Прокуроры Российской Империи 1 страница

ББК 67.72

Р76

Коллектив авторов:

Кореневский Ю. В., кандидат юридических наук — гл. 18

Прокудина Л. А., кандидат юридических наук — гл. 16, 17

Рябцев В. П., доктор юридических наук, профессор, заслу­женный юрист РФ — гл. 1—10, 19, приложения

Сухарев A. Я., доктор юридических наук, профессор, заслу­женный юрист РФ — введение, гл. 15, 20

Халиуллин А. Г., доктор юридических наук, профессор — гл. 13, 14

Ястребов В. Б., доктор юридических наук, профессор — гл.11, 12.

Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред.

Р 76 проф.А. Я. Сухарева. — М.: Издательство НОРМА (Изда­тельская группа НОРМА—ИНФРА • М), 2001. — 384 с.

ISBN 5-89123-494-7 (НОРМА)

ISBN 5-16-000471-8 (ИНФРА • М)

Учебник подготовлен в соответствии с современной программой курса прокурорского надзора. В нем учтены существенные изменения и дополнения, внесенные в Закон о прокуратуре Российской Федерации в 1999 году, а также ряд постановлений Конституционного Суда РФ по воп­росам конституционности некоторых норм Закона о прокуратуре Россий­ской Федерации. Впервые в содержание учебника введены материалы, адекватно отражающие особенности прохождения службы в органах и уч­реждениях прокуратуры, ее современной правовой регламентации.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также всех, заинтересованных в изучении проблем над­зора за законностью в России.

ISBN 5-89123-494-7 (НОРМА) © Коллектив авторов, 2001

ISBN 5-16-000471-8 (ИНФРА • М) © Издательство НОРМА, 2001

Содержание

Введение............................................................................................................................................................. 4

Глава I. Предмет, система и основные понятия курса "Российский прокурорский надзор".................... 5

§ 1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации.................................... 5

§ 2. Предмет, система курса "Российский прокурорский надзор"........................................................... 8

§ 3. Основные понятия курса прокурорского надзора............................................................................ 10

Глава II. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации.................................... 16

§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры.................................................................... 16

§ 2. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации............................................................ 17

§ 3. Регламентация деятельности органов прокуратуры иными федеральными законами................. 18

§ 4. Международно-правовые основы деятельности прокуратуры........................................................ 20

§ 5. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры.................. 20

§ 6. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации................................................. 21

§ 7. Постановления Государственной Думы............................................................................................ 23

§ 8. Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации......................... 24

Глава III. Создание и развитие российской прокуратуры как государственного надзорного института 25

§ 1. Возникновение и становление российской прокуратуры............................................................... 25

§ 2. Прокуратура советского и постсоветского периода......................................................................... 26

Глава IV. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.................... 27

§ 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.............. 27

§ 2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры.................................... 32

Глава V. Функции и направления деятельности органов прокуратуры................................................... 34

§ 1. Понятие и система функций органов прокуратуры......................................................................... 34

§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры........................ 36

Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее организационная структура................... 41

§ 1. Понятие прокурорской системы......................................................................................................... 41

§ 2. Становление организационной структуры прокурорской системы............................................... 42

§ 3. Территориальные органы прокуратуры Российской Федерации.................................................... 45

§ 4. Специализированные органы прокуратуры Российской Федерации............................................ 46

§ 5. Генеральная прокуратура Российской Федерации........................................................................... 50

Глава VII. Служба в органах и учреждениях прокуратуры....................................................................... 52

§ 1. Общие условия службы........................................................................................................................ 52

§ 2. Условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры............................... 53

§ 3. Аттестация прокурорских работников............................................................................................... 55

§ 4. Присвоение классных чинов, воинских званий работникам органов и учреждений прокуратуры........................................................................................................................................................................ 57

§ 5. Поощрение, а также дисциплинарная и иная ответственность прокурорских работников........ 60

§ 6. Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры....................................................... 62

§ 7. Обеспечение социально-материальных условий службы и правовой защиты............................. 63

Глава VIII. Управление в органах прокуратуры......................................................................................... 64

§ 1. Понятие, задачи и принципы управления в органах прокуратуры................................................ 64

§ 2. Функции управления в органах прокуратуры.................................................................................. 67

§ 3. Ведомственные нормативные акты управления в прокуратуре..................................................... 71

Глава IX. Организация и деятельность органов прокуратуры в зарубежных странах............................ 72

§ 1. Организация и деятельность органов прокуратуры стран СНГ и Балтии..................................... 72

§ 2. Современная прокуратура в Восточноевропейских странах........................................................... 78

§ 3. Организация и деятельность органов прокуратуры и сходных государственно-правовых структур в других зарубежных странах........................................................................................................................ 83

Глава X. Международные организации прокуроров.................................................................................. 90

§ 1. Международная ассоциация прокуроров........................................................................................... 91

§ 2. Координационный совет генеральных прокуроров стран СНГ...................................................... 94

Глава XI. Надзор за исполнением законов................................................................................................... 97

§ 1. Предмет и пределы надзора................................................................................................................. 97

§ 2. Полномочия прокурора...................................................................................................................... 101

§ 3. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законов......................................... 106

Глава XII. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина............................................ 109

§ 1. Предмет надзора.................................................................................................................................. 109

§ 2. Полномочия прокурора...................................................................................................................... 111

§ 3. Организация и методика надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина....... 112

Глава XIII. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность............................................................................................................................... 114

§ 1. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность...................................................................................................... 114

§ 2. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность...................................................................................................... 116

§ 3. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.................................................................... 117

Глава XIV. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия........................................................................................................................................................ 119

§ 1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия..................................................................................................................................................... 119

§ 2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия..................................................................................................................................................... 120

§ 3. Прокурорский надзор за законностью возбуждения и отказов в возбуждении уголовных дел 122

§ 4. Прокурорский надзор за законностью привлечения лиц в качестве обвиняемых, задержания подозреваемых и применения к подозреваемым и обвиняемым меры пресечения в виде заключения под стражу.......................................................................................................................................................... 124

§ 5. Прокурорский надзор за обеспечением прав потерпевших........................................................... 126

§ 6. Решение прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением............................ 128

Глава XV. Координация деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью................................ 131

Глава XVI. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве......................................................... 138

§ 1. Развитие правовой регламентации взаимодействия прокуратуры и суда................................... 138

§ 2. Участие прокурора в суде первой инстанции................................................................................. 141

§ 3. Участие прокурора в суде кассационной инстанции..................................................................... 146

§ 4. Участие прокурора в пересмотре судебных актов, вступивших в законную силу..................... 148

Глава XVII. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве....................................................... 150

§ 1. Характеристика правового статуса прокурора в арбитражном судопроизводстве..................... 150

§ 2. Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел в суде первой инстанции...................... 152

§ 3. Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел в апелляционной инстанции................ 154

§ 4. Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел в кассационной инстанции................... 157

§ 5. Участие прокурора в пересмотре судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу...................................................................................................................................................................... 160

Глава XVIII. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел............................................. 164

§ 1. Судебная власть и прокуратура......................................................................................................... 164

§ 2. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом первой инстанции........................... 165

§ 3. Опротестование приговоров и иных судебных решений, не вступивших в законную силу. Участие прокурора в кассационной инстанции.................................................................................................... 171

§ 4. Участие прокурора в пересмотре приговоров и иных судебных решений, вступивших в законную силу.............................................................................................................................................................. 173

Глава XIX. Надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний и применении назначаемых судом мер принудительного характера....................................................................................................... 177

§ 1. Предмет, объект и задачи надзора..................................................................................................... 177

§ 2. Законодательство, регулирующее правоотношения в органах и учреждениях, исполняющих наказание.................................................................................................................................................... 178

§ 3. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением законов при исполнении наказаний и применении назначаемых судом мер принудительного характера..................................................... 179

§ 4. Организация прокурорского надзора в сфере исполнения наказаний......................................... 180

Глава XX. Исторические тенденции, проблемы и перспективы развития прокурорского надзора... 183

Приложения................................................................................................................................................... 192

Введение

Предлагаемый учебник "Российский прокурорский надзор" уже самим названием подчеркивает неординарность и самобыт­ность одного из важнейших правоохранительных органов, рож­денного великим реформатором России Петром I на перелом­ном этапе в истории отечественной государственности. Вот уже почти три столетия российская прокуратура, пережив смену эпох и династий, испытав на себе влияние разных политичес­ких режимов, служит мощным державным оплотом порядка и законности нашего многонационального общества.

История запечатлела неоднозначное восприятие петровско­го учреждения, ибо прокуратура по изначальному замыслу его мудрого творца была призвана служить зорким "оком государе­вым" в изобличении казнокрадства и мздоимства, сепаратизма и вседозволенности вельможной и чиновничьей знати, оберегая единство и безопасность страны. Именно служением интересам Отечества, строгим надзором за законностью российская проку­ратура снискала себе, несмотря на зигзаги истории, традицион­ное общественное признание. Она служила и служит надзорным щитом государства против любых злоупотреблений и нарушений законности, от кого бы они ни исходили.

На фоне этой исторической истины странными, если не сказать кощунственными, выглядят потуги некоторых не в меру "демократических" историков и политологов приписать родослов­ную отечественной прокуратуры советскому периоду, превратив ее в синоним произвола и беззакония сталинских репрессий.

Столь разительные разночтения во взглядах на природу и социальное призвание прокуратуры — явление неслучайное. Оно указывает на постоянный, неослабевающий интерес обще­ства к одному из важнейших звеньев правозащитной системы, которое находится в эпицентре противоборствующих полити­ческих сил.

В этом учебнике рассматривается главный содержатель­ный вопрос, определяющий жизнедеятельность прокурорской системы, - ее контрольно-надзорная роль в механизме госу­дарственной власти и управления. Раскрывается весь комплекс функций и направлений надзора, дается анализ его законода­тельной базы, действенности и пробелов функционирования в различных областях общественной жизни. Исповедуемые авто­рами концептуальные положения и взгляды иллюстрируются данными правоприменения, официальной статистики, выбороч­ными исследованиями. Будучи учеными, прошедшими большую школу практической деятельности в органах прокуратуры и юстиции, они пытаются не просто дать будущим юристам нужные в современных условиях академические знания, но и как бы "ввести" их в аналитическую лабораторию познания через прикладную призму практики надзора за исполнением законов в сфере управления, экономической и социальной об­ластях, защиты прав и свобод личности и т.д.

Достоинством книги является подача учебного материала на широком фоне общественных и социально-правовых процес­сов в условиях обновляющейся России.

Представляется, что впервые при издании такого рода учебного пособия раскрывается исторический аспект возникно­вения и развития прокурорской надзорной системы, анализи­руются разные точки зрения на социальную ценность и фун­кциональные полномочия этого института.

Авторы стремились объективно показать суть ведущихся дискуссий о месте и роли прокурорского надзора в правоох­ранительной системе, эволюцию его правового статуса в усло­виях радикального реформирования общества. Они считают не только оправданным, но и важным ознакомить будущих юри­стов с результатами некоторых дискуссий, и в частности Меж­дународной встречи видных правоведов, проведенной в Моск­ве под эгидой Совета Европы, которая всесторонне обсудила проблемы функционирования прокуратуры в правовом государ­стве. Знакомство молодых юристов с позицией и выводами вид­ных западных экспертов позволит составить более полное представление о продвижении российской правовой реформы и результатах демократических преобразований в самой про­курорской системе.

Изучая многогранную, разнопрофильную деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов, и особенно по защите прав человека, будущие специалисты не только получат необходимые и полезные знания о функционировании надзорной системы, но и станут поборниками ее всемерного укрепления в трудный период кризиса законности в России.

А.Я. Сухарев,

доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист

Российской Федерации

Глава I. Предмет, система и основные понятия курса "Российский прокурорский надзор"

§ 1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (1993 г.) провозгласи­ла, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

В системе государственной власти прокуратура Российс­кой Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систе­му органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и за­конов, действующих на территории Российской Федерации.

Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Кон­ституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и ук­репления законности, защиты прав и свобод человека и граж­данина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществля­ет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и сво­бод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федераль­ными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их долж­ностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за со­ответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Федеральным законом на прокуратуру также возложен надзор за:

• исполнением законов органами, осуществляющими опе­ративно-розыскную деятельность, дознание и предваритель­ное следствие;

• исполнением законов администрациями органов и учреж­дений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• исполнением законов судебными приставами. Прокурату­ра осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным за­конодательством, а также координацию деятельности право­охранительных органов.

Вышеназванные функции и направления деятельности определяют и основные параметры характеристикиотношений прокуратуры с органами исполнительной власти. Особенно это касается ее отношений с иными правоохранительными, а также контролирующими органами. Все правоохранительные органы, равно как и органы вневедомственного контроля (над­зора), являются специализированными органами контроля за исполнением (соблюдением) законов в соответствующих доста­точно ограниченных сферах правовых отношений. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространя­ются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений. При необходимости принятия мер по восстановлению нарушенной законности, выходящих за преде­лы объема установленных полномочий или их предметной ком­петенции, контролирующие органы обязаны обратиться или передать соответствующие материалы надлежащему органу или должностному лицу, например, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, в том числе путем обращения к прокурору. Прокуроры осуществляют надзор за исполнени­ем законов правоохранительными и контролирующими органа­ми, за соответствием принимаемых ими актов и решений по выявлению правонарушений, привлечению виновных к уста­новленной ответственности.

Контролирующие органы обязаны представлять в проку­ратуру материалы о правонарушениях, требующих прокурор­ского реагирования, в том числе для привлечения виновных к уголовной ответственности.

Правоохранительные органы при осуществлении ими рас­следования уголовных дел в соответствии с установленной подследственностью обязаны выполнять согласно закону указания прокурора; оконченные ими расследованием уголовные дела, завершившиеся составлением обвинительного заключения, представляются в суд прокурором, осуществлявшим надзор по этому делу, или вышестоящим прокурором.

Прокуратура обязана информировать контролирующие органы о мерах, принятых ею по представленным материа­лам, при необходимости вносить предложения по устранению правонарушений и обстоятельств, им способствующих.

Вместе с тем с учетом определенных особенностей на органы прокуратуры распространяется компетенция различных контролирующих органов (пожарной безопасности, безопасно­сти дорожного движения, санитарно-эпидемиологического кон­троля и т.п. ). Исходя из предназначения прокуратуры, выра­женного в ее задачах и полномочиях, включая надзор за ис­полнением законов правоохранительными и контролирующими органами, расследование ею преступлений, совершенных ра­ботниками этих органов, имеются определенные гарантии обеспечения независимости самих прокуроров. Среди таких га­рантий, в частности, установление законом правила о том, что любая проверка сообщения о факте правонарушения, со­вершенного прокурором или следователем органов прокурату­ры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совер­шении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предус­мотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступле­ния.

Надзорная компетенция прокуратуры не распространяется на деятельность Правительства РФ. Законом только предус­мотрено, что в случае несоответствия постановлений Прави­тельства Конституции и законам РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.

Прокуратура и суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Прокурор или его заместитель в случае установления нарушения закона органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры, помимо иных мер, предусмотренных законом, обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.

Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбит­ражном суде иск в интересах пострадавших в случае наруше­ния прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в по­рядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случа­ях, предусмотренных федеральными законами. В суде по уго­ловным делам прокурор выступает в качестве государствен­ного обвинителя.

Прокурор или его заместитель в пределах своей компе­тенции приносит в вышестоящий суд кассационный или част­ный протест в порядке надзора, а в арбитражный суд — апел­ляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приго­вор, определение или постановление суда.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопро­сам судебной практики по гражданским, арбитражным, уго­ловным, административным и иным делам. Таким образом, прокурор в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах выступает в качестве стороны или субъекта соответствующего судебного разбирательства. В случаях и порядке, определен­ных законом, прокурор осуществляет надзорные полномочия в отношении судебных решений, не соответствующих закону.

Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей ком­петенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановле­ние вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору, который, со­гласившись с этим представлением, вносит протест в надлежа­щую судебную инстанцию.

При этом следует подчеркнуть, что суд принимает реше­ния независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону. Протесты прокурора также направляются в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять или изме­нять опротестованные судебные решения. Протест прокурора не имеет для такого суда заранее установленной силы. Дово­ды и основания, приведенные прокурором в протесте на не­соответствующее закону судебное решение, рассматриваются компетентной судебной инстанцией в совокупности с иными имеющимися данными.

Прокуратура и Конституционный Суд РФ. Конституция РФ не предусмотрела Генерального прокурора РФ в составе субъектов, полномочных обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ст. 125). Вместе с тем соглас­но Федеральному конституционному закону "О Конституцион­ном Суде Российской Федерации" постановления и заключе­ния Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедель­ный срок со дня их подписания направляются Генеральному прокурору РФ (ст. 72) как руководителю системы прокурату­ры России, осуществляющей надзор за исполнением законов. Такое направление постановлений и заключений суда Гене­ральному прокурору связано с их юридической силой, ибо акты или их отдельные положения, признанные неконститу­ционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установ­ленных федеральным законом случаях.