Глава 4. социальные функции политики
4.1. Понятие «функции политики»
Политика как любая другая сфера жизни общества или публичная деятельность выполняет определенные функции (лат.functio- исполнение). Понятие функции в настоящее время является общенаучным, сформировавшимся первоначально в естественных науках. Оно выражает внешнее проявление свойств определенной системы, элементы которой способствуют поддержанию в ней стабильных отношений с другими объектами, порождая ее внешнюю и внутреннюю устойчивость.
Понятие «функция» означает специализированный способ деятельности определенного субъекта (органа власти, объединения), т.е. вид деятельности, который должен выполнять именно этот субъект. Предполагается, что ни один другой орган (общность, объединение) не может выполнять ее столь же эффективно. Поэтому необходимо и полезно учреждение, например, именно этого нового органа власти или реформирование действующего.Функции определяются исполнением круга деятельности политика, из которого следует постановка задач, учреждение органов (формирование субъектов), обеспечение их полномочиями и соответствующими средствами реализации полномочий.
Внешняя и внутренняя устойчивость поддерживают и взаимообуславливают друг друга. Как взаимосвязаны в организме человека или животного его внутренние органы (сердце, легкие, печень и др.) и органы, отвечающие за взаимодействие с окружающей средой («органы чувств» – кожа, глаза, уши и др.). Любая дисфункция (ненадлежащее функционирование) одного органа вызывает сбой в работе других органов и всего организма, заставляет систему (организм) перестраиваться, определенным образом компенсировать дисфункцию (потерю функциональности) одного из органов. Дисфункция в живом организме вызывает последствие – заболевание, которое организм, стремясь преодолеть дисфункцию, восстановить нормальные функции органа и организма в целом, «лечит» самостоятельно или принимает помощь извне.
Социальным системам также присуща функциональность (полифункциональность), т.е. сочетание функций разных подсистем (сфер, органов власти, социальных общностей, организаций), позволяющее стабильно функционировать обществу. Устойчивость, например государства, зависит от сочетания его внешней и внутренней функциональности, выражением которой является эффективная внешняя и внутренняя политика. Оптимальное сочетание территориальных частей (элементов) государства, проявляющееся как результат его внутренней политики, влияет на внешнюю устойчивость, активность внешней политики, и, наоборот, внешняя политика воздействует на внутреннее положение, соотношение функций целого (системы) и части (подсистем, элементов).
Сложность и многоуровневость функциональности системы довольно полно раскрыл великий американский социолог Т. Парсонс. Являясь одним из ярких представителей системно-функционального анализа, он связывал функциональность социальной системы с ее самодостаточностью. Он выделял критерий самодостаточности, подразделяя его на пять подкритериев. Каждый из них относится к одной из пяти сред социальных систем: высшей реальности, культурных систем, систем личности, поведенческих организмов и физико-органической среды. Такой анализ предполагает рассмотрение взаимодействия целого (системы) и его частей с точки зрения их роли в сохранении и воспроизводстве целостности системы.
С точки зрения функционалистов любое явление, в данном случае политику, следует рассматривать, определяя ее место и роль в функционировании системы. Ибо частное (часть, элемент) есть то, что оно производит, какую роль играет для поддержания целостности системы, ее функционирования. Р. Мертон – ученик Т. Парсонса – считал, что предпосылкой объяснения любого социального явления выступает поиск функции, которую это явление выполняет в более широком социокультурном контексте.
Дисфункции и потерю функциональности в политике можно продемонстрировать на примере такой сложной, полифункциональной социальной системы как Советский Союз. Эта система постепенно проигрывала в экономическом соревновании США. Но эта внешняя дисфункция была и обусловлена, и усилена острыми внутренними противоречиями. Нарастание разногласий между союзным Центром (целым) и национальными республиками (частями), в сочетаниями с другими внешними и внутренними дисфункциями (политикой безосновательных уступок Западу, расколом в правящей элите, нарастанием денежной массы и дефицита товаров, активизацией партий и массовых движений и др.), привело к распаду великого государства.
Понятие функции (дисфункции) очень важно не только в политологии, но и государственном строительстве, государственном управлении. Реформирование государства и его отдельных звеньев, учреждение новых уровней управления и органов власти, создание политических партий и общественных объединений, в каждом случае порождающее новые функции, должно вызываться общественной необходимостью и обусловливаться их социальной полезностью.
Так, в России в конце 1990-х годов политологи выявили определенный вакуум доверия граждан к существующим политическим объединениям. Тогда были созданы партии «Отечество» и «Единство», которые на парламентских выборах 1999 года набрали соответственно более 13% и 23% голосов, уступив только КПРФ. Если бы не было такого вакуума доверия, то даже административный ресурс (который, несомненно, также способствовал успеху) не помог, в частности, движению «Единству». Позднее эти две партии «Единство» и «Отечество», выполнив определенную прогосударственную центристскую функцию поддержания устойчивости системы, которую в свое время не смогла выполнить центристская партия «Наш дом – Россия», объединились в политическую партию «Единая Россия». Эта партия после победы на выборах 2003 г. стала правящей.
Другой пример – административная реформа в России, в том числе реформирование системы исполнительной власти в 2004–2005 годы. К этому времени стало очевидно, что объем функций, закрепленных за государством, распределение полномочий между отдельными органами власти перестали соответствовать задачам нового времени. Была проведена инвентаризация функций государственных органов: из 5634 функций были признаны избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868.
В ходе административной реформы была проведена децентрализация функций исполнительной власти и реформирована система и структура федеральных органов исполнительной власти: функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства. После анализа деятельности 18983 государственных учреждений и 6478 государственных предприятий было принято решение о необходимости ликвидации, реорганизации либо приватизации 5008 учреждений (36,4%) и 3353 предприятий (51,8%). Пересматривая собственные функции, государство предусмотрело поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности, а также передачу саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.
Оптимальное определение задач, функций и соответствующих полномочий субъектов политики является важнейшим условием успеха политики и одновременно показателем ее социальной функциональности.