Особенности форм государственного устройства

Среди основных форм государственного устройства наиболее про­стой и в то же время наиболее распространенной является унитарное государство.

В отечественной и зарубежной юридической литературе ее изучению уделяется огромное внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных Расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государ­ство и каковы его основные признаки[21].

Все исследователи исходят из того, что унитарное государст­во - это всегда единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой централизованной системы национальной безопасности, единого гражданства и др.

Унитарное государство – это единое цельное государство, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственности не обладают. Унитарная форма государственного устройства имеет ряд признаков, которые характеризуют ее с различных аспектов. На территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика. Унитарное государство предполагает единые, общие для всей страны представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими органами местного самоуправления или органами управления на местах. Кроме того, составные части унитарного государства не обладают государственным суверенитетом. Они не имеют своих самостоятельных воинских формирований, законодательных органов и других атрибутов государственности.

Признаки унитарного государства:

- имеет единые, общие для всей страны высшие исполнительные, представительные и судеб­ные органы;

- на его территории действует одна конституция, единая система законодательства, одно гра­жданство, единая денежная единица, налоговая система;

- не имеет в своем составе других государств или государственных образований; состоит из различных административно-территориальных единиц (область, район, провинция, округ и т.д.);

- имеет вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти;

- допускает национальную и законодательную автономию для проживающих на его террито­рии национальностей;

- все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене[22].

Большинство всех существовавших и ныне существующих государств унитарные. Унитарное государство хорошо управляемо, в нем достаточно надежно обеспечивается государственное единст­во. Унитарные государства могут иметь однонациональный (Франция, Швеция, Норвегия) и много­национальный (Великобритания, Бельгия) состав населения.

Более сложной и в то же время менее распространенной формой государственного устройства в современном мире является федерация. Она является менее распространенной лишь по отношению к унитарно­му государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства в абсолютном плане.

В отличие от унитарной, федеративную форму государственного устройства называют «сложной», поскольку федерация представляет собой союзное государство, части которого обладают признаками государственности[23]. Как отмечается в литературе, федеративное государственное устройство является уникальным, так как, во-первых, оно неоднородно, во-вторых, разнообразно. Это определяется многими факторами: различием национально-этническом составе населения, историческими процессами, географическим положением и др.[24]. Однако, не смотря на это можно выделить ряд признаков, которые характерны для большинства федераций территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов, которые называются по-разному. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией. Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации. Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.

21 государство - являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли». Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства (новая Союзная Республика Юго­славия), находящиеся на среднем уровне развития, разного рода быв­шие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Ислам­ская Федеративная Республика Коморских Островов), страны со значи­тельным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа - Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру со­циальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых обра­зует определенную модель федерализма как особой формы государст­венного устройства[25].

Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные сторо­ны. И это объективно. С этим нельзя не считаться.

Что является типичным для федератизма как такового, отличаю­щего его от других форм государственного устройства - конфедерации и унитаризма? Прежде всего то, что любая федеративная система неза­висимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Ка­ждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с фе­деративными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим зако­нодательством. Может иметь в нередких случаях свои собственные воинские формирования и гражданство.

Основополагающими принципами образования и функционирова­ния федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую, федеративную систему, представляются следующие:

- добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию;

- равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала и пр.;

- плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

- наконец, принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Признаки федеративных государств:

- составляющие федеративное государство государственные образования являются субъек­тами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление;

- существование двух систем высших органов власти: федеральных органов и соответст­вующих органов членов федерации;

- члены федерации имеют свою конституцию (конституционный устав), законодательную компетенцию, систему права, определенный суверенитет и т.п.;

- наличие, как правило, общефедерального гражданства и гражданства субъектов федерации. Признаки конфедерации:

- не имеет общих законодательных, исполнительных и судебных органов, в отличие от федерации;

- не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета;

- сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе;

- государства могут договориться о единой денежной системе, о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза[26].

Конфедерация представляет собой объединение или союз госу­дарств, при котором государства, ее образующие, полностью сохраняют свою самостоятельность, имеют свои собственные высшие и местные органы власти, орган управления и правосудия. Для координации со­вместных действий государства - члены конфедерации создают объеди­ненные органы. Последние функционируют лишь в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели[27].

Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. В настоящее вре­мя конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейца­рия, хотя фактически она является федерацией. Признаки конфедерации имеются в Содружестве Независимых Государств (СНГ). В качестве конфедерации нередко рассматривается и Европейский союз.

По мнению Н.А. Ушакова, конфедерация государств – это особое объединение (союз) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, наделенный определенными наднациональными качествами, позволяющими ему выступать в этом наднациональном качестве субъектом международно-правовых отношений[28]. Ржевский В.А. наоборот считает, что конфедерация не только не является государством, но так же не будет и над государственным образованием, а лишь достаточно слабым и неустойчивым союзом независимых государств, не имеющим международной правосубъектности[29]. Лазарев Б.Е. полагает, что конфедерация – это всего лишь союз государств, в результате которого не возникает нового, более крупного государства: отношения государств в конфедерации регулируются международным правом[30]. Лафитский А.В. утверждает, что конфедерации как формы союза государств, сохраняющих суверенитет в полном объеме, в настоящее время практически не существует нигде. Ссылаясь на опыт истории конфедераций, он указывает, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме устройства. По сути, совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственно-правовой организации, она под воздействием тех или иных причин теряет равновесие, необходимое для ее сохранения[31].

Понятие конфедерации, которое сложилось в западноевропейской науке дает Ф. Эмарока, который отмечает, что с XIX века конфедерациями стали называться образования, создаваемые государствами для достижения общих целей. При крайней неопределенности и расплывчатости понятия конфедерации главным является то, что это «ассоциация двух и более суверенных государств, в которых суверенитет членов сохраняется»[32]. Кроме того, Эрмакора пишет, что к конфедерациям относятся все виды объединений государств: унии, альянсы, союзы и т.д. – все то, что ныне объединяется термином «международные организации». Те из них, которые содержат черты наднациональности, приближаются к федеративному государству.

Как видно взгляды на данную форму объединения государств, несмотря на то, что она является исторически чуть ли не самой первой, разняться и довольно сильно. Думается, что помимо собственного мнения автора это зависит в основном, во-первых, от того, какой подход используется при характеристике конфедерации – государственно-правовой или международно-правовой, а во-вторых, от взглядов, господствующих в тот или иной промежуток времени. Тем не менее, на современном этапе в научной и учебной литературе утвердилось мнение, что конфедерация – это, прежде всего, союз государств. На основании этого можно сделать вывод, что это форма межгосударственного объединения, а не форма государственного устройства, хотя такое смешение понятий ещё встречается в литературе[33]. При этом, конфедерация является международно-правовым образованием с наличием черт государственности, что видно при рассмотрении ее признаков.

Выделяя признаки конфедерации следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, который в качестве типичных черт конфедерации называет договорную основу ее образования, свободу выхода, отсутствие первичного суверенитета объединения, ограниченный круг предметов ведения государственных органов[34]. Среди признаков конфедерации также можно назвать право сецессии ее субъектов (т.е. право свободного выхода из конфедерации) и право нуллификации (т.е. отказа в признании или отказа в применении актов союзной власти). Органы конфедераций могут принимать нормативно-правовые акты, которые чаще всего носят рекомендательный характер. Общеобязательное значение такие акты приобретают после того, как соответствующие органы государств - членов конфедерации их одобрят.

Таким образом, конфедеративная форма межгосударственного устройства представляет собой объединение государств, как правило, на договорной основе, для достижения определенных целей (экономических, политических, социальных и др.), позволяющее создать наиболее благоприятные усло­вия для деятельности этих государств. Эти цели могут носить как временный, так и постоянный характер. А для достижения поставленных целей в конфедерации создаются необходимые органы управления, которые могут издавать нормативные акты, принимать управленческие решения.

Сравнивая конфедерацию с федерацией, еще в начале XX в. Ф. Кистяковский исходил из следующих посылок[35]. Во-первых, из того, что конфедерация основана «на международных взаимных обяза­тельствах соединенных государств, вытекающих из договора», а федера­ция - на «объективном праве, установленном путем всеобщего согла­шения, закона или обычаев».

Во-вторых, государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и под­чиняются суверенной власти «сложного целого, которое они образуют».

В-третьих, федерация есть государство, «юридическое лицо публич­ного права», тогда как конфедерация является субъектом права «лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами власти».

И, в-четвертых, за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены феде­рации, пояснял автор, «не могут актом своей односторонней воли прекра­тить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против федеральной власти, и может повлечь за собой для них репрессии, помимо тех, которыми сопровождается война».

Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно между­народно-правовое объединение придерживались, помимо Ф. Кистяковского, и некоторые другие авторы. И в этом, несомненно, был и оста­лся свой резон. А именно - наличие у конфедерации как признаков союзного государства, так и черт союза государств. Это необходимо учитывать, и с этим нельзя не считаться.

Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как «объединение независимых суверенных государств, образо­ванное на основе договора или пакта для достижения вполне опреде­ленных, специфических целей».

Особо при этом подчеркивается «независимость», «суверенность» государств - составных частей, членов конфедерации. Правда, при этом тут же оговаривается, что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях меж­ду собой и с федеральным центром каждый из них на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности также неиз­менно выступает как суверенное государственное образование.

Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, а точнее, почти полный, имея в виду пере­дачу части своих полномочий в сфере предмета договора новому союз­ному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет.

В этом проявляется сходство и различие федерации и конфедера­ции. Сходство заключается в принципиальном наличии у них субъектов суверенитета. Различие - в степени, или уровне, наличествующего су­веренитета. Первое сближает федерацию как форму государственного устройства с конфедерацией. Второе отделяет их друг от друга, вынуж­дает рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государст­ва, а как некий перманентный союз государств.