Лекция 4. понятие конституционного контроля и надзора
Основные понятия:
институт конституционного надзора; конституционный надзор; виды конституционного надзора; виды процедур формирования органов конституционного надзора; конкретный надзор; абстрактный контроль; объекты конституционного надзора; инициаторы конституционного надзора; нуллификация; предварительный конституционный надзор; последующий конституционный надзор; главный принцип конституционного надзора.
Общепризнанным является положение о том, что конституция имеет наивысшую юридическую силу. Поэтому любой закон, любой нормативный или судебный акт, если он противоречит конституции, считается юридически ничтожным и не должен применяться – на него не должно ссылаться и им руководствоваться. Однако для того, чтобы знать, какой акт противоречит конституции, необходимы определенные знания и особые процедуры, чтобы выявить такие противоречащие конституции акты, отменить их и объявить об этом гражданам страны.
Институт конституционного надзора – это установленный в большинстве стран мира порядок, когда проводится правовая экспертиза (оценка) соответствия текущего законодательства нормам конституции. Кроме термина «конституционный надзор» при-меняется термин «конституционный контроль». Иногда применяются и другие термины, которые зачастую непереводимы на русский язык: например, американский термин «Judicial review» – судебный надзор (просмотр, обозрение). Этот термин дословно не переводится и применяется только в смысле конституционного надзора.
Интересна и поучительна история возникновения идеи и практики института конституционного надзора. Первоначально мысль о том, что суды должны (помимо своих обычных функций – отправления правосудия по уголовным и гражданским делам) выполнять еще и особые функции – толкование законов и признание тех законов, которые не соответствуют конституции недействительными – появилось в эпоху американской революции, в эпоху возникновения независимого государства – Соединенные Штаты Америки. После принятия конституции США 1787 года появился такой коллективный труд, как публицистические эссе, опубликованные отдельными выпусками в виде газет под назван-ем «Федералист». Автором этих политических эссе были Александр Гамильтон, Джеймс Мэдиссон и Джон Джей. А.Гамильтон и Дж.Мэдиссон являлись соавторами конституции, «отцами конституции», Джон Джей, хотя и не был делегатом Конституционного конвента, который разработал американскую конституцию, но в свое время избирался президентом Континентального конгресса (органа, предшествовавшего конгрессу США) и был очень известным юристом с блестящей репутацией. Эти государственные деятели первоначально решили сохранить свою анонимность и под-писывались одним псевдонимом – Публий. За полгода они написали 85 статей, посвященных принятой конституции, с целью разъяснения ее идей и популяризации. Помимо прочего, в ряде этих эссе довольно настойчиво проводилась идея судебного конституцонного надзора. То есть право суда не только оценивать житейские казусы, но и оценивать качество законов, сравнивая их с эталоном – конституцией. Естественно, такие идеи были услышаны и разделялись многими. И хотя конституционный надзор не был закреп-лен в конституции, идея упала на подготовленную почву, и для ее реализации был необходим какой–то толчок, чтобы она была реализована. Таким толчком послужил очень важный правовой конфликт, происшедший в 1803 году в США. Если быть абсолютно точным, то началось это событие в 1800 году и лишь закончилось в 1803. Но эта цифра, 1803 год, напоминает нам о знаменитом судебном деле «Мэрбэри против Мэдиссона», которое положило начало такому явлению государственно–правовой жизни, как конституционный надзор.
1800 г. Самое начало ХVIII века. Как обычно, в високосный год в США прошли выборы президента. Президентом, вместо уходящего Джона Адамса, был избран Томас Джефферсон. Джон Адамс перед своим уходом произвел ряд назначений, на которые он имел право по конституции. На образовавшиеся вакансии он назначил несколько судей, в том числе, «с совета и согласия сената», председателем Верховного Суда США – Джона Маршалла. Одним из самых последних назначенных судей был Джеймс Мэрбэри. Он был назначен мировым судьей столичного округа Колумбия в Вашингтоне. Джон Адамс издал необходимые юридические документы и полагал, что выполнил свой долг. Однако письменный приказ о назначении судьи Мэрбэри не был отправлен по месту назначения – в суд столичного округа. Когда в январе 1801 года в Белый Дом пришел новый президент, Томас Джеффер-сон, он по ряду причин, прежде всего, политических, не стал ис-полнять распоряжения предыдущего президента Джона Адамса о назначении судьи Мэрбэри. Этот приказ «положили под сукно». Это было незаконное решение, потому что законных оснований для такого действия не имелось, но Томас Джефферсон полагал (он был политическим противником федералиста Адамса, т.к. сам относился к антифедералистам), что Джон Адамс назначил слишком много должностных лиц, которые находятся в оппозиции к нему, к Джефферсону. Возникла определенная коллизия. Назначенный, но не приступивший к делу, судья Мэрбэри обращался к новому президенту, но решение не исполнялось. Тогда Мэрбэри, будучи юристом, совершил очень естественное действие – обратился в Верховный суд. В своем заявлении он просил Верховный суд издать специальный акт, в котором Государственный секретарь США обязывался бы исполнить приказ о назначении Мэрбэри судьей. Председатель Верховного Суда Маршалл оказался в доста-точно сложной ситуации. Сложность была в том, что Маршалл, назначенный Адамсом, сомневался в том, что президент Джефферсон исполнит его судебное решение. Это были такие времена, когда американский судья сомневался, что американский президент исполнит судебное решение. Эти времена, к счастью, давно прошли. Как пишут американские исследователи, волнуясь за престиж суда, председатель Верховного суда Маршалл искал способ с честью выйти из данной ситуации. В заявлении, которое Мэрбэри направил в суд, он ссылался на Закон о судоустройстве 1789 года и просил издать обязательное распоряжение об исполнении президентского указа. Судья Джон Маршалл, оценивая сложившуюся ситуацию, проанализировал данный Закон, и пришел к выводу, что раздел 13 Закона 1789 года противоречит статье 3 Конституции США, после чего объявил этот раздел недействительным и не подлежащим принудительному применению через суд.
Таким образом, это было первое дело, в результате которого судебная инстанция, в данном случае – высшая инстанция, признала закон неконституционным. Верховный суд США тем самым отменил закон и реализовал свою идею конституционного надзора. За этой ситуацией следили все заинтересованные стороны, и получилось так, что с этим решением согласились все: и президент, и Конгресс США, поскольку, все встало на свои места. Суд стал выполнять функцию не только отправления правосудия, но и оценки текущего законодательства. Так, суд занял нишу органа конституционного надзора, хотя в тексте конституции США об этом ничего не было сказано, а только в комментариях к конституции (эссе «Федералист»).
Нужно сказать, что после этого дела Верховный суд США долгое время практически не повторял аналогичных решений. Прошло не менее сорока лет прежде, чем эта практика стала обычной и распространенной. А в эти первые сорок лет, которые прошли с 1803 года, было всего несколько случаев признания законов неконституционными.
С середины XIX века конституционный надзор стал активно применяться Верховным судом США. Второй страной, которая стала применять конституционный надзор, по типу американского, была Швейцария (1847 год). В 1853 году такая же система была введена в Аргентине. Но вплоть до начала XX века это были лишь отдельные страны. Вплоть до 40–х годов XX века это был не самый распространенный правовой институт. Самое широкое развитие институт конституционного надзора получил лишь после Второй мировой войны.
Отсутствует конституционный надзор в тех странах, где нет писаных конституций. А там, где есть обычные конституции, имеющие форму нормативного акта, там, в той или иной форме, присутствует конституционный надзор. В современном мире конституционный надзор существует в трех видах.
Первый вид – осуществление конституционного надзора судами общей юрисдикции. Такая модель, кроме США, Аргентины и Швейцарии, применяется еще и в других странах – Мексике, Канаде, Дании, Норвегии, Индии, Японии. Эту систему по той стране, где она впервые появилась, называют американской системой конституционного надзора, или децентрализованной системой. По этой системе любой суд при рассмотрении конкретного уголовного или гражданского дела может высказать свое мнение не только по сущности этого дела, но и по конституционности или неконституционности того законодательного акта, на который ссылаются стороны по делу. Надо отметить, что в зарубежной практике не только по гражданским делам имеются стороны по делу, но и по уголовным делам, так как состязательный процесс существует и в уголовном, и в гражданском судопроизводстве. Любой суд практически, начиная с низшей инстанции, может высказать свое мнение о конституционности или неконституционности любого нормативного акта. Но, поскольку, суды имеют достаточно стройную систему (практически, в любой стране есть своя иерархия судебных органов), то, естественно, что после вынесения решения ниже-стоящим судом, в нормальной судебной системе у сторон по делу есть возможность оспорить решение в вышестоящем суде, т.е. обратиться либо с кассационной, либо с апелляционной жалобой. Поскольку почти всегда какая–то из сторон недовольна судебным решением, значительное количество решений или приговоров по делам оспаривается и становится предметом рассмотрения вышестоящим судом. Поэтому, в конечном счете, при конституционном надзоре общими судами, как правило, в абсолютном большинстве случаев, окончательное решение выносит суд, занимающий высшее место в системе судов. Обычно это верховный суд страны. В США, к примеру, такой высшей инстанцией является Верховный Суд США. Если это касается законодательства отдельных штатов, то основной инстанцией является Верховный суд отдельного штата. Верховный суд США состоит из 9 судей, которые назначаются президентом пожизненно, с совета и согласия Сената.
Второй вид конституционного надзора – европейская модель (централизованная), при которой создаются специальные судебные органы (суды специальной компетенции). Это конституционные суды. Конституционные суды появились в результате развития идеи конституционного надзора. Конституционные суды не рассматривают ни уголовных, ни гражданских дел, и были созданы потому, что для оценки законодательства требуются специальные знания, которых иногда не хватало специалистам в области гражданского и уголовного законодательства. Для конституционных судов «надзорная» функция является единственной и основ-ной. К странам, которые имеют такие суды, можно отнести такие государства, как ФРГ, Австрия, Италия, Испания и др.
Третий вид конституционного надзора – это надзор, осуществляемый несудебными органами, то есть, специальными органами, которые не называются судами. Классическим примером такого органа является Конституционный совет Франции. В Советском Союзе был создан, хотя и недолго действовал, Комитет конституционного надзора. По сути дела, специальные судебные органы мало отличаются от несудебных органов конституционного надзора. Однако такие отличия есть. Специальные судебные органы соблюдают судебную процедуру: дело слушается, как правило, в открытом судебном заседании, ведется по правилам судебной процедуры, заседание ведет председательствующий, заслушиваются свидетели, ведется протокол, допускается публика и т.д. А несудебные органы конституционного надзора такие процедуры могут и не соблюдать. Их главная задача – произвести экспертизу законодательства, а как они ее проводят – дело данного органа. Получив обращение, они могут рассмотреть это дело «за закрытыми дверями», а потом объявить свое решение. Суд – это всегда особая процедура, особая церемония. Это именно судебные традиции. А несудебные органы особых процедур могут и не соблюдать.
Несудебные органы рассматривают свои дела в упрощенном порядке. Более того, кроме рассмотрения конституционности и не-конституционности законодательных актов, они могут выполнять и другие функции.
Иногда виды конституционного надзора делят не на три, а на две группы. Первая – судебные органы конституционного надзора, которые, в свою очередь, делятся на суды общей компетенции и специальной компетенции. Вторая группа – несудебные органы. Данная проблема имеет сугубо научный интерес, поэтому на три группы делятся эти органы или на две – не имеет существенного значения.
Как формируются органы конституционного надзора? Различают три вида процедур формирования органов конституционного надзора: парламентский, внепарламентский и смешанный. Парламентская процедура сводится к тому, что весь состав органа конституционного надзора формируется парламентом. В данном случае классическим примером является формирование конституционного суда ФРГ. Федеральный конституционный суд состоит из 16 членов, половина из них – 8 человек – избираются Бундестагом, а вторая половина – верхней палатой Бундесратом. Для избрания каждому из кандидатов надо набрать 2/3 голосов депутатов той или иной палаты.
Смешанная процедура формирования органа конституционного надзора предполагает, что в данном формировании участвуют не один орган государственной власти, а два или три. Имеется в виду, что в назначении одного человека принимают участие 2 или 3 органа. Например, в США это выражается в том, что кандидатуры на должность Верховного суда предлагает президент, но существует конституционная формула, что судьей Верховного Суда становится кандидат с совета и согласия Сената. На практике это означает, что кандидатура, рекомендованная президентом, должна быть одобрена двумя третями членов Сената. Если Сенат не поддерживает кандидатуру, то кандидат не становится членом Верховного Суда. С другой стороны, Сенат сам не предлагает, а только одобряет или не одобряет выбор президента, голосуя «за» или «против».
К смешанной процедуре относят такую процедуру, когда члены органа конституционного надзора на паритетных началах назначаются представителями разных ветвей власти. Например, во Франции 9 судей Конституционного совета. Президент республики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают по три члена Совета сроком на 9 лет. То есть каждый из представителей разных ветвей власти назначает 1/3 конституционного совета.
Похожие процедуры применяются в Италии и Австрии. Существует еще внепарламентский способ формирования органа конституционного надзора. Например, в Японии, 15 членов суда назначаются кабинетом министров, а председатель суда назначается императором, правда, по представлению кабинета Министров.
По конституции Испании (ст.159), формально все 12 членов назначаются королем. Однако, как гласит конституция, 4 из них назначаются по предложению нижней палаты, 4 – по предложению Сената, 2 – по предложению правительства, 2 – по предложению главного совета судебной власти. Фактически, это смешанная система, где представлены все ветви власти. Король, так сложилась практика, формально назначает всех членов, но реально он не имеет права отказать в назначении лиц, утвержденных нижней пала-той, Сенатом, правительством и главным советом судебной власти. За кандидатов от парламента члены парламента голосуют, и они утверждаются 3/4 голосов.
Процедура конституционного надзора может возбуждаться по конкретному поводу, т.е. в связи с рассмотрением судебного дела (США, Италия, ФРГ, Мексика, Индия.), или без конкретного повода по инициативе определенных субъектов конституционного надзора, которые обычно перечислены в конституции (Франция).
Оба вида конституционного надзора могут применяться и одновременно. Если есть конкретный повод возбуждения, то конституционный надзор называется конкретным. Если какого–то конкретного повода нет, он называется абстрактным. Конкретный надзор еще называется инцидентный, потому что есть повод для возбуждения, а абстрактный еще называется прямым. Есть еще иные наименования этих видов конституционного контроля. Например, инцидентный (конкретный) способ иногда называют контролем путем возражения, или преюдициальным, косвенным, вспомогательным. Контроль абстрактный (прямой) часто именуют еще надзором путем действия, или контролем в принципе.
Абстрактный контроль, естественно, существует в тех странах, где в качестве органа конституционного надзора выступают специальные суды. При рассмотрении конкретных судебных дел оцениваются и конкретные нормативные акты. Абстрактный надзор осуществляется органами конституционными надзора вне связи с конкретными судебными делами. Здесь предполагается, что после издания закона в любой момент, независимо от применения этих актов, заинтересованные и имеющие на то право лица (органы) имеют возможность возбудить дело о признании закона противоречащими конституции, и его аннулировании. Например, в Италии можно обратиться в конституционный суд с просьбой отменить какой–то закон, поскольку, по мнению обращающегося лица, закон противоречит конституции.
В некоторых странах применяются оба типа конституционного надзора – и конкретный, и абстрактный. То есть, производство по рассмотрению конституционности закона может быть и в связи с рассмотрением конкретного дела, и вне связи. Такой порядок в ФРГ и Италии.
Объектами конституционного надзора могут быть обычные законы, конституционные законы, органические законы и даже парламентские уставы и регламенты. В таком порядке могут оцениваться международные договоры, нормативные акты правительства и других органов исполнительной власти, акты глав государств тех стран, где они имеют право издавать нормативные акты и т.д.
Инициаторами конституционного надзора могут быть физические и юридические лица, и, в первую очередь, – органы государства, наделенные правом обращения в органы конституционного надзора. Круг этих субъектов конституционного надзора устанавливается либо конституциями, либо специальными законами о конституционных или обычных судах. Считается нормальным, если круг таких субъектов достаточно широк, и с обращениями в органы конституционного надзора могут выступать, кроме главы государства, правительства, группы депутатов, парламентских комиссий, и судебные органы, а в некоторых случаях – граждане. Кстати, в некоторых странах, для того, чтобы организовать инициативу, требуется собирать достаточно значительное число подписей. В некоторых странах даже отдельный гражданин вправе обратиться в органы конституционного надзора с требованием об оценке конституционного закона. Правда, на практике реализовать такое право этому отдельному гражданину довольно сложно. Например, в Венгрии обращение гражданина будет принято конституционным судом только после того, как данный гражданин получил отрицательные решения по своему делу во всех иных судах страны. Эта норма была воспринята и законодательством России. В Японии обычный гражданин имеет право обратиться в Верховный Суд с заявлением о признании закона неконституционным. Однако на практике реализовать такое право очень сложно, потому что есть определенные и весьма сложные процедурные правила по составлению данного обращения, которое не под силу обычному гражданину и требуют очень высокой юридической квалификации. Кроме того, обращающееся лицо должно внести значительную сумму в виде судебной пошлины, как гарантию покрытия судебных издержек. Сумма, действительно, очень велика, и граждане Японии крайне редко обращаются с такими заявлениями в Верховный Суд. Кстати, есть и достаточно необычные органы конституционного надзора. Например, в Иране конституционный надзор осуществляет своеобразный орган – Наблюдательный совет, в который входит 12 видных теологов (богословов). Он формально следит за соответствием законов, но не столько конституции 1979 года, сколько за соответствием законов священной книги мусульман – Корану. Под предлогом несоответствия священной книге этот орган может отклонять обычные светские законы.
Орган конституционного надзора может признать несоответствующим конституции либо весь нормативный акт, либо отдельные его положения. Если акт признан несоответствующим конституции целиком, он объявляется юридически не действующим. специальный термин, обозначающий эти последствия – нуллификация. Обычно нуллифицированный закон остается в сборнике законов, но там делается пометка, что по решению такого–то суда он не действует с такого–то срока. В абсолютном большинстве случаев практически во всех странах решение органа конституционного надзора является окончательным, не пересматривается и не обжалуется. Пересмотреть такое решение может лишь только сам орган конституционного надзора. Если закон признается неконституционным (а стало быть, недействующим), то определенное значение имеет вопрос, с какого момента он становится недействующим. Применяются два принципа. Первый – закон признается недействующим с момента вступления его в силу. Второй случай, когда закон признается недействующим с момента признания его неконституционным. Второй вариант применяется чаще, поскольку в этом случае проще определять последствия признания закона неконституционным, проще вычислять суммы ущерба. Оба способа применяются по решению суда. оценки конституционости или неконституционности актов нормативного или ненормативного характера, органы конституционного надзора выполняют и другие функции, которые иногда не связаны с собственно конституционным надзором за текущим законодательством. Например, конституционный совет Франции наблюдает за правильностью проведения референдумов и выборов и объявляет их результаты. В Италии и Испании конституционные суды вправе рассматривать конфликты по вопросам компетенции между центральными и областными органами. Иначе говоря, споры между государственными органами разрешают в данных странах конституционные суды. В ряде стран органы конституционного надзора выступают еще в качестве судов по обвинению высших должностных лиц государства. Например, в ФРГ и Италии обвинения, выдвинутые парламентом против главы государства – президента – рассматривают, по существу дела, конституционные суды ФРГ и Италии. В некоторых странах органы конституционного надзора могут оценивать с точки зрения соответствия не только законы, но и деятельность общественных организаций и политических партий. Например, конституционный суд ФРГ несколько раз признавал антиконституционными деятельность некоторых политических партий. После такого признания эти партии запрещались. Так в 1956 году антиконституционной была признана деятельность Коммунистической партии Германии, а в 70–е годы – деятельность Национально–Демократической партии (партия правого толка).
Очень важно отметить, что в некоторых странах (Франции и Ирландии) конституционные надзоры являются предварительными. То есть соответствующие органы, суды или конституционные советы, дают свои заключения о соответствии конституции до вступления их в силу, а иногда даже – до процедуры голосования в парламенте. Если такие органы признают, что законопроект не соответствует конституции, то он либо не ставится на голосование, либо не подписывается – его юридическое существование прекращается.
Гораздо чаще осуществляется, так называемый, последующий конституционный надзор. Он применяется в странах, где этим занимаются суды общей компетенции – США, Швейцария. Органы конституционного надзора рассматривают спор о конституционности законов после вступления этих законов в силу. Законы, признанные неконституционными, не применяются.
В некоторых странах применяют обе формы конституционного контроля – и предварительный, и последующий. Это зависит от важности закона. Если законы повышенной важности (органические законы), то они подвергаются процедуре предварительного закона. А если менее важные законы, то может быть и последующий надзор. К таким странам относится Ирландия, Никарагуа, Панама и некоторые другие.
В федеративных государствах органы конституционного надзора рассматривают конфликты между субъектами федерации (штатами, провинциями, кантонами и т.д.).
В некоторых странах (Швейцарии) законодательные акты федеративного значения не подлежат контролю на конституционность. Единых правил на осуществление конституционного надзора не существует, но единые принципы есть. Главный принцип конституционного надзора – проверка соответствия закона конституции.