Тема 14. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ВОЕННЫЕ И ПОСЛЕВОЕННЫЕ ГОДЫ

ПЛАН

1. Изменения в государственном аппарате в связи с началом войны

2. Управление экономикой

З. Правоохранительная система в годы войны

4. Государственное строительство в 1943 – 1945 гг.

5. Государственное управление в послевоенный период: тенденции и противоречия

6. Высшие органы власти и центральный аппарат управления в 1945 – 1953 гг.

7. Изменения в судебной системе, органах МВД - МГБ, вооруженных силах

8. Советская номенклатура в послевоенный период

1. Изменения в государственном аппарате в связи с началом войны

Виюне 1941 г. фашистская Германия совершила нападение на СССР. Началась Великая Отечественная война. Она стала тяже­лейшим испытанием для народов нашей страны. СССР, несмотря на прилагаемые в годы третьей пятилетки усилия, не завершил подготовку к войне. Перевооружение Красной армии не было за­вершено. Массовые репрессии 1937—1938 гг., затронув­шие командный состав армии, негативно сказались на ее способ­ности к отражению агрессии. В первые месяцы вой­ны сложилась крайне неблагоприятная обстановка на фронтах. Значительные территории оказались захвачены противником. Встал вопрос о самом существовании Советского государства.

Чрезвычайные военные обстоятельства вызвали существенные изменения в государственном аппарате. Указом Президиума Вер­ховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» все функции государственной власти по организации обороны, обеспечению общественного порядка и государственной безопас­ности в местностях, объявленных на военном положении, пере­давались военным советам и военному командованию войсковых соединений. 23 июня 1941 г. ЦК ВКП (б) и Совнарком СССР при­няли решение о создании коллективного органа руководства во­оруженными силами страны — Ставки Главного командования. 24 июня 1941 г. при Совнаркоме СССР был учрежден Совет по эвакуации, наделенный чрезвычайными полномочиями по пере­базированию производственных мощностей и людских ресурсов. При наркоматах и на местах создавались бюро и комитеты по эва­куации. Были расширены права Совнаркома СССР и совнаркомов союзных республик по мобилизации сил и средств на организа­цию отпора агрессии.

Государственный комитет обороны.30 июня 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР, ЦК ВКП (б) и Совнарком СССР при­няли совместное постановление, которым признавалась необхо­димость образования Государственного комитета обороны (ГКО) и сосредоточения в его руках всей полноты гражданской и воен­ной власти в стране. Первоначально в состав ГКО вошли пять че­ловек (И.В.Сталин, В.М.Молотов, К.Е.Ворошилов, Г.М.Ма­ленков и Л.П.Берия), в феврале 1942 г. — еще трое (А.И.Мико­ян, Н.А.Вознесенский, Л.М.Каганович), в 1944 г. — один (Н. А. Булганин). Каждый из них отвечал за определенный участок работы. Председателем Государственного комитета обороны яв­лялся И. В. Сталин.

ГКО осуществлял государственное, военное и хозяйственное управление в стране и был наделен чрезвычайными полномочия­ми. Он назначал и смещал высшее военное командование, гото­вил резервы для действующей армии, решал военно-стратегичес­кие вопросы, налаживал работу промышленности, транспорта, сельского хозяйства, снабжение населения и армии, занимался подготовкой трудовых резервов и распределением рабочей силы по производственным объектам.

ГКО не имел регламента работы, собирался нерегулярно и не всегда в полном составе. Решения принимали председатель либо его заместители – В.М.Молотов (с 30.06. 1941 г.) и Л.П.Берия (с 16.05.1944 г.) после консультаций с членами ГКО, курировавшими соответствующие ведомства.

Все постановления и распоряжения ГКО подлежали немедлен­ному и обязательному исполнению всеми учреждениями и граж­данами. Своего специального аппарата ГКО не создавал и прово­дил решения через государственные и партийные органы. В союз­ных республиках, краях, областях и городах ГКО имел уполномоченных. В прифронтовых городах создавались городские комитеты обороны, которые обычно возглавлялись первыми секретарями обкомов и горкомов партии и включали в свой состав председате­лей облисполкома или горисполкома, представителей военного командования и местного управления НКВД. Городские комите­ты обороны имели права объявлять город на осадном положении, проводить эвакуацию населения, давать предприятиям специаль­ные задания, формировать народные ополчения и т.д. Их реше­ния могли быть отменены только ГКО, а если они касались воен­но-оборонных вопросов — военными советами фронтов. За время войны было образовано 60 городских комитетов обороны.

Для решения конкретных вопросов Государственный комитет обороны создавал различные комитеты, советы и комиссии. Не­которые из них приобретали постоянный характер и наделялись большими полномочиями. В июле 1941 г. ГКО был переподчинен Совет по эвакуации. В феврале 1942 г. при ГКО возник Транспорт­ный комитет. В его состав входили наркомы путей сообщения, морского и речного флота, представители Наркомата обороны. В декабре 1942 г. создается Оперативное бюро ГКО (Молотов, Маленков, Микоян, Берия), контролировавшее выполнение военных заказов и текущую работу наркоматов. В непосредственном подчинении ГКО находи­лась Ставка Верховного Главного командования. С 1944 г. при ГКО работал Особый комитет, который занимался вопросами репарации.

Война отодвинула на второй план высший конституционный орган государственной власти — Верховный Совет СССР, кото­рый за все это время провел лишь три сессии. В июле 1942 г. Верховный Совет ра­тифицировал советско-английский договор о союзе в войне и о сотрудничестве и взаимной помощи после войны от 26 мая 1942 г., в феврале 1944 г. - принял закон о расширении прав союзных рес­публик в области обороны и внешних сношений и в апреле 1945 г. рассмотрел закон о бюджете на 1945 г.

Продолжалась деятельность местных Советов депутатов трудящихся (в некоторых случаях даже на оккупированной немцами территории). В условиях войны объем их работы значительно возрос, задачи усложнились, а депутатский состав резко сократился в связи с мобилизацией, а также эвакуацией многих депутатов вместе с предприятиями и учреждениями в тыл страны. Затруднен был своевременный созыв очередных сессий Советов; для кворума требовалось только 2/3 депутатов, имевшихся в наличии. Иногда вместо сессий проводились расширенные заседания исполкомов (с активом).

Избирательные кампании в годы войны не проводились, полномочия депутатов продлевались Президиумом Верховного Совета СССР, а в ряде местностей председатели сельсоветов, исполкомов горсоветов, райисполкомов просто назначались вышестоящими органами власти.

Перестройка управления вооруженными силами (1941 – 1945 гг.)До войны непосред­ственное управление обороной страны осуществляли два ведом­ства — Наркомат обороны СССР (существовал с 1923 г., до 1934 г. назывался. Наркоматом по военным и морским делам) и Нарко­мат военно-морского флота ( выделен из Наркомата обороны в 1937 г.). Территория страны в военно-административном отноше­нии делилась на военные округа. Накануне войны их было 16. Выс­шим органом военной власти в округе являлся военный совет, в состав которого входили командующий войсками округа и два члена совета. В краях, областях, районах и городах фун­кционировали военные комиссариаты, ведавшие организацией учета военнообязанных и их призывом в армию.

После начала военных действий система военного управления была перестроена. Высшим во­енным органом стала Ставка Главного командования (И.В.Сталин, В. М. Молотов, К. Е. Ворошилов, С. М. Буденный, С. К. Тимошен­ко, Г.К.Жуков, Н.Г.Кузнецов). Тогда же военные округа запад­ных районов были преобразованы во фронты. Руководство ими осуществлялось из Ставки. С образованием Государственного ко­митета обороны (30 июня 1941 г.) Ставка находилась в его непос­редственном подчинении.

8 августа 1941 г. после назначения И.В.Сталина Верховным главнокомандующим Ставка главного командования стала называться Ставкой Верховного главнокомандующего. 10 августа 1941 г. Генеральный штаб, являвшийся до этого коллеги­альным органом Наркомата обороны, был переподчинен Ставке. Наркомат обороны с этого времени ос­новное внимание стал уделять подготовке резервов для Красной армии, тыловому обеспечению, управлению внутренними воен­ными округами, политической работе в войсках. Ставка занималась утверждением планов военных кампаний и операций, назначением на должности высшего ком­состава, формированием новых соединений, распределением люд­ских и материальных резервов. Стратегические вопросы решались в Ставке коллегиально, по другим вопросам Сталин принимал единоличные решения.

В первые месяцы войны была осуществлена полная централиза­ция военного управления. Все структуры в конечном счете замыкались на Сталине, который являлся председателем ГКО, Верховным главнокомандующим, председателем Ставки, Предсе­дателем Совнаркома и наркомом обороны. Такая централизация диктовалась необходимостью сосредоточить все силы, ресурсы и рычаги управления в одном центре и в целом была оправдана чрезвычайными обстоятельствами военного времени.

Структура вооруженных сил в период войны включала фронты, армии, корпуса, дивизии, бригады. В 1943 г. было введено деление военнослужащих на рядовой, офицерский состав и генералитет. Вводились знаки различия, сходные с дореволюционными. В целях поощрения за героические подвиги советских военнослужащих были учреждены 16 орденов и 26 медалей.

Указом Президиума ВС СССР 16 июля 1941 г. в частях, соединениях, штабах вводились должности военных комиссаров; в ротах, батальонах, эскадронах - должности политруков. Военные комиссары и политруки наравне с командирами несли ответственность за боевую подготовку и боеспособность войск. Однако коллегиальное руководство на уровне частей, соединений не всегда шло на пользу делу. Поэтому в октябре 1942 г. институт военных комиссаров был упразднен. В Красной армии и на Военно-морском флоте восстанавливалось единоначалие. Военные комиссары назначались заместителями командиров по политической части (замполитами).

На оккупированной врагом территории было развернуто мас­совое партизанское движение (около 3500 партизанских отрядов и диверсионных групп). Однако единый орган руководства партизанской борьбой был создан только 30 мая 1942 г. Центральный штаб партизанского движения (ЦПШД) напрямую или через республиканские штабы устанавливал связи с партизанскими формированиями, направ­лял и координировал их деятельность, снабжал оружием, боеприпасами, медикаментами, организовывал взаимодействие с регулярными частями Красной армии.

Система военного управления в годы Великой Отечественной войны

Подводя итог, отметим, что военная организация Советского государства в достаточной степени отвечала задачам ведения боевых действий и в конечном счете смогла обеспечить победу в Великой Отечественной войне.

2. Управление экономикой

В условиях войны значительно усилилась роль Совета народных комиссаров СССР, который проделал огромную работу, связанную с эвакуацией промышленности, налаживанием чрезвычайного порядка руководства экономикой страны, восстановлением разрушенного войной народного хозяйства.

Поскольку созданный в июне 1941 г. Совет по эвакуации был переподчинен ГКО, при Совнаркоме в октябре 1941 г. образу­ется Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промыш­ленных товаров и предприятий промышленности. К концу декабря 1941 г., когда основная часть предприятий, предназначенных для эвакуации, была вывезена на восток и возобновила свою работу, Совет был ликвидирован, а его аппарат влился в новый орган, также образованный при Совнар­коме, — Управление по делам эвакуации. Всего в 1941 —1942 гг. на Урал, в Сибирь, Среднюю Азию было эвакуировано около 2 тыс. предприятий и 11 млн человек.

Чрезвычайно важное значение в годы войны имела деятельность СНК СССР по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан, в том числе по обеспечению дисциплины в тылу и снабжению фронта всем необходимым. Администрация предприятий получила право привлекать работников к обязательным сверхурочным работам, отменялись отпуска, повышалась ответственность рабочих и служащих за нарушение трудовой дисциплины.

Обстоятельства военного времени вызвали необходимость создания ряда новых центральных органов отраслевого управления. Осенью 1941 г. были образованы два оборонных наркомата: Наркомат танковой промышленности и Наркомат минометного вооружения. Образование управленческих структур продолжалось и в последующие годы войны. В 1942 г. при СНК создано Главное управление по снабжению углем, а в 1943 г. – главные управления по снабжению нефтью, лесом, искусственным топливом и газом.

24 июня 1941 г. при Совнаркоме СССР было образовано Советское информационное бюро (Совинформбюро) для руководства работой СМИ, а также деятельностью различных антифашистских общественных организаций (Антифашистский комитет советских женщин, Антифашистский комитет советской молодежи, Еврейский антифашистский комитет и др.).

В начальный период войны центральный аппарат вынужден был функционировать в условиях эвакуации ряда управленческих структур. Из 41 наркоматов и других органов центрального звена управления в первые месяцы войны покинули Москву 18, частично – 23.

В августе 1943 г. было принято постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП (б) «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации». Тогда же при СНК СССР учреждается Комитет по восстановлению хозяйства в названных районах.

В управлении экономикой в годы войны преобладали команд­ные методы. Административно-командная система, позволив мо­билизовать все силы и средства для организации отпора врагу, в целом справилась с задачами, стоявшими в то время перед стра­ной. Уже в 1943 г. по производству военной продукции СССР су­мел добиться превосходства над Германией.

3. Правоохранительная система в годы войны

В целях сохранения контроля над «органами» Сталин в феврале 1941 г. принял ре­шение о разукрупнении НКВД. Из его состава выделился в каче­стве самостоятельного ведомства Наркомат государственной бе­зопасности (НКГБ). Необходимость централизации карательных функций государства, а также соображения экономии заставили после начала войны объединить НКВД и НКГБ в одно ведомство.

В апреле 1943 г.НКВД вновь был разделен на два самостоятельных наркомата: НКВД СССР (нарком Л.П.Берия) и НКГБ СССР (нарком В.Н.Меркулов), а Государственный комитет обороны принял решение о реорганизации Особых отделов НКВД в Управления контрразведки «Смерш» НКО и НК ВМФ СССР.

Постановлением СНК СССР от 25 июня 1941 г. охрана тыла действующей армии была возложена на специальные формирования войск НКВД. При НКВД СССР создается Главное управление войск охраны тыла действующей армии, а при каждом фронте – Управление войск охраны тыла, подчинявшееся командованию фронтом и своему ведомству.

По отдельным поручениям ГКО на базе войск НКВД были созданы многие соединения и части для действующей армии. Только в июле 1941 г. НКВД СССР сформировал и передал в Красную армию 15 стрелковых дивизий. В прифронтовых городах личный состав милиции объединялся в батальоны и полки для непосредственного участия в боевых действиях.

28 июля 1942 г. Сталин в качестве наркома обороны подписал приказ № 227, более известный под названием «Ни шагу назад!». Этим приказом предписывалось формировать в пределах фронта штрафные батальоны (от 1 до 3) и направлять их на наиболее трудные участки фронта, а в пределах армии — заградительные отряды (от 3 до 5), которые должны были располагаться в непос­редственном тылу частей и в случае отступления штрафных бата­льонов открывать по ним огонь. Формирование заградительных отрядов возлагалось на военные советы армий и органы НКВД.

Военные трибуналы.Военные трибуналы появились в судебной системе Советского государства в годы гражданской войны и были узаконены судебной реформой 1922 г. После начала Великой Оте­чественной войны их юрисдикция была значительно расширена. Одновременно упрощался процессуальный порядок рассмотрения дел. Военные трибуналы рассматривали все преступления, совер­шенные военнослужащими, а также дела о преступлениях против обороны, общественного порядка и государственной безопаснос­ти, о хищении социалистической собственности, разбоях, убий­ствах, уклонении от исполнения всеобщей воинской повинности. Приговоры вступали в законную силу с момента их вынесения, жалобы и протесты на них не принимались. О приговорах к выс­шей мере наказания сообщалось Военной коллегии Верховного Суда СССР, и если до истечения определенного времени она не истребовала дело, приговор приводился в исполнение. В 1943 г. было объявлено военное положение на транспорте, для его ра­ботников вводилась военная дисциплина, они объявлялись моби­лизованными и закреплялись для работы на нем до конца войны. Дела о преступлениях на транспорте также рассматривались в во­енных трибуналах и по законам военного времени.

4. Государственное строительство в 1943 — 1945 гг.

В 1943 г. завершился коренной перелом в Великой Отечествен­ной войне. Красная армия приступила к изгнанию врага с терри­тории СССР. В освобожденных районах страны восстанавливалась Советская власть. В 1943—1944 гг. были проведены сессии Верхов­ных Советов Украинской ССР, Белорусской ССР и Литовской ССР, на которых обсуждались вопросы, связанные с ликвидации последствий немецкой оккупации. Особое внимание уделялось положению в республиках Прибалтики, так как они вошли в со­став СССР накануне войны. Советизация Прибалтики сопровождалась реп­рессиями в отношении местного населения, высылкой «националистов» в восточные районы Советского Союза.

В феврале 1944 г. Верховный Совет СССР принял закон, расши­ривший права союзных республик в сфере внешней по­литики. По этому закону союзные республики получили право создавать свои внешнеполитические органы. В основе это­го решения были прежде всего политико-дипломатические сооб­ражения. Для того чтобы союзные республики могли принять уча­стие в создании и деятельности Орга­низации Объединенных Наций в послевоенный период, требовалось придать им некоторые атрибуты суверенности и международной правосубъектности. Реально предоставленными возможностями воспользовались только Белоруссия и Украина, которые смогли вступить в международные отношения и позднее вместе с СССР участвовали в создании и работе ООН. Другие союзные республики, хотя и создали свои наркоматы иностранных дел, в международной жизни не участвовали, если не считать включения их представителей в общесоюзные международные делегации.

На этой же сессии Верховного Совета СССР был принят закон, предоставлявший союзным республикам право создавать свои воинские формирования. Общесоюзный Наркомат обороны был преобразован в союзно-республиканский. Национальные воинские формирования создавались и до принятия этого закона решением ГКО (латышские, литовские и эстонские части); горно-стрелковые дивизии народов Кавказа и Средней Азии были сформированы еще в предвоенный период. Общая численность национальных формирований в СССР достигала свыше 0,5 млн человек. Они сыграли заметную роль в обеспечении победы. Национальные воинские формирования и военные ведомства в республиках просуществовали до начала 50-х годов.

Расширение прав союзных республик, декларированное вышеназванными законами принципиально не меняло систему управления и преследовало скорее политические, чем управленческие цели.

В приниженном положении были и партийные органы. Съезды и конференции ВКП (б) во время войны не собирались. Пленум ЦК партии собрался лишь однажды – в январе 1944 г. Политбюро, Оргбюро и Секретариат как постоянные органы собирались нерегулярно. Принципиальные решения, принятые узким кругом лиц, приближенных к Сталину, оформлялись как протоколы заседаний Политбюро. Многие вопросы в военное время решались аппаратом ЦК ВКП (б), который разрастался и делался все более громоздким. В Управление кадров ЦК входило более полусотни отделов, которые дублировали структуру центральных государственных и народно-хозяйственных учреждений. Усложнился и расширился аппарат управления пропагандой и агитацией. Для помощи в организации производства и для контроля на важнейшие предприятия были направлены парторги ЦК, число которых к концу войны достигло 1377.

В последний период войны было проведено масштабное раз­укрупнение областей. Всего были образованы 24 новые области: 14 — в РСФСР, 3 — в Белоруссии, 2 — в Казахстане, по 1 — на Укра­ине, в Узбекистане, Таджикистане, Туркмении и Киргизии.

В 1944 г. в состав СССР вошла Тувинская народная республика, получившая статус автономной области (с 1961 г. — автономная республика). После окончания войны государственная территория СССР расширилась: на севере была присоединена Печенга, на западе — часть Восточной Пруссии с Кенигсбергом (ныне Кали­нинградская область), Закарпатская Украина и Владимиро-Волынский район (последний вошел в состав СССР вместо Белостокского округа, возвращенного Польше), на востоке — южная часть Сахалина и Курильские острова.

В годы войны происходило дальнейшее «огосударствление» об­щественных организаций, деятельность которых направлялась партийными и государственными органами. Особое значе­ние приобрели профсоюзы, комсомол, Общество Красного Кре­ста и Красного Полумесяца, Общество содействия обороне, авиа­ции и химическому строительству (Осоавиахим). В 1942 г. при пра­вительстве была создана Чрезвычайная государственная комис­сия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фа­шистских захватчиков и их пособников и причиненного ими ущерба. Она имела двойной ста­тус: являлась государственным, и общественным органом. Комиссия собрала огромное количество документов и веществен­ных доказательств. Материалы комиссии были пред­ставлены на Нюрнбергском судебном процессе 1946 г.

Негативным аспектом государственного строительства в СССР военного периода была политика Сталина в национальном воп­росе. Еще в августе 1941 г. в качестве превентивной меры была ликвидирована Автономная республика немцев Поволжья, а само немецкое население выселено в глубь страны. В 1943—1944 гг. со­ветское руководство депор­тировало в Среднюю Азию и Сибирь калмыков, чеченцев, бал­карцев, карачаевцев, крымских татар и ряд других народов. Их автономные образования были ликвидированы. Общая численность переселенного населения составила около 1 млн человек. Насиль­ственная депортация народов (ее проведение возлагалось на НКВД) была чудовищной и политически близорукой акцией Ста­лина, подрывала авторитет советской власти, сеяла зерна межна­циональных конфликтов в будущем.

Нормализация государственно-церковных отношений.В годы Ве­ликой Отечественной войны произошла нормализация взаимоот­ношений Советского государства и Русской православной церкви. После революции церковь была отделена от государства. Советская власть, однако, вме­шивалась во внутренние дела церкви, осуществляла гонения на священнослужителей и верующих.

Ситуация резко изменилась с началом Великой Отечественной войны. 22 июня 1941 г. митрополит Московский и Коломенский Сергий благословил всех православных на защиту Отечества. 4 сен­тября 1943 г. в Кремле состоялась встреча Сталина с иерархами Русской православной церкви. На ней обсуждались вопросы о проведении Архиерейского собора для избрания патриарха, об открытии храмов и духовных учебных заведений, возобновлении издания церковного журнала и организации свечных заводов, рас­ширении прав духовенства иснятии ограничений на деятельность религиозных общин. Сталин обещал рассмотреть вопрос об освобождении ряда священнослужителей, находившихся в заключении. Собравшийся вскоре Архиерейский собор избрал Сергия патриархом Московским и всея Руси. Для осуще­ствления связи между государством и церковью в 1943 г. при пра­вительстве СССР был образован Совет по делам Русской право­славной церкви (с 1944 г. — Совет по делам религиозных культов).

К особенностям государственного управления в годы войны можно отнести, во-первых, его дальнейшую централизацию. Достаточно узкий круг одних и тех же лиц входил в состав основных руководящих органов: Политбюро ЦК ВКП (б), СНК СССР, ГКО, Ставки ВГК (Сталин, Молотов, Маленков, Берия, Микоян, Каганович, а также военные – Жуков, Шапошников, Тимошенко, Кузнецов, Василевский, Ворошилов). Многие из них занимали одновременно несколько постов и должностей. Такой порядок давал определенный положительный эффект, поскольку вопросы решались оперативно, без траты времени на согласования. С другой стороны, слишком узкий состав высшего руководства (10 – 12 человек) таил в себе опасность субъективизма, произвола, бесконтрольности. В случае неудач всегда отыскивались виновные среди подчиненных исполнителей. Поэтому кадровая чехарда, особенно на начальном этапе войны, была обычным делом.

Во-вторых, особенностью системы управления в военное время можно считать возрастание роли органов исполнительной власти. Поскольку сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней неоднократно переносились, решения исполнительных органов имели силу закона. В целом советская система управления выдержала испытания войной и обеспечила победу над сильным и организованным противником.

5. Государственное управление в послевоенный период: тенденции и противоречия

Окончание второй мировой и Великой Отечественной войн поставило перед системой государственной власти и управления новые задачи. Объективно существовало два возможных пути выхода из тяжелой экономической ситуации (потери военного времени составили 10% населения, 30% национального богатства, лучшие управленческие кадры):

1) проведение хозяйственных реформ в стране, преимущественное развитие промышленности группы «Б» по производству товаров широкого потребления, повышение жизненного уровня населения;

2) возвращение к довоенной модели экономического развития, ускоренное развитие тяжелой промышленности и наращивание военно-экономического потенциала за счет увеличения нормы эксплуатации и командных методов управления экономикой.

Сначала казалось, что избран первый путь. В обращении к демобилизованным воинам Красной армии ЦК ВКП (б) призывал к восстановлению и строительству нового жилья, школ, больниц и во вторую очередь – фабрик, заводов, электростанций. В речи перед избирателями в начале 1946 г. И.В.Сталин обещал в ближайшее время отменить карточную систему, снизить цены, расширить производство товаров народного потребления. Однако эта программа оказалась нереализованной, и в конечном итоге страна пошла по второму пути.

Причины такого выбора были заложены не столько в двойственной позиции руководства, сколько в трудностях реформирования самого производства, а также во внешних обстоятельствах. ВПК с трудом поддавался переводу на производство товаров народного потребления. К тому же начало «холодной войны» не позволило свернуть военное производство.

Первая послевоенная пятилетка ознаменовалась крупными инвестициями в промышленность. Было восстановлено и вновь построено около 4500 предприятий. При этом сохранялась прежняя политика приоритетного финансирования группы «А», что приводило к хроническому дефициту товаров народного потребления.

На уровне жизни людей сказывался и недостаток продовольствия. В 1946 г. в связи с неурожаем власть прибегла к крайней мере – снижению норм выдачи хлеба иждивенцам и детям, снятию с продовольственных пайков некоторых категорий населения. Ликвидировать карточную систему удалось только в 1947 г.

В тот же период была начата денежная реформа. Сущность ее заключалась в деноминации – обмене старых денег на новые по курсу 10 к 1. Вклады в сбербанках пересчитывались по более льготному курсу, но эти вклады составляли лишь 15% всех денежных накоплений населения. Треть всей денежной массы не была представлена владельцами для обмена в госбанках.

Реформа существенно отразилась на ценах. Новые цены были установлены на уровне коммерческих, что позволило власти в дальнейшем периодически проводить их снижение и преподносить это как доказательство улучшения жизни советских людей. На самом деле в городах уровень жизни 1928 г. был достигнут только к 1954 г.

Основными содержательными направлениями перестройки государственного аппарата в послевоенный период стали:

- демилитаризация, отказ от законов и методов военного времени, обновление личного состава управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов, в том числе демобилизованных служащих;

- упразднение чрезвычайных органов, восстановление конституционных основ государственного управления;

- децентрализация и частичная демократизация в плане перераспределения властных полномочий от высших и центральных органов к местным;

- сохранение и усиление партийного начала в государственном управлении.

6. Высшие органы власти и центральный аппарат управления в 1945 – 1953 гг.

К сентябрю 1945 г. были упразднены ГКО и другие чрезвычайные органы власти военного времени.

В соответствии с Конституцией в послевоенный период прошли два цикла выборов союзного Верховного Совета (1946, 1950 гг.), республиканских Верховных Советов (1947, 1951 гг.), а также местных Советов депутатов трудящихся (1947-1948, 1952 гг.). Таким образом, формально была восстановлена система представительных органов власти. Однако Верховный Совет СССР на сессии собирался нерегулярно, по одному разу в год для утверждения бюджета СССР и указов Президиума Верховного Совета.

В феврале 1947 г. каждая из палат Верховного Совета СССР образовала комиссию законодательных предположений. Комиссии занимались разработкой законопроектов по поручению соответствующей палаты или в порядке собственной законодательной инициативы, а также подготовкой заключения по представленным в Верховный Совет законопроектам.

В 1947 г. в высшем руководстве страны возобновилась дискуссия о путях послевоенного развития СССР, начатая в период обсуждения пятилетнего плана на 1946 – 1950 гг. В ближайшем окружении Сталина обозначились две соперничающие группировки.

В первую группу входили Г.М.Маленков – секретарь ЦК ВКП(б), заместитель председателя Совета министров СССР, начальник управления кадров ЦК ВКП(б); Л.П.Берия – министр внутренних дел СССР, член Политбюро, маршал Советского Союза. Кроме того, в эту группу входили многие руководители оборонной промышленности.

Все они выступали за продолжение строительства модели, сложившейся в СССР в конце 30-х гг., главными принципами которой являлись ускоренное развитие военно-промышленного комплекса за счет внеэкономического принуждения, расширение системы ГУЛАГа, эксплуатация идеи «жизнь в осажденной крепости». В то же время предполагалось уделить внимание развитию легкой промышленности, добиваться улучшения жизненного уровня населения за счет планового снижения цен на товары первой необходимости.

Лидерами другой группировки являлись А.А.Жданов – секретарь ЦК ВКП (б), член Политбюро; Н.А.Вознесенский – председатель Госплана СССР, М.И.Родионов – председатель Совета министров РСФСР, А.А.Кузнецов – первый секретарь Ленинградского обкома ВКП (б) и др.

Они полагали, что после окончания войны положение СССР существенно изменилось к лучшему. Во-первых, возрос международный авторитет Советского Союза. Во-вторых, новый виток «обострения межимпериалистических противоречий» затрудняет создание единого фронта западных держав против СССР. В-третьих, СССР - необъятный рынок для западной промышленности, переживающей после войны очередной кризис. В этих условия целесообразно отказаться от чрезмерно жестких методов управления и заняться внутренним обустройством страны.

Они предлагали более сбалансированное развитие экономики и некоторое реформирование политической системы, в том числе укрепление российской государственности, создание Российской коммунистической партии, превращение Ленинграда в столицу РСФСР.

Внезапная смерть А.А.Жданова в августе 1948 г. ослабила позиции его сторонников, окончательная расправа с либеральной группировкой состоялась в ходе так называемого «ленинградского дела» (1949 г.). Альтернативный путь развития, намеченный в предложениях реформаторов, остался неосуществленным проектом.

Изменения в государственном управлении проявились в реор­ганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик - в советы министров этих респуб­лик, наркоматы - в министерства. Одни авторы полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью «введение общепринятых в между­народной государственной практике наименований», другие видят в этом «свидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССР».

Закон об образовании Правительства СССР - Совета Минист­ров СССР - утвердил следующий его состав; И.В. Сталин - Пред­седатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В.М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР, Л.П. Берия, А.А. Андреев, К.Е. Ворошилов, А.Н. Косыгин - заместителями Председателя; А.И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР, Н.А. Вознесенский - заместителя Предсе­дателя и председателя Госплана СССР, Л.М. Каганович - заместите­ля председателя и министра промышленности стройматериалов.

К общесоюзным были отнесены 30 министерств, а к союзно-рес­публиканским - 19. В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократ­но менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, например Воен­но-Морского Флота (с включением военно-морских сил в состав Наркомата Вооруженных Сил, в 1950 г. стало отдельным министер­ством), танковой промышленности с передачей его предприятий Министерству транспортного машиностроения, боеприпасов с пе­редачей его предприятий Министерству сельскохозяйственного ма­шиностроения. В промышленности были образованы новые минис­терства: транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.

. В марте 1946 г. образовано Бюро Совета Министров СССР под председательством Л.П. Берия. За­тем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было обра­зовано Бюро Президиума Совета Министров СССР, которое рассма­тривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность).

Особое место среди государственных органов занимал Специ­альный комитет при СНК СССР под председательством Л.П.Берия. На Спецкомитет возлагалось руководство «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана». Комитет наделялся исключительными правами: он мог издавать распоряжения, «обязательные к выпол­нению для наркоматов и ведомств», имел свой аппарат и финанси­рование. Создание Спецкомитета позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США.

Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, един­ственная завершенная реформа в послевоенном управлении стра­ны. При всей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя.

Существенно изменилась структура аппарата ЦК партии: после упразднения производственно-отраслевых отделов в нем осталось два управления (кадров, агитации и пропаганды) и два отдела (оргинструкторский, внешней политики). В июле 1948 г. структура аппарата ЦК ВКП (б) была вновь реор­ганизована: воссоздавались производственно-отраслевые отделы, а внутри них - сектора.

На XIX съезде партии (октябрь 1952 г.) Политбюро было преобра­зовано в Президиум ЦК, состав которого был значительно расширен (25 членов и 11 кандидатов). Из членов Президиума было выделено Бюро. Состав Секретариата ЦК был расширен до 10 человек. Оргбюро упразднялось.

Изменения в составе политического руководства страны отра­зили промежуточные итоги борьбы за власть между различными группировками. Расширение состава высших партийных органов за счет прихода сравнительно новых для аппарата ЦК людей ослабля­ло позиции старой «сталинской гвардии» и играло на руку стареющему вождю.

7. Изменения в судебной системе, органах МВД – МГБ, вооруженных силах

После окончания войны сокращается сеть военных трибуналов, восстанавливаются линейные суды железнодорожного и водного транспорта. В конце 1948 г. впервые проведены прямые выборы народных судей и народных заседателей. С 1948 г. взыскание на судей стало налагаться коллегиями по дисциплинарным делам при областных (краевых) судах и Верховных судах республик СССР. Прежний порядок, когда судьи привлекались к дисциплинарной ответственности министрами юстиции и начальниками управлений юстиции при исполкомах областных (краевых) Советов, противоречил конституционному принципу независимости судей от административных органов.

Завершение войны внесло определенные изменения в содержание деятельности органов государственной безопасности и внутренних дел. В то же время продолжалась начатая в ходе войны масштабная проверка военнослужащих, бывших в плену или в окружении. По ее итогам значительная часть военнослужащих приговаривалась к лишению свободы. Амнистия военнослужащих, побывавших в плену, была осуществлена только в 1955 г.

В марте 1946 г. НКВД СССР и НКГБ СССР преобразуются соответственно в МВД СССР и МГБ СССР. Милиция, угрозыск и внутренние войска (части оперативного назначения) с 1949 по 1953 годы входили в состав МГБ СССР.

В августе 1950 г. МГБ СССР провело реорганизацию Главного управления милиции, которое стало состоять из трех управлений:

- управление милицейской службы (охрана общественного порядка, исполнение законов и распоряжений центральных и местных органов власти по охране общественного порядка и борьбе с преступностью);

- управление по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией;

- управление уголовного сыска.

Аналогичные организационные изменения были произведены в нижестоящих структурах.

Именно на послевоенное время приходится расцвет системы концентрационных лагерей в СССР. Число заключенных приближалось к 2,5 млн, к которым следует прибавить около 2,5 млн переселенцев. В 1948 – 1954 годах по концентрационным лагерям прокатились массовые восстания, которые были подавлены.

Разгул преступности в послевоенный период вынудил власти усилить уголовную ответственность за хищение личного имущества граждан и особенно социалистической собственности. Так, хищение социалистической собственности организованной группой или в крупных размерах влекло лишение свободы на срок от 10 до 25 лет. Демократической мерой была отмена смертной казни в1947 г. Однако вскоре оказалось, что советское государство не может обойтись без высшей меры, и в 1950 г. она была восстановлена для изменников Родины, шпионов, подрывников-диверсантов.

Объясняя причины преступности в СССР только пережитками прошлого и влиянием буржуазного окружения, государство отрицало негативную роль социальных, политических, экономических факторов внутри страны. Однако низкий жизненный уровень, послевоенная разруха создавали благоприятную среду для самого широкого спектра преступлений и правонарушений.

Реформа управления вооруженными силами. После завершения второй мировой войны из рядов ВС было сокращено 3,5 млн человек. Демобилизованные воины получали единовременное денежное пособие и трудоустраивались в месячный срок после прибытия к постоянному месту жительства. Демобилизованные имели право на поступление без конкурса в вузы и другие учебные заведения.

Произошли изменения в организации управления вооруженными силами. В сентябре 1945 г. ликвидирована Ставка Верховного главнокомандующего, фронты преобразовывались в военные округа. С марта 1946 г. Наркомат вооруженных сил был преобразован в Министерство вооруженных сил СССР.

Для оперативного руководства видами вооруженных сил создаются главные командования видов Вооруженных Сил СССР. В подчинение министру обороны перешел Генеральный штаб Вооруженных Сил СССР. При главкомах видов вооруженных сил учреждаются Военные советы, а при министре – Высший военный совет. По решению Политбюро было создано единое Главное политическое управление Советской армии и Военно-морского флота, а в видах вооруженных сил – политические управления.

В июле 1946 г. воздушно-десантные войска были выведены из состава ВВС и подчинены непосредственно министру обороны. В 1948 г. Войска ПВО страны окончательно оформляются в самостоятельный вид вооруженных сил.

Большое внимание уделялось деятельности добровольных массовых оборонно-патриотических организаций. В 1951 г. ДОСАРМ, ДОСАВ и ДОСФЛОТ, на которые в 1948 г. был разделен Осоавиахим, объединились в одно Всесоюзное добровольное общество содействия армии, авиации и флоту (ДОСААФ СССР). С 1946 г. Красная армия стала именоваться Советской армией, что более полно отвечало ее социальному составу и характеру.

Мероприятия по сокращению и организационной перестройке вооруженных сил в послевоенный период были направлены на укрепление безопасности страны в условиях обострения международной обстановки и развития научно-технического прогресса, в том числе в области производства вооружений

8.Советская номенклатура в послевоенный период

Борьба за власть и вождизм.Поддерживая баланс сил между отдельными группировками в среде высших управленцев, Сталин сохранял свой абсолютный приоритет в решении основных вопросов внутренней и внешней политики, а среди периферийных работников не давал возможности чиновникам уко­рениться на одном месте и создать сплоченную и до­статочно автономную региональную бюрократию. На март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК союзных республик 19 находились на своем посту до 1 года, 47 —до 3 лет и 20 - свыше 5 лет. Постоянными кадровыми пере­становками Сталин стремился укрепить свою единоличную власть.

В то же время Сталин инициировал продвижение новых молодых кадров на высокие посты в руководстве. Подобная тактика позволяла сдерживать амбиции наиболее авторитетных политиков из его прежнего окружения.

Репрессии против Г.К.Жукова и некоторых других военачальников отразили сложные противоречия между партийно-государственной властью и во­енными. Роль последних в жизни общества безмерно выросла за вре­мя Отечественной войны 1941-1945 гг. Победа в войне раскрепостила армию, усилила критический настрой по отношению к царившим в СССР порядкам. О подобных настроениях в войсках спецслужбы регулярно информировали руководство страны. Подвергая опале Жукова и других военачальников, Сталин давал по­нять, что военные заслуги в новой мирной жизни ничего не значат и армия не должна вмешиваться в политику.

Отражением сталинской политики «перетряхивания кадров» стали не только персональные изменения в составе ЦК партии и его органов, но и в министерской среде. За 1945-1953 гг. трижды менялись наркомы (министры) в НКГБ/МГБ СССР, в Минвнешторге СССР, в Минлегпроме СССР. Дополнительным средством контроля за советской номенкла­турой стали «суды чести», введенные в 1947 г. в министерствах СССР и центральных ведомствах.

Попыткой в принципе исключить самую возможность появления оппозиции стало «Ленин­градское дело». Аналогичный характер имели «дело о Еврейском антифашист­ском комитете», «дело сотрудников МГБ», «дело врачей». За каж­дым из них явственно ощущалась борьба за власть в стране.

Профессиональные особенности советской номенклатуры.К концу сталинского периода и началу хрущевского правления (декабрь 1953 г.) по основ­ной номенклатуре ЦК КПСС числилось 13,3 тыс. человек. Еще около 10,3 тыс. человек входило в так называемую учетно-контрольную номенклатуру ЦК. Итак, речь идет о 24 тыс. человек, составляв­ших средний эшелон правящего слоя. Калька номенклатурных должностей накладывалась на все стороны жизни огромного госу­дарства — политическую, экономическую, культурную, военную.

Перечень номенклатурных должностей неоднократно пересматри­вался. Хотя назначение на должность по основной номенклатуре утверждалось ЦК КПСС, сама кандидатура являлась предметом торга, компромисса или «обмена» между различными ветвями вла­сти (партийным и госаппаратом, карательными ведомствами).

Численность административного персонала.Правительство стремилось сократить численность администра­тивно-управленческого персонала в народном хозяйстве СССР. Совнарком специальными постановлени­ями запретил производить какие-либо реорганизации управленче­ского и хозяйственного аппарата, создавать новые организации и учреждения без разрешения Государственной штатной комиссии (ГШК). Этот орган при правительстве СССР провел большую работу по пересмотру штатов учреждений, организаций и предприятий, что поз­волило сократить численность управленческого и подсобного пер­сонала в 1947 г. на 778 тыс. человек, в 1948 г. - на 441 тыс. человек.

Если нижние этажи учрежденческого организма народного хо­зяйства страны можно было сравнительно легко очищать от из­лишка бюрократической массы, то в центральном аппарате минис­терств и ведомств дело обстояло по-иному. Во-первых, их руково­дящий состав сам входил в основную номенклатуру ЦК КПСС. Во-вторых, министерства имели собственную утвержденную номенклатуру должностей. В начале 1950 г. общая численность штатов центрального аппарата министерств и ведомств СССР со­ставляла 101,5 тыс. человек (без МВС, МВД и МГБ) против 87 тыс. человек в довоенный период, т.е. увеличилась на 17% за десять лет. Несмотря на рост образовательного уровня в стране, народным хозяйством по-прежнему управляли люди, не имевшие соответствующей профессиональной подготовки: из 18,4 тыс. экономистов и инже­неров, работавших в центральном аппарате к январю 1950 г., поло­вина не имела высшего образования. Такая ситуация складывалась, в том числе, вследствие постоянных чисток госаппарата, которые приводили к постепенному «осереднячиванию» правящей элиты.

В целом в 1945 – 1953 гг. сохранялась довоенная мо­дель экономического развития страны, основанная преимущест­венно на принуждении, ручном труде, непрофессионализме управленцев, число которых непрерывно росло. К началу 50-х гг. стало очевидным, что власть сделала ставку не на реформы, а на дальнейшее укрепление государственной машины, сохраняя репрессии в качестве главного средства воздействия на людей.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие изменения произошли в государственном аппарате в связи с началом Великой Отечественной войны?

2. Дайте характеристику системе экономического управления военных лет.

3. В чем заключалась перестройка управления вооруженными силами?

4. Назовите основные направления государственного строительства в 1943 – 1945 гг.

5. Выявите общие черты и различия в системе государственного управления в условиях гражданской войны и Великой Отечественной войны.

6. Перечислите основные особенности советского политического режима и государственного управления в послевоенный период.

Тема 15. РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВРЕМЕН ХРУЩЕВСКОЙ «ОТТЕПЕЛИ»

(методические рекомендации)

Радикальные реформы в государственном управлении начались
после смерти И.В. Сталина. В этом смысле этапным стал XX съезд
КПСС: его решения дали идеологическое обоснование политике экономической децентрализации и «коллективного руководства» страной.
После съезда была осуществлена перестройка системы государственных
и общественных организаций, направленная на расширение экономических полномочий Советов, вовлечение профсоюзов в производственный
процесс, придание местным партийным комитетам функций хозяйственного управленческого аппарата.

Новая концепция отношений между партией, государством и народом встретила непонимание со стороны части руководителей. Как вы думаете, какой вариант реформ имел больше шансов на успех: радикальный (Н.С.Хрущева), основанный на включении в управление широких масс, или умеренный (его оппонентов), предполагавший постепенную передачу власти в нижние звенья государственного аппарата, расширение полномочий директоров и хозяйственников? Попытайтесь обосновать вашу точку зрения, используя литературу (см.: Валовой Д.В. Экономика абсурдов и парадоксов. М., 1991; Зубкова Е.Ю. Маленков и Хрущев: личный фактор в политике послесталинского руководства //Отечественная история. 1995. №4; Хрущев Н.C. Материалы к биографии. М., 1989).

Линия Н.С. Хрущева нашла отражение в доктрине «общенародного
государства», ставшей частью новой Программы КПСС (1961 г.). По
мере продвижения к коммунизму предполагалось расширение коллегиальных и демократических начал в управлении и на этой основе - постепенное перерастание государства в «народное общественное самоуправление». Так был осуществлен возврат к ленинским идеям о государстве образца 1917 г.

Реорганизация управления экономикой проходила в несколько
этапов:

I этап (1954 г.) - рационализация существующих структур
(разукрупнение министерств, сокращение численности аппарата, упразднение промежуточных звеньев внутри министерств, создание четырехзвенной цепочки управления: главк - управление – отдел – сектор);

П этап (1957 г.) - замена прежних структур новыми в связи с переходом к территориальному принципу управления (упразднение министерств, создание региональных совнархозов);

III этап (1962 - 1963гг.) - фактическое воссоздание централизованной системы управления (сокращение численности совнархозов, образование BСHX и ряда госкомитетов с функциями упраздненных министерств).

Дайте оценку этим преобразованиям. Почему они не принесли
ожидаемых результатов? (См.: Денисов Ю. Аграрная политика Н.С. Хрущева: итоги и уроки //Общественные науки и современность. 1996.
№ 1; Дроздов В.В. Экономические реформы Н.С.Хрущева в оценке зарубежных авторов //Россия и современный мир. 1996. № 3).

Реформирование правоохранительной системы включало в себя следующие направления:

- либерализация законодательства (упразднение понятия «враг народа»,
смягчение наказаний, сокращение сферы применения смертной казни,
признание принципа гласности судебного разбирательства);

- укрепление независимости судов (увеличение срока полномочий судей, ликвидация управлений юстиции при областных Советах);

- децентрализация (образование президиумов в составе республиканских и областных судов с правом пересмотра приговоров, расширение надзорных прав республиканских судов);

- упразднение системы чрезвычайных судебных органов (особых совещаний), сокращение сети специальных судов;

- расширение контрольных функций прокуратуры;

- изменение статуса МВД и службы безопасности (упразднение союзного МВД с передачей его функций республиканским МВД, переподчинение системы ГУЛАГ министерству юстиции, а службы безопасности -
Совету Министров).

Подробнее об этом см.: Исаев И.А. История государства и права России. М., 1996; Курицын В.M. Становление социалистической законности. М., 1983;

В заключение дайте общую оценку периоду реформ. Справедливо
ли утверждение некоторых авторов о том, что «пробуксовка» в дальнейшем движении вперед привела к воспроизводству в конце периода сталинской, волюнтаристской модели управления? ( См.: Верт Н. История советского государства. 1900 – 1991. М., I992).