Роздiл 2. Міжнародні стандарти діяльності опозиції у правовій державі
. нша проблема пов’язана із запереченням багатьма самої можливості визначення статусу політичної опозиції в Україні внаслідок великої кількості партій (приблизно однакової потужності), які беруть участь у парламентських виборах та отримують представництво в парламенті. Грунтується таке заперечення на твердженні, що правовий статус опозиції начебто можна визначити тільки у країнах з двопартійною системою, де існує чіткий розподіл на партію, яка виграла парламентські вибори і сформувала уряд, і партію, яка ці вибори програла й опинилася в опозиції. Проте такий підхід можна критикувати.
По-перше, у жодній країні немає „чистої” двопартійної системи. По-друге, уявлення, що меншість у парламенті має складатися тільки з однієї партії, безпідставно радикальне. Меншість може складатися і з блоку кількох партій, які не взяли участі у формуванні уряду. Зрештою, якщо за принципом багатопартійності у Верховній Раді України було утворено парламентську проурядову більшість, то чому за таким же принципом не може бути створена й опозиційна меншість?
У світовій практиці існують різні варіанти вирішення цього питання: через Конституцію, законодавчі акти, регламент або історичні традиції.
Процес інституалізації політичної опозиції завершився у Західній Європі переважно ще у другий половині ХІХ століття. Там сформувалося ліберально-демократичне уявлення про політичну опозицію не лише як про групу людей, незадоволених діями влади, і тих, що прагнуть цю владу здобути, але, перш за все, як про інтегральний елемент процесу реалізації народної волі, так само необхідний, як влада і парламентська більшість. Тобто, опозиція стала сприйматися як елемент творення влади. А правове унормування її діяльності є одночасно юридичною умовою забезпечення ротації політичної влади, засобом корегування та обмеження влади більшості, однією з умов неможливості її абсолютизації. Основоположний принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову тут доповнюється також і розподілом повноважень у парламенті між більшістю і меншістю. Як говорив німецький конституціоналіст Д. Штернбергер, „толерантне ставлення, визнання, легітимізація і, зрештою, інституалізація парламентської політичної опозиції є найвищим винаходом політичної культури” [6].
Важливим є поділ політичної опозиції на системну і позасистемну, або на опозицію режиму конфронтації і режиму кооперації. Головна різниця між ними полягає в тому, що для системної опозиції, разом з усіма вище згаданими ознаками, характерне сприйняття влади і провладної більшості як конкурента. Тоді як для позасистемної опозиції – як ворога. Тож свідченням розвитку парламентаризму і політичної культури в країні є переведення опозиції з позиції „ворога” (що досі характерно для України скоріш через ще радянські уявлення про чіткий розподіл на „наших” і „ворогів”) у стан конструктивного опонування владі. Тобто – в системну опозицію. І виконання цієї функції зміни статусу і характеру опозиції має бути покладене на законодавство. Оскільки, внаслідок молодості нашої держави та недостатній досвід демократичного парламентаризму, ми ще не маємо усталених політичних традицій, звичаїв, культури.
Інша характерна ознака сучасної політичної опозиції у західних демократичних країнах – її персоніфікований характер. Тобто, в політичних системах, в яких опозицію можна кваліфікувати як коопераційну (ФРН, Італія, Греція, Іспанія, Португалія, скандинавські держави, більшість колишніх центральноєвропейських посткомуністичних держав та ін.), стосунки між владою й опозицію сьогодні засновані не стільки на розходженнях у програмах, скільки на рівні особистостей.
Історично першою склалася англійська модель, характерною рисою якої можна, мабуть, вважати надання статусу „Опозиції його Величності” не будь-якій політичній партії, що не взяла участі у формуванні органів влади, але лише тієї, яка теоретично спроможна самостійно сформувати уряд. На що, власне кажучи, вона і претендує. Ця Вестмінстерська, як її називають, традиція була поширена також на Австралію, Ірландію, Канаду, Нову Зеландію. На таку парламентську опозицію покладається так звана функціональна „тріада”: контроль, критика, альтернатива. Лідер опозиції, який формально затверджується головою держави – королевою, отримує додаткову платню. Опозиційна партія формує „тіньовий кабінет”. Існує також традиція обов’язкового представництва у парламентських комісіях депутатів як більшості, так і опозиційної меншості. (Цікаво, що Спікер у Великій Британії не має права брати участь у партійній роботі. Більше того – приватно зустрічатися зі своїми однопартійцями). Проте з такого розподілу на „партію влади” і „партію опозиції” зовсім не випливає, що представники інших політичних партій, які пройшли до парламенту, але не взяли участі у творені влади, не мають жодних прав. Наприклад, існує традиція резервування певних днів для дебатів, тематика яких визначається лідерами двох найбільших опозиційних партій.
Своєрідні традиції історично склалися в США, які також вважаються країною з класичною двопартійною системою. Перш за все треба підкреслити, що в США (де більше прийнято вживати терміни „більшість” і „меншість”, а не опозиція) головне – це розподіл не між партіями, а між органами влади. Законодавство США не оперує поняттям „права партії”, там говориться про „права депутата”. Більше того, президент не має гарантованої підтримки ні в Сенаті, ні в Конгресі навіть серед представників своєї партії. Він взагалі може виявитися обраним від партії меншості і, таким чином, опинитися в опозиції до парламенту.
Поряд з посадами і визначеними обов’язками як для представників більшості, так і меншості, в Конгресі існує правило включення до складу кожного комітету незалежних конгресменів і представників другорядних партій [7]. Але кількість цих місць у комітетах і підкомітетах визначається більшістю. В дебатах половина часу традиційно віддається представникам меншості. Конкретно перелік промовців при цьому визначається її лідером. У сенаторів взагалі немає обмежень виступу в часі. Чим представники меншості часто користуються для блокування роботи Сенату.
У німецьких землях нова модель безпосередньої інституалізації опозиції з’явилася в 1970 – 1990-х роках. Виникли різні форми регулювання цього питання. Зокрема, можна назвати такі основні норми:
1. Опозиція є важливою складовою парламентської демократії (Берлін, Гамбург, Шлезвіг - Гольштейн, Саксонія, Тюрінгія).
2. Забезпечення рівних можливостей більшості й опозиції (Берлін, Меркленбург - Передня Померанія, Нижня Саксонія, Саксонія - Ангальт, Саксонія, Шлезвіг - Гольштейн, Тюрінгія).
3. До цілей опозиції належать:
а) критика програми та дій влади (Гамбург, Мекленбург - Передня Померанія, Шлезвіг - Гольштейн);
б) творення політичної альтернативи (Гамбург, Шлезвіг - Гольштейн).
4. Окреме фінансування опозиції (державою) (Нижня Саксонія, Саксонія- Ангальт, Тюрінгія).
5. Формальне визначення опозиції: фракції і депутати, які не підтримують уряд (Мекленбург - Передня Померанія, Нижня Саксонія, Саксонія - Ангальт) [8].
Але ні Конституція Німеччини, ні регламент Бундестагу в принципі не оперують поняттями „більшість парламенту”, „фракція уряду” чи „опозиція” [9].
Найбільше прав закріплено за опозицією в Конституції Португалії, прийнятій після революції 1974 року. Їй, зокрема, надається право на систематичне одержання інформації про перебіг справ, важливих для громадської думки. Опозиція має також гарантії на представництво, згідно з чисельністю фракції, у парламентських комісіях, обов’язкове її заслуховування при формуванні порядку денного, право вимагати обговорення під час кожної сесії. Крім того, португальський парламент прийняв два закони: від 5 серпня 1977 року про правовий статус опозиції та від 5 вересня 1986 року про гарантії права опозиційної партії на виступ [10]. Слід зауважити, що, мабуть, через свою демократичну радикальність, португальська модель не одержала прихильників за межами країни.
У Польщі також є норми, завдяки яким опозиція має певні повноваження. Зокрема, у Сеймі є так званий Конвент Сеньйорів (Рада старійшин), до складу якого входять голови усіх фракцій, в тому числі й опозиційні. Більше того, скликається ця Рада на вимогу будь-кого з її членів.
У багатопартійній Литовській Республіці зміст, що вкладається у термін „опозиція”, і права опозиції визначаються у Статуті Сейму. Зокрема, „опозиційними вважаються такі фракції (або коаліції), у політичних деклараціях яких (оголошених у Сеймі) викладені положення, що відрізняються від прийнятих більшістю Сейму (більшістю Сейму вважаються фракції, загальне число яких перевищує половину загальної чисельності Сейму, і які підписали декларацію про спільну діяльність або договір про коаліційний уряд)”. Оголосити себе опозиційними можуть також „фракції або коаліції членів Сейму, які не погоджуються з програмою уряду” [11].
Серед прав, закріплених за литовською опозицією, – право на посаду одного заступника голови Сейму; право на посаду голови або заступника голови парламентського комітету з питань бюджету і фінансів (при чому ця особа обирається більшістю голосів серед членів опозиції); право визначати кожного третього четверга порядок роботи вечірнього засідання; право не менше, ніж двічі на тиждень проводити прес-конференції; право першого виступу при розгляді у Сеймі програми і звіту уряду тощо [12]. Особливими привілеями наділений також лідер опозиції. Він входить до правління Сейму і має право на позачерговий виступ під час дискусії (таким правом користуються ще лише президент, голова Сейму та прем’єр-міністр); лідер опозиції може також у терміновому порядку пропонувати на розгляд проекти законів і рішень Сейму та одержує за свою роботу додаткову платню, встановлену законом [13].
У Норвегії права опозиції закріплено не в Конституції, а в Акті про парламент. Так, керівні органи обох палат парламенту розподілені між фракціями пропорційно з отриманими мандатами, що дає опозиції можливість доступу до регулювання роботою законодавчого органу [14]. Існує також система депутатських запитів до уряду, який зобов’язаний відповісти на них протягом двох місяців [15].
Великий вплив у Норвегії, Фінляндії та Швеції (де стосунки між більшістю і меншістю також визначаються регламентом) мають контрольні комісії, склад яких формується відповідно до кількісного складу фракцій. У Швеції це конституційна комісія, в Норвегії – комісія контрольна (за роботою уряду) та комісія протокольна. В Фінляндії – комісія фінансова [16].
Цікавий звичай склався в Італії, де головуючий Палати депутатів обирається від опозиції [17].
В Конституції Франції закріплено досить широкі права опозиції з контролю діяльності уряду. Хоча серед європейських конституційних моделей французька (в цьому питанні) і вважається найконсервативнішою. Так, опозиція має право звертатися до Конституційної ради для перевірки конституційності прийнятих законів, рішень. Для цього їй треба зібрати голоси 60 депутатів чи 60 сенаторів [18]. Так само надсилаються запити до уряду, на які останній зобов’язаний дати відповідь протягом двох місяців. Для цього раз на тиждень проводяться спеціальні засідання, присвячені запитам до уряду, час виступів на яких розподіляється між фракціями пропорційно до їх чисельності. Такі засідання транслює телебачення. За рік робляться тисячі запитів [19]. Лідер опозиційної фракції може порушити питання про закінчення засідання, перевірку кворуму, поіменне голосування. Це забезпечує опозиції можливість гальмувати або блокувати законодавчі ініціативи уряду. Важливо, що склад президії Національних зборів відображає склад палати.
Існує традиція зустрічей президента з опозицією. Відповідно до іншої, також не закріпленої в Конституції традиції, при створені парламентських слідчих комісій до їх складу входять (пропорційно до розміру фракцій у Національних Зборах) представники усіх політичних груп.
В Україні необхідність визначення правового статусу опозиції вже давно обговорюється в колах політиків і експертів. У період з 1998 до 2004 року на розгляд Верховної Ради було подано 11 відповідних законопроектів. Перший з них за №1635 був внесений 9 лютого 1998 року депутатами Ю. Тимошенко і О. Єльяшкевичем [20]. Наступним став проект закону „Про парламентську опозицію” за № 5101 від 16 лютого 2000 року депутата В. Філенка [21]. Того ж року майже одночасно з попереднім проектом, а саме 28 лютого, народні депутати В. Коваль, О. Карпов і В. Медведчук внесли законопроект під назвою „Про політичну опозицію у Верховній Раді України” (реєстраційний № 5101-1) [22]. Наступного, 2001 року було внесено ще три законопроекти: „Про парламентську більшість та парламентську опозицію” (реєстраційний №6329) – проект Президента України [23]; „Про політичну опозицію” (№7469) – проект депутатів В. Понеділка, С. Гуренка, В. Сіренка, Г. Крючкова [24]; „Про парламентську більшість та парламентську опозицію” (№ 8240) – депутата Р. Зварича [25]. Світова практика пропонує два основні шляхи вирішення питання організації та визначення правового статусу політичної опозиції. Основна різниця між цими підходами полягає у визначенні того, яку політичну силу вважати опозицією. За Вестмінстерською моделлю (що цілком може бути застосована й в Україні), як вже згадувалося, статус політичної опозиції отримує лише найбільша партія з тих, що пройшли до парламенту і не є партією влади. Друга модель – це створення опозиційного блоку з кількох партій, опозиційних до уряду (шлях, яким пішли фактично всі розробники відповідних законопроектів в Україні).
При запозиченні будь-якої із зазначених моделей основними принципами, на яких має грунтуватися правове унормування статусу опозиції, мають бути: принцип кооперації („коопераційна модель” співпраці); визнання права опозиції на представництво задля захисту інтересів власних виборців; функціональна тріада „контроль, критика, альтернатива”.
Формування законодавчим шляхом та через збагачення парламентських традицій вже класичної для Західної Європи „коопераційної моделі” співпраці влади й опозиції гарантує зменшення ймовірності виникнення ситуації агресивної конфронтації у стінах законодавчого органу. Рамки цього співробітництва та шляхи уникнення політичних конфліктів і повинні бути визначені у вигляді окремого закону про політичну опозицію або в законі про Регламент Верховної Ради та в інших законодавчих документах.
Загалом, співіснування влади й опозиції у „коопераційній моделі” можна охарактеризувати як діалектичну єдність співпраці та війни. Те саме стосується й відносин і всередині опозиційного угрупування, яке може складатися з конкуруючих партій. У випадку прийняття багатопартійної схеми формування опозиції у законі про опозицію повинні бути прописані, відповідно, не лише норми співпраці влади та опозиційного блоку (як було зроблено в усіх проаналізованих проектах), але й права та обов’язки членів всередині цього блоку, пропорційно до кількості отриманих ними мандатів.
Право на представництво – це законодавчо закріплена за опозиційною партією чи опозиційним блоком гарантія отримання високих посад у керівництві парламенту, в його комітетах і комісіях, право на оприлюднення у стінах парламенту своєї позиції. Найдоцільнішим тут видається закріплення за парламентською опозицією посад голів тих комітетів, які дають їй можливість виконувати свої основні функції: контролю, критики та альтернативи. Це: Комітет з питань бюджету, Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, Комітет з питань свободи слова та інформації. Крім того, представники опозиції мають отримати половину місць у цих комітетах. Керівник опозиції повинен мати право на посаду одного з заступників Голови Верховної Ради.
Опозиції також обов’язково повинна бути надана можливість впливати на прийняття порядку денного засідань. Наприклад, за нею може бути закріплено, як у литовському Сеймі, певний день.
Важливим також є надання права на 10-хвилинний виступ протягом засідання Верховної Ради та право на доповідь (співдоповідь) при розгляді важливих питань, перелік яких також має визначатися законом.
Чи не найголовнішою ознакою опозиційності має бути висунення власної, відмінної від урядової, програми політичного та економічного розвитку країни. І в цьому плані доречною здається традиція створення тіньового Кабінету Міністрів, члени якого повинні забезпечуватися необхідною інформацією, а голова тіньового Кабміну має одержати можливість бути присутнім на засіданнях діючого уряду з правом виступу на ньому з кожного питання, що розглядається.
За умови вільного розвитку засобів масової інформації не є необхідним докладне прописування у законодавстві прав доступу представників опозиції до ЗМІ. Виняток можуть становити лише державні ЗМІ.
Всі зазначені заходи є необхідними для забезпечення кількох основоположних моментів здорового функціонування політичної системи. Це: гарантування можливості бути представленими у парламенті України інтересів виборців, які проголосували за опозиційні партії; існування сильної опозиції як умови запобігання тоталітарним зазіханням виконавчої влади; забезпечення мирної, конституційної, з уникненням конфліктних прецедентів, зміни влади у державі; створення конструктивної дискусії навколо політики уряду, що обумовлює поліпшення якості рішень, які ним приймаються, та гарантує захист національних інтересів.
1