Проблемы соотношения государственной власти и государства 4 страница

II. Проблемы теории государства

Глава

В-четвертых, для демократического типа государства (Россия, иные страны СНГ) свойственно заметное ослабление их социаль­ных и политико-правовых основ в силу происходившей в государ­стве переоценке ценностей среди значительной части граждан, неиз­бежных при этом ее колебаний между старой и новой государственной властью и классами, возникающего при этом напряжения, общест­венного смятения и даже хаоса.

В-пятых, типы государства отличаются доминированием в сис­теме разделения государственных властей исполнительно-распоряди­тельной власти. Обусловливается это рядом объективных и субъек­тивных факторов. Среди них — природа и характер исполнительно-распорядительной власти, а именно ее мобильность, оперативность, действенность, способность к быстрой концентрации и эффектив­ному использованию материальных, духовных и иных средств; эко­номические, политические и иные интересы отдельных групп людей или конкретных лиц, оказывающих решающее влияние на исполни­тельную власть¹.

Эти и иные особенности, присущие современной России и дру­гим странам СНГ, позволяют с определенной уверенностью утвер­ждать, что это — типы демократических государств, которые в силу своих «недостатков» еще прочно не встали на ноги, но все же твер­до встали и идут по пути цивилизованного развития.

Подробнее об этом см.: Комаров С.А. Указ. соч. С. 111—119.

ПРОБЛЕМЫ

ФОРМЫ

ГОСУДАРСТВА

В

опрос о форме государства исследуется юридической наукой с древних времен, причем тогда мыслители основное внимание обращали на формы государственного правления, хотя исподволь анализировали и другие моменты, касающиеся понятия «форма го­сударства». Так, Ш. Монтескье в своей работе «О духе законов» под формами государства понимал образы правления, и среди этих об­разов правления выделял республиканский, монархический и дес­потический. Республиканское правление — это такое правление, при котором верховная власть находится в руках или всего народа, или части его. Монархическое правление — форма правления, при которой управляет один человек, но посредством установленных не­изменных законов. Между тем в деспотическом правлении все вне всяких законов и правил движется волей и произволом одного лица. Как для республики, утверждал мыслитель, нужна добродетель, а для монархии честь, так для деспотического правительства нужен страх. В добродетели оно не нуждается, а честь была бы для него опасна.

Таковы принципы трех видов правления. Это не значит, что в такой-то республике люди добродетельны, но это значит, что они должны быть таковыми. Из этого не следует также, что в таком-то монархическом государстве господствует честь, а в таком-то деспо­тическом — страх. Из этого следует лишь, что так должно быть, ибо иначе эти государства не будут совершенными.

Еще раньше Т. Гоббс касался проблемы формы государства, и в понятие этой формы он вкладывал организацию или образ прав­ления делами общества. Он отмечал, что различных форм государств может быть только три. Различие государств заключается в различии суверена, или лица, являющегося представителем всех и каждого из массы людей. Так как верховная власть может принадлежать или од­ному человеку, или собранию большого числа людей, а в собрании имеют право участвовать или каждый, или лишь определенные люди, отличающиеся от остальных, то могут быть только три вида государ­ства. Ибо представителем должны быть или один человек, или боль­шее число людей, а это — собрание или всех, или только части. Если представителем народа является один человек, тогда государство представляет собой монархию; если собрание всех, кто хочет участ-

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

вовать в управлении, тогда демократия, или народовластво; а если верховная власть принадлежит собранию лишь части горожан, тогда это аристократия. Иных видов государства быть не может. Тирания и олигархия есть лишь разные названия монархии и аристократии.

Государство и государственная власть могут приобретать самые разнообразные формы. Они традиционно фиксируются такими по­нятиями, как «форма государственного правления» и «форма госу­дарственного устройства». Общим для них является понятие формы государства, которая характеризуется и формой государственного правления, и формой государственного устройства. Понятие «фор­ма государства» является одним из важнейших вопросов в теории государства и права.

Однако до сих пор в отношении понятия «форма государства» нет достаточной ясности. Многие авторы относят к форме государ­ства не только форму государственного правления или форму госу­дарственного устройства, но и форму государственного или госу­дарственно-правового режима, политический режим, не только статику (структуру), но и динамику (функционирование, средства, приемы, методы и способы осуществления, а иногда и развитие) государственной власти¹. Однако форма государства — это совокуп­ность устойчивых отношений между органами государства, т.е. спо­собы их существования друг с другом, в том числе характер распре­деления государственной власти между ними, а также пути их образования (формирования), взаимной ответственности и способы осуществления государственной власти.

Несмотря на различные подходы к определению формы госу­дарства, можно выделить три основных элемента формы государства: 1) форму правления, 2) форму государственного устройства и 3) го­сударственный режим. Их совокупность позволяет максимально зафиксировать все устойчивые и значимые отношения между госу­дарственными органами, территориальными образованиями и насе­лением государства, их статику и динамику, т.е. наиболее четко оп­ределить форму государства как явление.

Под формой правления понимается совокупность устойчивых взаимоотношений между высшими органами государства, прежде всего порядок их формирования, а также порядок распределения между ними властных полномочий и взаимодействия между собой. В качестве высших формоопределяющих органах государства тра­диционно рассматривают глав государств (монархов или президен­тов), высшие представительные органы (парламенты, иные колле-

гиальные органы законодательной ветви власти), правительства (как коллегиальный орган исполнительно-распорядительной вла­сти) и высшие судебные учреждения.

В научной литературе сформировался подход, в рамках которого выделяют две основные формы правления — монархию и респуб­лику, каждая из которых имеет свои разновидности. В основу такого деления положено сразу два критерия: 1) участие (неучастие) насе­ления в процедуре формирования высших органов государственной власти и 2) принадлежность высшей государственной власти одно­му или многим лицам¹.

Под монархией понимается такое государство, где верховная власть принадлежит одному лицу по наследству (династически) в рам­ках той или иной системы престолонаследия. Монархия как форма правления имеет не юридическую, а религиозную природу, получа­ет от нее легитимацию и государственный смысл. Монарх — лицо юридически безответственное, он не может быть привлечен к какой либо ответственности, не может быть отстранен от престола. В его руках сосредоточена вся полнота государственной власти. От его имени издаются законы, осуществляется исполнительная власть, он единолично представляет государство на международной арене. Его деятельность и потребности финансируются из государственного бюджета. Он имеет право отмены приговора и помилования, право на особый церемониал, особый титул. Такую разновидность монар­хии принято называть абсолютной.

Абсолютная монархия насчитывает более 4 тыс. лет. Она пре­терпевала значительные изменения, трансформируясь, приспосаб­ливаясь к конкретным историческим условиям. В настоящее время государств с такой формой правления практически не осталось. Не­смотря на то что сейчас примерно одна шестая всех существующих государств имеет монархическую форму правления, речь идет не об абсолютной монархии а двух ее разновидностях — дуалистической и парламентарной. Однако им присущи главные признаки, свойст­венные любой монархии: наличие монарха, который занимает свою должность независимо от волеизъявления населения, хотя его пол­номочия могут быть сильно ограничены, он делит их с представи­тельными и исполнительными органами власти государства.

При дуалистической монархии наряду с монархом существует парламент, который осуществляет законодательную власть. Монарх не вправе вмешиваться в деятельность парламента, но сохраня­ет контроль над правительством. Он может единолично назначать и смещать министров и правительство. Эта форма правления суще­ствует в Марокко, Брунее, Бутане, Тонга, Иордании.

1 См.: Проблемы общей теории государства и права / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 2001. С. 593-626.

¹ См.: Чичерин Б.Н. Избранные труды. СПб., 1998.

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

В парламентарной монархии власть монарха ограничена еще существеннее. Парламент не только независим от монарха, но и на­значает правительство. Политические партии, получившие большин­ство на выборах в парламенте, формируют правительство помимо монарха. Правительство ответственно исключительно перед парла­ментом. Юридически монарх вправе издавать законы, но они при­обретают юридическую силу только после согласия (контрасигна-ции) представителя правительства либо премьер-министра. Сам монарх осуществляет церемониальные функции, иногда внешнепо­литические функции. Общеизвестен недостаток этой формы прав­ления: в случае формирования однопартийного правительства оно полностью может контролировать парламент, что не всегда прино­сит желаемый эффект.

При республиканской форме правления в противовес монархии все население участвует в формировании высших органов государ­ственной власти, и власть в этом случае никогда не принадлежит одному лицу. Традиционно выделяют парламентскую и президент­скую республиканские формы правления. Критерием выделения разновидностей республиканских форм правления является порядок формирования исполнительной власти.

В парламентской республике верховная власть принадлежит парламенту, который избирается населением и выполняет законо­дательную функцию от выборов до выборов. Он же формирует пра­вительство, члены которого есть представители доминирующей в парламенте политической силы. Правительство ответственно толь­ко перед парламентом и может осуществлять исполнительную власть лишь до того момента, пока пользуется поддержкой парламента и на­селения. Правительство, как правило, возглавляет премьер-министр, который фактически выступает связующим звеном между прави­тельством и парламентом, координируя их деятельность. При такой форме правления может быть и должность президента, который из­бирается парламентом и в законодательную деятельность не вме­шивается: не обладает правом вето, не может отправить правительст­во в отставку. В основном он выполняет представительские функ­ции, и его статус аналогичен монарху в парламентарной монархии с той лишь разницей, что он занимает должность срочно и выбор-но, а не пожизненно, как монарх. Такая форма правления сущест­вует в Венгрии, Германии, Индии, Италии, Польше.

Для президентской республики характерно четкое отграничение законодательной и исполнительной властей друг от друга. В ней и президент, и парламент избираются населением независимо друг от друга. Президент формирует правительство, которое ответственно только перед ним. Парламент занимается законодательной работой, не может отправить в отставку правительство, но может начать про-

(■

цедуру отстранения президента от должности (импичмент), но толь­ко в том случае, если президент совершит уголовное преступление. К президентским республикам можно отнести США, Сирию и др.

Эта классификация форм правления, хотя и является более или менее устоявшейся, но в последнее время, особенно в постсоциали­стических государствах, переживших тоталитарные диктатуры, под­вергается критике и корректировке. И это справедливо: постсоциа­листический, современный взгляд на государство и право требует и новых взглядов на их формы, порядок устройства, организацию и режим. Тем более возникает не только ряд теоретических, но и практических вопросов, которые с помощью старых, даже усто­явшихся подходов, нельзя решить. Так, среди ученых-юристов раз­горелись споры относительно того, к каким формам правления можно отнести ту же Францию или современную Россию. Извест­но, например, что во Франции и России президент не относится ни к одной из ветвей власти, является главой государства. В формиро­вании правительства принимают участие и президент, и парламент. Сформированное правительство несет ответственность как перед президентом, так и перед парламентом. Формы правления имеют черты и президентской, и парламентской республики, т.е. являются некими «смешанными».

Что значит «смешанными»? И где грань разумного и негативно­го в этом «смешанном»? И вообще, эффективно ли все это с точки зрения организации власти и управления в обществе? Более того, стоит проблема определения формы правления таких государств, которые формально являются республиками, но фактически имеют с ними мало общего (Германия периода 1933—1945 гг., в которой вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках фашистского вождя — фюрера).

Вся законодательная деятельность фашистской Германии была закреплена за правительством, которое подчинялось фюреру. Допус­калось, что принимаемые законы могли не соответствовать конститу­ции. Сам фюрер одновременно управлял всеми и государственными, и партийными учреждениями. Последние, оперируя идеологией, на всех уровнях частично подменяли государственные учреждения. К таким государствам с «неопределенной» формой правления мож­но отнести и СССР, а также бывшие советские республики восточ­ной Европы, «сверхпрезидентские» республики стран Африки и Ла­тинской Америки, где президент избирается, но конституционно закреплена либо пожизненность его должности либо закреплена только одна идеология, носителем которой официально является сам президент. Власть президента практически ничем не ограниче­на. Эту форму правления можно даже принять за монархию. При­мером могут служить государства Малави, Гана при президенте Нкру-

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

ме, Гвинея при президенте Мобуту, Туркменистан. В этой связи многие ученые говорят об идеократической, или монократической, форме правления¹.

Классификация нуждается в серьезной «переработке», посколь­ку почти во всех существующих государствах (включая большинст­во монархий) граждане или подданные обладают многими правами и свободами, участвуют в формировании высших органов власти, а республики настолько дифференцировались и не похожи друг от друга, что только формальные различия между ними превосходят их отличие от монархий. В настоящее время предпринимаются успешные попытки разработать иные, отвечающие демократическим реалиям классификации форм правления государства. Так, И.Н. Гомеров предлагает следующую классификация форм правления. Он выде­ляет парламентарную, президентскую, полупрезидентскую, сверх­президентскую, военно-полицейскую, псевдопарламентарную и мо­нархическую формы государственного правления².

Парламентарная форма правления предполагает наличие колле­гиального органа представительной власти (парламента), коллеги­ального органа исполнительной власти (правительства) и системы высших судебных органов. Между ними государственно-властные функции распределены равномерно. Это достигается путем того, что значительная часть парламента мирно сосуществует и сотруд­ничает с правительством, судебные органы действуют автономно, самостоятельно и независимо от парламента, правительства и главы государства, подчиняясь только законам. Правительство может дей­ствовать только в том случае, если пользуется доверием парламента (нижней палаты или обеих палат), неся перед ними только коллек­тивную ответственность. Коллективная ответственность правитель­ства перед парламентом — отличительный признак этой формы правления. Правительство всегда формируется в ходе внутренней парламентской борьбы, из числа членов партий, победивших на выборах, и в большинстве случаев оно является коалиционным. Ес­тественно, что ответственность за деятельность правительства ло­жится на него, а не на отдельных министров, входящих в него. Парламент обладает правом отставки правительства через процеду­ру постановки вопроса о доверии правительству.

Лицо, занимающее высшую государственную должность, обла­дает символическими полномочиями (например, президент в Гер­мании, Австрии, Греции, Италии) либо это наследственный монарх (Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Норвегия, Япония). Его задача не управлять государством (это задача правительства),

¹ См.: Лазарев В.В., Липень СВ. Теория государства и права М., 1998. С. 99.

² См.: Гомеров И.Н. Указ. соч. С. 736—751.

а представлять государство внутри страны и вне нее. Он не облада­ет ни чрезвычайными, ни законодательными полномочиями.

В Германии, где наряду с Федеральным канцлером существует Президент, последний обладает гораздо меньшими полномочиями, чем первый. Канцлер же в силу ст. 65 Основного Закона ФРГ явля­ется создателем и гарантом «основных положений политики». Пре­зидент же, наоборот, исполняет роль «нейтральной силы», самим фактом своего существования способствует интеграции населения, выполняет большей частью идеологическую функцию государства. Это особенно необходимо в тех случаях, когда ни одна из партий не получает большинства мест в парламенте. В подобном случае он обязан собрать лидеров ведущих фракций для консультаций и сво­им актом решить вопрос о назначении главы правительства после переговоров с ними. В законодательно определенных случаях он может распустить парламент, но поскольку парламент и принимает эти законы, фактически он может сделать это только с согласия са­мого парламента.

Следующая форма правления — президентская. Для нее характер­но то, что и президент, и парламент избираются всеобщим прямым или косвенным голосованием граждан. Каждый вновь избранный президент назначает собственное правительство, но с предвари­тельного согласия парламента. Правительство не несет коллектив­ной ответственности перед парламентом. Президент не имеет права распустить парламент. В силу этого президент и парламент зани­мают независимое положение по отношению друг к другу: прези­дент контролирует правительство и все уровни администрации, парламент принимает законы. Но парламент, решая бюджетные во­просы, может существенно ограничить президента. Иногда верхняя палата (Сенат Конгресса США) дает согласие при назначении на некоторые высшие посты. Парламент ратифицирует заключенные и подписанные президентом международные договоры.

Комитеты и комиссии парламента постоянно контролируют применение и исполнение законов органами исполнительной вла­сти, могут организовать публичные слушания того или иного во­проса с обязательным вызовом представителей администрации. Президент является главнокомандующим. Кроме того, он может не подписать принятый парламентом законопроект (право вето). Но парламент может его преодолеть большинством голосов. При дан­ной форме правления реальная власть распределена равномерно между президентом, парламентом и судебной властью.

При полупрезидентской форме правления президент, являясь главой государства, напрямую избирается населением. Парламент также избирается населением. Однако наряду с главой государства

.

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

действует премьер-министр, который непосредственно руководит правительством. Само же правительство не назначается, а только формируется президентом из представителей большинства парла­мента. Правительство отвечает как перед президентом, так и перед парламентом. Это является главным отличием от президентской формы правления. Такая форма правления существует, например, во Франции и современной России.

Фактически реальные властные полномочия распределены между высшими органами власти неравномерно, поскольку большинство из них сконцентрировано в руках президента. Он считается арбитром в разрешении любых проблем, де-факто не несет юридической и по­литической ответственности, определяет и может реализовывать основ­ные направления как внутренней, так и внешней политики. С парла­ментом президент общается изредка, посредством парламентских посланий. Они зачитываются в палатах, но обсуждению не подлежат.

Президент подписывает принятые законы, но обладает правом ве­то. Более того, любой принятый закон он может направить в кон­ституционный суд для проверки его соответствия конституции. Президент может организовать референдум, поставив на него лю­бой вопрос, касающийся организации государственной власти или международного соглашения. После одобрения на референдуме он может подписать акт, минуя парламент.

Президент обладает правом роспуска парламента (нижней пала­ты.) При чрезвычайных ситуациях он может взять на себя всю пол­ноту власти, подменяя собой иные государственные органы. Фак­тически при такой форме правления президент, обладая реальными рычагами исполнительно-распорядительной власти, в любой мо­мент может «дистанцироваться» от неудач правительства, выполняя функции «гаранта преемственности государства».

Во Франции существует несколько иная ситуация, когда боль­шинство решений Президента должно быть контрассигновано Премьер-министром. Если Премьер-министр и Президент — члены одной партии, это не вызывает разногласий. Но если президентская партия утратила большинство в парламенте, Президент вынужден назначать Премьер-министра из числа деятелей коалиционной оп­позиции. Из нее же формируется и новое правительство. Возможны разногласия и дуализм в системе государственной власти.

В рамках этой классификации можно выделить и супер (сверх) президентскую республику. В ней гипертрофированная власть пре­зидента. Хотя конституционно закреплено разделение властей, на практике правительство фактически всегда назначает президент, полномочия парламента и судебной власти значительно ограничены.

Президент совмещает должности главы государства и главы прави­тельства, но даже если этого и не происходит, он полностью доми­нирует и над правительством, и над парламентом.

Президент избирается большинством населения. Он является верховным главнокомандующим, может вводить не только чрезвы­чайное положение, но и прямое президентское правление в отдель­ных частях страны, назначать там своего представителя, приоста­навливать действие некоторых нормативных правовых актов. Он может созывать парламент на специальные сессии, активно воздей­ствует на законодательный процесс путем наложения вето.

Традиционно в качестве противовеса президенту законодатель­но устанавливают запрет переизбрания его на следующий срок. Парламент (нижняя палата) имеет возможность объявить импич­мент президенту, но только в случае совершения им тяжкого госу­дарственного преступления и только квалифицированным боль­шинством голосов. Немаловажно при этом, что для привлечения к ответственности высших чиновников также требуется квалифици­рованное большинство голосов депутатов в парламенте и высшей судебной инстанции.

Несмотря на законодательное закрепление полномочий, реальное политическое содержание этой формы правления зависит от кон­кретной внутриполитической обстановки, личности самого прези­дента, соотношения политических сил и степени развитости поли­тической системы. Примером государств с этой формой правления могут служить большинство государств Латинской Америки.

Военно-полицейская форма государственного правления, как правило, является разновидностью вышеперечисленных форм прав­ления. Для нее характерно прежде всего то, что вся полнота госу­дарственной власти сосредоточена в одних руках. Представительные органы ликвидируются, судебные органы прямо или косвенно под­чиняются исполнительной власти. Во главе государства может на­ходиться законно избранный президент или иной лидер либо при­шедший к власти путем переворота человек. Способ его прихода к власти значения не имеет. Не исключено, что значительная часть населения поддерживает его, и существующая власть какое-то вре­мя может быть легитимной. Такая форма правления существует, как правило, короткий промежуток времени, по истечении которо­го власть стремится легитимироваться путем создания другой, более признаваемой населением формы правления.

Псевдопарламентарная форма правления характеризуется тем, что представительные органы существуют на всех уровнях и номи­нально принимают законы. Однако они являются членами одной партии, которые, подчиняясь партийной дисциплине, полностью

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

контролируют как процесс выборов в парламент, так и его деятель­ность. Под контролем партии находятся не только представитель­ные, но и исполнительные и судебные органы. Процедуры назначения или избрания членов правительства различны и формообразующего значения не имеют, поскольку при любой из них правительство от­ветственно перед партийными организациями. Примером государст­ва с этой формой правления может служить СССР периода до 1989 г.

В современной теории государства и права существует проблема определения формы государств, которые де-юре относятся к монар­хиям или республикам, но де-факто таковыми не являются. Чаще всего такие отклонения от изначальных форм связаны с возникно­вением сильных идеологий, подчиняющих себе и формирование, и функционирование всех органов государства. Возможно и «чистое» существование такой формы (Ватикан). Может быть, есть смысл применительно к таким государствам утверждать об идеократиче-ской форме правления¹.

Форма государственного устройства — это совокупность устойчи­вых взаимоотношений между центральными, региональными и мест­ными органами государственной власти. Эти отношения, будучи ус­тойчивыми, отражают степень централизации государственной власти. Именно централизация государственной власти определяет порядок формирования, компетенцию и ответственность государст­венных органов «по вертикали», являясь вторым формообразующим элементом устройства государственной власти. В тех государствах, где существуют органы местного самоуправления, они, как прави­ло, не входят в систему органов государственной власти. Отноше­ния органов местного самоуправления и государственных органов вышестоящего уровня сильно влияют на форму государственного устройства, следовательно, эти отношения являются формообра­зующими. Обычно выделяют две основные формы государственно­го устройства: унитарное и федеративное государство, каждое из которых имеет свои разновидности.