Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления

В современной науке и мировой практике пока не сложилось общепринятого понимания сущности, природы и исторических корней местного самоуправления (от лат. municipium). Пока до­статочно глубоко не исследованы преимущества той или иной его модели, не определены место и роль муниципалитетов в механиз­ме управления государством. В одних случаях считается, что мест­ное самоуправление - это своего рода продолжение государствен­ной власти, в других - местное самоуправление рассматривается как одна из разновидностей социального управления, третьи пред­ставляют местное самоуправление в виде особой формы демокра­тической публичной власти, существующей (наряду с государст­венной властью) в качестве, как говорил Алексис Токвиль, «само­управляемого сообщества». Именно А. Токвиль доказывал, что «только общинные институты открывают путь к свободе и учат людей пользоваться свободой, наслаждаться ее мирным характе­ром». Идеалом для него, как и для многих других авторитетных ученых и политиков, было общество, функционирующее как сово­купность свободных и самоуправляющихся ассоциаций и общин.

Не случайно, именно на уровне муниципальных образований в США в конце XIX - начале XX века началось движение за по­вышение эффективности государственного управления. В горо­дах, районах и поселениях создавались комитеты, бюро и отделы эффективности, отрабатывались критерии, показатели и методи­ки оценки качества функционирования государственной и муни­ципальной службы.

Во второй половине XIX века в Европе господствовала кон­цепция, сформулированная немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом, согласно которой главное условие самостоятельности органов самоуправления заключает­ся в том, что они являются не структурным элементом прави­тельственной системы, а органами местного сообщества, на ко­торые возлагается выполнение определенных задач государствен­ного управления.

В России теоретические основы местного самоуправления стали складываться еще в XIX веке, в первую очередь усилиями А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н.Лешкова, Б.Н.Чичерина. Они полагали, что органы местного самоуправления должны входить систему органов государственного управления в качестве неотъем­лемого элемента общей социальной системы управления обще­ством. Земства и городское самоуправление, по их мнению, должны были быть не просто рядом с государственной властью, а органически вмонтированными в нее. Хотя хорошо понимали, что местное самоуправление - это особый институт управления, представляющий «обособленные от государства публично-пра­вовые юридические лица» и «общественные союзы», которые удовлетворяют интересы местности. Находясь при этом под строгим контролем государственной власти, местное самоуправ­ление, таким образом, представлялось в качестве «помощников государства» в решении местных проблем, избавляя государствен­ную власть от лишнего бремени.

В период царствования Александра II на основании Положе­ния о губернских и уездных земских учреждениях стали склады­ваться, а в последующем последовательно совершенствоваться, различные формы самостоятельного управления на местах. Они не считались государственными, а рассматривались как обще­ственные образования. Лишь в девяностые годы XIX столетия земское и городское самоуправление получило статус государ­ственного, а их выборные должностные лица стали считаться го­сударственными служащими. В преддверии социалистической революции местный уровень управления рассматривался как элемент децентрализованного государственного управления.

В советские времена местное самоуправление по сути дела было упразднено, все органы управления на местах вплоть до сельских поселений считались структурами единой централизо­ванной советской государственной власти. Лишь в годы пере­стройки стали воссоздаваться основы местного самоуправления в современном его понимании.

Сейчас система местного самоуправления в нашей стране по­лучила достаточно полное развитие. Мы поняли, что без местно­го самоуправления центральная и региональная государственная власть не в состоянии своевременно отслеживать и эффективно решать разноплановые, разноуровневые, часто весьма противо­речивые проблемы. В декабре 1993 года основы местного само­управления в России были закреплены на конституционном уровне. Государственная Дума 10 июня 1994 года приняла Поста­новление «Об обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъек­тов РФ». Немаловажную роль сыграл и принятый в августе 1995 го­да Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации». Аналогичные законы вскоре были приняты всеми субъектами РФ.

Научные аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления нашли свое отражение в рабо­тах Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Т.М. Бялкиной, Н.А. Еме­льянова, Н.А. Куфакова, В.В. Мокрого, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В.И. Фадеева, которые четко определяют статус местного самоуправления как специфичес­кий уровень власти, которая, с одной стороны, участвует в осу­ществлении воли государства, с другой - наиболее полно учи­тывает, выражает и защищает интересы населения, с третьей, является неотъемлемым элементом механизма сдержек и проти­вовесов в системе взаимоотношений между различными уровня­ми и ветвями государственной власти.

Мировой практикой апробировано несколько моделей мест­ного самоуправления, четыре из которых получили наибольшую известность: англосаксонская, континентальная, смешанная и советская. У каждой из них есть свои сторонники. Тем не менее, все они сходятся в одном: даже в самых цивилизованных демокра­тических государствах различные уровни публичной власти не могут быть абсолютно самостоятельными и действовать изолиро­ванно друг от друга. По своему социально-правовому статусу го­сударственные органы и органы местного самоуправления явля­ются выразителями воли и общих интересов единого суверенного носителя власти - народа, а значит, должны находиться в едином правовом пространстве, действовать согласованно и целенаправ­ленно. Даже несмотря на то, что местное самоуправление пред­ставляет собой деятельность на основе принципов самоорганиза­ции, самофинансирования, автономности, свободы от мелочной государственно-бюрократической опеки.

Напомним некоторые дефиниции.

В наиболее общем виде государственное управление - это це­ленаправленное, организационно-регулирующее воздействие го­сударства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процес­сы, сознание, поведение и деятельность людей. Суть его заключа­ется в максимально возможных масштабах удовлетворения по­требностей населения и на этой основе реализации глобальных общественно значимых целей - обеспечение целостности и суве­ренитета страны, безопасности и правовой упорядоченности жиз­ни людей, динамичного социально-экономического и культурно­го развития общества.

Местное самоуправление представляет собой способ органи­зации власти и многообразие форм деятельности граждан, совме­стно проживающих на определенной территории, для самостоятель­ного и под свою ответственность решения проблем местного значе­ния. В социально-философском смысле оно трактуется как тип социальной самоорганизации; в политико-правовом - как фор ма народовластия и способ решения самими гражданами вопро­сов местного значения. С функциональной точки зрения само­управление представляет собой особый вид профессиональной управленческой деятельности, с юридической - основополагаю­щий принцип осуществления управления территорией, который в сочетании с принципами разделения власти и федерализма определяет характер и структуру системы управления обществом в целом. И самое главное, как говорит В.В. Путин, «это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем».

Хорошо осознают это и граждане, которые неизменно на во­прос социологов: «Интересует ли Вас деятельность органов му­ниципального управления вашего города или района?» - одно­значно отвечают: «Интересует». Такого мнения придерживается не менее 75% опрашиваемых.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября № 2003 г. № 131-ФЗ нормативно закрепляет понятие «местного самоуправления» как форму осуществления народом своей вла­сти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы мест­ного самоуправления вопросов местного значения. С учетом, ко­нечно, интересов населения, исторических и местных традиций.

Российское законодательство исходит из международно-пра­вового понимания сущности и задач местного самоуправления, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года. В ней подчеркивается, что местное самоуправление:

□ важнейшая форма народовластия и фундамент демократичес­кого правового социального государства;

□ позволяет управлять более эффективно и в интересах народа;

□ защищает общество от неоправданно централизованной власти и является мощным противовесом бюрократизму и автори­тарному режиму правления;

□ признает и защищает собственность, экономические, полити­ческие, социально-культурные права и свободы граждан;

□ обладая собственными ресурсами, оно может самостоятельно решать многие собственные проблемы, причем под свою от­ветственность и со значительным экономическим эффектом. В основе учения о местном самоуправлении лежит простая мысль: население и образуемые им органы управления сами, причем с гораздо более глубоким пониманием могут решать за­дачи местной значимости, в том числе задачи повышения уров­ня и качества жизни людей. Местное самоуправление позволяет максимально демократизировать процесс управления, создать экономически более эффективный, чем государственный, и, са­мое главное, максимально приближенный к повседневным нуж­дам людей аппарат управления. Не случайно местное само­управление многими учеными и политиками рассматривается не только как основа народовластия, но и как фундамент граждан­ского общества. Именно на этом уровне человек каждодневно соприкасается с властью, именно здесь воплощаются в жизнь многие политические и экономические решения социального содержания.

Для современной российской модели местного самоуправле­ния характерна интеграция поселенческого и территориального принципов формирования его органов, отказ от структурной унификации по аналогии с органами государственной власти. Эти отличия учитывают многочисленность и разнообразие рос­сийской действительности, огромные территориальные масшта­бы нашей страны, на просторах которой проживают народы с глубокими отличиями жизненного уклада, религиозных и на­циональных традиций.

Система органов местного самоуправления представляет со­вокупность организационных форм прямого и опосредованного волеизъявления жителей данной территории: а) собрания и схо­ды граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства решаются местные вопросы; б) представительные органы, кото­рые избираются непосредственно населением, - муниципаль­ные собрания, советы, думы, ревизионные комиссии; в) испол­нительные органы - главы местного самоуправления, главы му­ниципальных администраций, мэры, старосты. Могут также образовываться органы территориального общественного само­управления в таких формах, как советы микрорайонов, уличные и домовые комитеты, товарищества собственников жилья, ассо­циации органов местного самоуправления, общественные пала­ты и т.д. В их работе в той или иной степени участвует почти 25% жителей сел, поселков и городских районов.

Основным звеном системы местного самоуправления являют­ся муниципальные органы. Эти органы не входят в систему госу­дарственной власти. Обособленное место занимают они и в меха­низме государственного управления. Тем не менее, это вовсе не означает, что органы местного самоуправления находятся за пре­делами государственного управления. Указанные органы наделе­ны серьезными властными полномочиями, их решения носят общеобязательный характер для всех физических и юридических лиц данной территории. Из всех властных структур они ближе всех находятся к народу, являются связующим звеном между гражданами и государством, властью и обществом. Именно по­этому, по мере строительства демократического правового соци­ального государства центр тяжести в управлении все больше бу­дет смешаться в сторону местного самоуправления.

Государство, рассматривая местное самоуправление в каче­стве важнейшего элемента конституционного строя страны, определяет правовые основы местного самоуправления, осуще­ствляет соответствующий надзор и контроль. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принци­пы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления от 12 августа 1995 г. №154 и от 6 октября № 2003 г. № 131, правовые акты Президента, Правительства и субъектов РФ. Касаются они проблем бюджетного регулирования, организации местных вы­боров и референдумов, муниципальной службы, пресечения административных правонарушений в системе муниципального управления.

Естественно, что основным правовым документом местного самоуправления является устав данной территории. В нем указы­ваются границы и состав местного самоуправления, структура и порядок формирования органов местного самоуправления; сроки и формы реализации их полномочий; статус депутатов, со­ветников, муниципальных служащих.

Органы местного самоуправления организуют исполнение за­конов и других правовых актов государства, оказывают необхо­димое содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территори­ального общественного самоуправления по реализации планов социально-экономического развития муниципального образова­ния. Они обеспечивают участие населения в решении местных дел: в управлении муниципальным хозяйством; решении вопро­сов владения, пользования и распоряжения муниципальной соб­ственностью; формировании и исполнении местного бюджета.

В поле зрения муниципальной власти находятся вопросы транспорта и дорожного строительства, здравоохранения, куль­туры, физической культуры и спорта, развития дошкольного, школьного и специального образования, защиты экологии, по­жарной безопасности, осуществления благоустройства и озелене­ния, энерго-, газо- и теплоснабжения, обеспечения режима закон­ности и охраны общественного порядка, надлежащего функцио­нирования муниципального жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.

Нередко возникает объективная необходимость в том, чтобы органы местного самоуправления непосредственно принимали участие в осуществлении некоторых полномочий государствен­ной власти, и, наоборот, органы государственной власти участво­вали в решении вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления. Критерием возможности и допустимости тако­го взаимодействия - интересы населения, качественная реали­зация его потребностей и запросов.

Управленческое взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаим­ный интерес определяется такими направлениями:

- разработка долгосрочных и среднесрочных программ соци­ально-экономического развития муниципалитетов;

- выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (ре­гиональных) и муниципальных органов;

- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муници­пальных образований (развитие местного производства, обеспе­чение законности и общественного порядка, социальная помощь нуждающимся, обеспечение занятости, здравоохранение, охрана природы и т.д.);

- налаживание кооперации между различными субъектами хозяйствования;

- формирование нормативно-правовой базы решения во­просов местного самоуправления. Касается это вопросов право­вого разграничения предметов ведения и компетенций государ­ственных и муниципальных органов власти; процедур и механиз­мов делегирования полномочий друг другу; установления договорных отношений в сфере экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного само­управления; законодательного закрепления земельного и градо­строительного зонирования и т.д.;

- создание совместных государственно-муниципальных структур.

Указанные направления, как видим, весьма многоплановы. В их рамках возможно достаточно динамичное, а в большинстве случаев и гарантированное, развитие территории как единого со­циально-экономического комплекса. Зрелое местное самоуправ­ление позволяет смело идти по пути децентрализации государ­ственного управления и перераспределения функций между центральными, региональными и местными органами власти в пользу последних.

Практика наделения органов местного самоуправления госу­дарственными полномочиями существует практически во всех странах. Более того, в последнее время тенденция расширения таких полномочий усиливается. В Германии доля переданных го­сударственных полномочий органам местного самоуправления уже превысила 90 % и стала одним из эффективнейших средств решения самой трудной проблемы местного самоуправления - финансовой. Органы местного самоуправления в новых услови­ях становятся более рачительными, гибкими, не связанными же­сткими бюрократическими правилами, а значит, более воспри­имчивыми к инновациям.

Мировой опыт делегирования полномочий, несомненно, дол­жен быть использован и нашей страной. Тем более, что многие проблемы делегирования у нас решаются с большим трудом. И это, несмотря на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конститу­ции РФ, органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы о наделении органов местного самоуправле­ния отдельными государственными полномочиями, причем по достаточно широкой номенклатуре предметов ведения. Главное, чтобы это было в интересах граждан и не противоречило феде­ральному законодательству. Законы о делегировании не долж­ны провоцировать дезорганизацию внутренних связей в системе органов местного самоуправления, не должны порождать каких-либо конфликтов и потрясений.

Делегирование государственных полномочий должно осуще­ствляться на основе принципов законности; социально-эконо­мической целесообразности; рациональности, обоснованности и полноты передаваемых полномочий; сочетания государствен­ных, региональных и местных интересов; многообразия органи­зационных форм взаимодействия между органами власти различ­ных уровней; материально-финансовой обеспеченности (в фор­ме субвенций из соответствующих государственных бюджетов или внебюджетных фондов) и подконтрольности исполнения де­легируемых полномочий.

В случае неполного материально-финансового обеспечения делегированных полномочий глава муниципального образова­ния вносит мотивированное представление о невозможности осуществления переданных полномочий и формулирует предло­жения о реально возможных пределах их выполнения. Органы государственной власти рассматривают эти предложения, согла­шаются с ними либо отклоняют их и передают для решения воз­никшего конфликта в судебном порядке.

При этом следует оговориться, что органы местного само­управления вправе по своему усмотрению сверх того, что они по­лучают в виде субвенций, использовать собственные материаль­ные ресурсы и финансовые средства для осуществления государ­ственных полномочий. Главное, чтобы условия иммобилизации муниципальных средств были оговорены в уставе муниципаль­ного образования и не ложились тяжелым бременем на бюджет муниципального образования.

По содержанию государственные полномочия, которые чаще всего делегируются на уровень муниципалитетов, можно объеди­нить в следующие группы:

а) полномочия, связанные с реализацией государственной политики в сфере социальной поддержки и социального обслу­живания населения. Касается это требований к минимальному уровню оплаты труда, санитарным нормам обеспечения жиль­ем, порядку предоставления льгот по оплате жилья и комму­нальных услуг, выплат материальной помощи малоимущим и многодетным семьям, пенсионерам и инвалидам, качества здравоохранения и оказания медико-социальных услуг, соци­ального обслуживания детей, оставшихся без попечения роди­телей, содержания образования и организации образовательно­го процесса и т.д.;

б) полномочия по установлению правового статуса предприя­тий, учреждений и организаций различного социального статуса и различных форм собственности;

в) полномочия по обеспечению государственного контроля и учета использования земли и других природных ресурсов;

г) полномочия по организации гражданской обороны и дея­тельности местных органов Министерства обороны;

д) полномочия по участию в государственном контроле за со­блюдением законодательства на подведомственной территории;

е) полномочия по осуществлению юрисдикционных функций.

Сегодня, по данным профессора Т.Б. Бялкиной, полномо­чия по регистрации актов гражданского состояния, совершению нотариальных действий и использованию архивного фонда пере­даны органам местного самоуправления 161 городского округа и 556 муниципальных районов в 27 регионах страны. Лицензиро­вание отдельных видов деятельности осуществляется органами местного самоуправления 113 городских округов и 346 муници­пальных районов 17 регионов. Им переданы государственные полномочия по лицензированию розничной продажи алкоголь­ной продукции и лицензированию образовательной деятельно­сти муниципальных учреждений.

В сфере здравоохранения органы местного самоуправления наделены полномочиями по оказанию специализированной ме­дицинской помощи в туберкулезных, наркологических, онколо­гических диспансерах, специализированных домах ребенка. Эти полномочия переданы органам местного самоуправления 70 го­родских округов и 244 муниципальных районов в 10 регионах.

Полномочия по государственному регулированию цен на теп­ловую энергию, топливо, газ, перевозки на городском транспор­те переданы органам местного самоуправления 37 городских ок­ругов и 145 муниципальных районов в шести регионах. В Санкт-Петербурге 111 внутригородским муниципальным образованиям переданы полномочия по предоставлению льгот по налогам.

В сфере управления лесным фондом, ведения градостроитель­ных и земельных кадастров, распоряжения земельными участка­ми, природопользования и защиты от стихийных бедствий пере­даны полномочия органам местного самоуправления 42 город­ских округов и 201 муниципального района в девяти регионах.

Полномочия в области управления жилищным фондом, охра­ны труда и заключения коллективных соглашений переданы ор­ганам местного самоуправления 33 городских округов и 117 му­ниципальных районов в восьми регионах.

Органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных им государственных полномо­чий. Но они несут полную ответственность за качество осуществле­ния делегированных полномочий, тем более, если под них в полном объеме выделены материальные ресурсы и финансовые средства.

Федеральное законодательство закрепляет исчерпывающий перечень муниципальных образований, которые могут наделять­ся отдельными государственными полномочиями. Это городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские ок­руга. Органы местного самоуправления сельских поселений, на­пример, могут наделяться полномочиями по государственной ре­гистрации рождения, заключения и расторжения браков, установления отцовства, смерти. Призыв граждан на военную служ­бу, по их мобилизации, или направлению для работы на должно­стях гражданского персонала, предусмотренных штатами воен­ного времени, осуществляют призывные комиссии, которые со­здаются в субъекте Российской Федерации, районе, городе без районного деления или ином муниципальном (административ­но-территориальном) образовании.

Мировой опыт свидетельствует, что наделение органов мест­ного самоуправления отдельными государственными полномо­чиями может осуществляться по двум основным схемам: а) на ос­нове договорных соглашений или б) по закону, т.е. на основе пра­вового акта высшей юридической силы.

В России передача полномочий осуществляется только на осно­ве закона. Наделение органов местного самоуправления государ­ственными полномочиями иными нормативными правовыми ак­тами не допускается. Причем государственные полномочия пере­даются муниципальным образованиям, а не конкретным органам местного самоуправления. И еще: если речь идет о полномочиях, относящихся к компетенции исполнительных органов государ­ственной власти, сами эти органы не могут решить вопрос о пря­мой передаче своего полномочия на уровень местного самоуправ­ления. Более того, все должно делаться с участием представитель­но-законодательных органов. Этот постулат подкрепляет гарантии самостоятельности местного самоуправления как осо­бого уровня публичной власти.

Возможно также и возвращение делегированных полномочий. Это делается по инициативе государственных органов, но при ус­ловии, если эти полномочия могут быть более качественно выпол­нены органами государственной власти. Возвращение делегиро­ванных полномочий по инициативе органов местного само­управления допускается лишь в том случае, если выполнение переданных полномочий становится невозможным по причи­нам, не зависящим от органов местного самоуправления.

Возвращение полномочий оформляется в законодательном порядке.

Органы государственной власти, делегировавшие полномо­чия органам местного самоуправления, вправе осуществлять контроль реализации этих полномочий, а именно:

- производить проверки деятельности органов местного само­управления на предмет целевого использования средств, направлен­ных в муниципалитет на реализацию государственных полномочий;

- запрашивать и получать в установленный срок информа­цию о выполнении переданных органам местного самоуправле­ния полномочий;

- назначать уполномоченных государственной власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных пол­номочий и законностью использования выделенных под них ма­териальных ресурсов и денежных средств;

- давать письменные предписания по устранению выявлен­ных нарушений и требовать обязательного их исполнения соот­ветствующими органами и должностными лицами местного са­моуправления;

- оказывать методическую помощь и осуществлять коорди­нацию деятельности органов местного самоуправления с целью более эффективного осуществления переданных им государствен­ных полномочий.

В настоящее время все чаще возникает вопрос о пределах и соблюдении необходимых формальных процедур вмешатель­ства органов государственной власти в компетенцию органов ме­стного самоуправления. Не менее актуален и вопрос о концепту­ально-правовой проработанности механизма такого вмешатель­ства. Особого внимания заслуживает вопрос и о том, насколько процедура вмешательства (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местно­го самоуправления) государства в деятельность органов местного самоуправления соотносится с нормами Конституции РФ в ча­сти того, что местное самоуправление самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти.

Федеральный закон об общих принципах организации мест­ного самоуправления от 6 октября 2003 г. № 113 предусматривает три варианта возможного правового вмешательства властных структур различного уровня в дела друг друга:

1. Временное осуществление органами государственной вла­сти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75).

2. Участие органов местного самоуправления в осуществле­нии государственных полномочий, не переданных им в соответ­ствии со статьей 19 указанного Федерального закона, с осуществле­нием расходов за счет средств бюджета муниципального образо­вания (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами (п. 4 ст. 20).

3. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать со­глашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Органы местного самоуправ­ления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осу­ществления части своих полномочий за счет субвенций, предо­ставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соот­ветствующих поселений.

Указанные соглашения могут заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и по­рядок прекращения их действия, порядок определения ежегод­ного объема субвенций, необходимых для осуществления пере­даваемых полномочий, а также финансовые санкции за неиспол­нение соглашений (п. 4 ст. 15).

Рассмотрим подробнее каждый из представленных вариантов.

Первый вариант. Ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах...» предусматривает три случая возможного временно­го осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления:

1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муници­пального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с действую­щим в стране законодательством о местном самоуправлении. В этом случае решение о временном осуществлении исполни­тельными органами государственной власти субъекта Россий­ской Федерации соответствующих полномочий органов местно­ го самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Причем делается это на осно­вании решения представительного органа местного самоуправ­ления или решения законодательного (представительного) орга­на государственной власти субъекта Российской Федерации. Ре­шение принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникла просроченная задолжен­ность муниципального образования по исполнению своих долго­вых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муници­палитета по исполнению своих бюджетных обязательств, превы­шающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном фи­нансовом году. Норма действует при условии выполнения бюд­жетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов ука­занных муниципальных образований. Данное положение вступа­ет в силу с 1 января 2008 года.

В этом случае в соответствующем муниципальном образова­нии (по ходатайству высшего должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации и (или) представительного органа муници­пального образования, главы муниципального образования) ре­шением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация. Срок ее полно­мочий - один год.

Временная финансовая администрация принимает необходи­мые меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, вносит изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, разрабатывает проект бюджета муниципального образова­ния на очередной финансовый год;

3) если при осуществлении отдельных переданных государ­ственных полномочий за счет предоставления субвенций мест­ным бюджетам органами местного самоуправления допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение

Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных пра­вовых актов, установленных соответствующим судом.

В этом случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдель­ных полномочий органов местного самоуправления принимает­ся высшим органом государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием со­ответствующих субвенций.

По поводу разумности и целесообразности изложенного со­мнений не возникает. В кризисных ситуациях наиболее перспек­тивным представляется использование законодательных схем, за­крепляющих механизм непосредственного осуществления органа­ми государственной власти полномочий муниципальных органов.

Куда больше сомнений вызывает корректность процедур вме­шательства органов государственной власти в компетенцию ор­ганов местного самоуправления, получающих государственные субвенции.

Второй вариант. Участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им, но такое участие предусмотрено федеральными законами.

Право органов местного самоуправления на участие в осуществле­нии не переданных им государственных полномочий с использова­нием средств муниципальных образований действительно имеет­ся. Российское законодательство позволяет муниципальным орга­нам за свой счет оказывать помощь в трудоустройстве; участвовать в организации и финансировании общественных работ для безра­ботных и несовершеннолетних; в создании и реорганизации муни­ципальных высших учебных заведений, обеспечивать получение высшего образования нуждающимися жителями муниципального образования. Органы местного самоуправления вправе (независимо от того, прописано ли это право в федеральных законах) устанавли­вать за счет средств муниципального образования и другие допол­нительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Финансирование таких полномочий, понятно, не является обязанностью муниципального образования. Осуществляется оно лишь при наличии возможности и не является основанием требовать на их осуществление дополнительных средств из госу­дарственной бюджетной системы Российской Федерации.

Третий вариант. Федеральное закрепляет также возможность заключения соглашений между органами местного самоуправле­ния муниципального района и органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав данного района, о пере­даче ими осуществления части своих полномочий друг другу. Эти полномочия можно условно считать делегированными, посколь­ку указанные полномочия не относятся к числу полномочий по решению собственных вопросов местного значения.

Указанные соглашения заключаются на вполне определен­ный срок, содержат положения, устанавливающие основания и порядок их прекращения, порядок определения объемов суб­венций, необходимых для осуществления передаваемых пол­номочий, а также санкции за неисполнение достигнутых согла­шений.

Не менее существенное значение для эффективного взаимо­действия государственных органов и местного самоуправления имеет соответствующий контроль и надзор. Его осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации, финансовые контрольные органы, другие уполномоченные федеральным законом государственные структуры, а также органы и должно­стные лица местного самоуправления, наделенные уставом му­ниципального образования соответствующими контрольными функциями.

В новом законодательстве о местном самоуправлении сделан существенный шаг вперед в совершенствовании конституцион­но-правового механизма регулирования финансово-экономичес­ких отношений между органами государственной власти и мест­ного самоуправления, определен статус субвенций и дотаций, больше четкости появилось в вопросах межбюджетного регули­рования.

Анализ последних новаций муниципального законодатель­ства о местном самоуправлении и практики участия органов публичной власти в осуществлении компетенции друг друга позволяет сделать вывод о том, что конструктивное продвиже­ние на этом направление имеется. Тем не менее, несмотря на очевидную необходимость таких механизмов, отдельные его элементы нуждаются в совершенствовании. С нашей точки зре­ния целесообразно:

- более четко определить основания и пределы временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти с тем, чтобы это не привело к нарушению конституционного статуса местного самоуправле­ния, стабильности муниципальной власти в конкретном муни­ципальном образовании;

- усовершенствовать организационно-правовую конструк­цию «участия» органов местного самоуправления в осуществле­нии государственных функций с целью предотвращения появ­ления на практике финансово слабо обеспеченных государствен­ных мандатов, реализуемых муниципальными образованиями;

- нормативно закрепить научно обоснованную методику расчетов средств, необходимых для исполнения тех или иных полномочий органов публичной власти, в том числе органов ме­стного самоуправления;

- детализировать процедуру заключения соглашений между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления входящих в него поселе­ний о передаче друг другу части своих полномочий.

* * *

Нами рассмотрены основные элементы механизма государ­ственного и муниципального управления, особенности их кон­ституционно-правового статуса, представлены полномочия, за­тронуты некоторые аспекты взаимодействия между собой. Госу­дарственными структурами совместными усилиями многое делается для того, чтобы навести порядок в стране после целого ряда лет разрушительной перестройки и радикальных реформ шокового образца. Цели этих усилий понятны и исторически оправданы - возрождение страны, ее экономический подъем, социально-культурное процветание.

Тем не менее, нельзя не видеть, что созданный в России меха­низм государственного управления пока далек от лучших апро­бированных мировой практикой образцов. Многие его действия носят малоэффективный половинчатый, нередко чисто имита­ционно-пропагандистский характер. Причем чем с большими трудностями сталкивается страна, тем в большей мере управле­ние подменяется проведением всевозможных протокольных ме­роприятий, маскирующих деградационные процессы. В их ряду всевозможные экономические и политические саммиты, дорого­стоящие юбилеи, помпезные приемы и ритуалы, «фабрики звезд» и спортивные праздники.

Качество механизма определяется не только наличием в нем всех необходимых узлов, агрегатов и соединений.

Если же на механизм государственного управления совре­менной России посмотреть в целом, то оказывается, что он еще далек от желаемого. Он жестко сориентирован на Президента страны и укрепление президентской вертикали. Статус же Пре­зидента РФ, в отличие от западных образцов, особый. Он не из­бирается как лидер какой-либо партии, не контролируется пра­вящей партией, а выступает как самостоятельная фигура, чаще всего как преемник предыдущего президента. Правительство формируется лично Президентом при минимальном участии в этом процессе Федерального Собрания и победивших на пар­ламентских выборах политических партий. Даже несмотря на то, что парламентскими партиями могут стать лишь те, которые поддерживаются верховной властью. Для гарантированной их победы отменен нижний норматив явки избирателей на выборы, до семипроцентного повышен барьер прохождения партий в парламент, из избирательных бюллетеней изъята позиция «против всех». В таких условиях не только государственные структуры, но и политические партии становятся зависимыми и подконтрольными.

Из всего этого можно сделать однозначный вывод - России предстоит еще очень много сделать, чтобы цивилизованно и до­стойно уйти от советского прошлого, лучше осмыслить свое мес­то в истории и освоить лучшие образцы демократического пра­вового социально ориентированного государственного управ­ления.

* * *

По рассмотренной теме рекомендуется провести семинар в форме двух занятий.

Семинар