей непосредственной предпосылкой. В задачах концентрируется и преломляется воздействие экономики и политики на развитие функций государства. В свою очередь, функции государства представляют собой пути, средства реализации, выполнения его задач. Задачи государства воплощаются в жизнь посредством осуществления его функций.
Не следует также смешивать функции государства с принципами его формирования и деятельности. Некоторые авторы относят, например, к числу функций современного Российского государства обеспечение народовластия, видят основное назначение такой функции в осуществлении государством посредством представительных и иных органов власти волеизъявления народа по руководству обществом. В действительности же обеспечение народовластия, развитие демократии представляет собой не какую-то отдельную функцию нынешнего Российского государства, а один из закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации основных принципов его организации и деятельности, одну из основ конституционного строя. Этот и другие принципы Российского государства пронизывают все его функции, оказывают активное воздействие на их развитие, лежат в основе выполнения каждой из них.
Наконец, нужно отличать функции государства от функций государственных органов. Под функциями государственных органов обычно понимается их (органов) целевое назначение, направление практической деятельности. Через функции органы государства реализуют свою компетенцию.
В процессе исторического развития государства в его функциях происходят изменения: одни из них отпадают, другие – углубляются и видоизменяют свое содержание, третьи – возникают вновь. Но во всех случаях они обусловливаются свойственными определенной исторической эпохе экономической и социально-классовой структурой общества, сущностью государства и его социальным назначением.
В зависимости от того, внутри страны или за ее пределами государство осуществляет свою деятельность, выделяются внешние и внутренние функции. Современному государству присущи следующие внешние функции:
- функция обороны страны;
- функция интеграции в мировое сообщество;
- функция сотрудничества в решении глобальных проблем;
- функция обеспечения мирового порядка.
Во внутренней сфере государство выполняет следующие (внутренние) функции:
- политическая функция;
- экономическая функция;
- идеологическая;
- экологическая;
- охранительная;
- контрольная и др.
В условиях развития интеграционных и цивилизационных процессов, классификация функций на внешние и внутренние приобретает определенную условность. Вполне очевидно, что внутренние и внешние функции любого государства нередко взаимообусловлены, поскольку деятельность государства внутри страны - в сферах экономики, политики, культуры, экологии и др., в немалой степени зависит от внешнеполитической конъюнктуры. Стремление государства как можно успешнее решать свои внутренние задачи вынуждает его вступать в партнерские отношения с другими странами и пытаться с их помощью решать задачи, которые оно по тем или иным причинам не способно решить в одиночку. В некотором роде внешние функции государства можно рассматривать как продолжение его внутренних функций. Так, например, экономическая функция современного российского государства в известной степени обусловлена мировыми ценами на нефть, газ, металлы и т.п.
Литература по теме
Каск Л.И. Функции и структура государства. М. 1969.
Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6.
Пахоленко Н.Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период //Политические проблемы теории государства. - М., 1993.
Радько Т.Н., Пожарский Д.В. Понятие и классификация функций государства. М., 2005.
Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. Гриф МО РФ. М.: Юстицинформ, 2012. http://www.knigafund.ru
Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001.
Вопросы для самопроверки
1. Охарактеризуйте основные подходы к пониманию функций государства.
2. Что такое функции государства?
3. Перечислите основные классификации функции государства.
3. Какие формы реализации функций вы знаете, и в чём их различия?
4. Определите последовательность функции государства по степени значимости и социальной роли в современном государстве.