Совет Европы: Правовая основа и руководящие органы

По инициативе Международного комитета за европейское единство 7–10 мая 1948 г. в Гааге был созван конгресс представителей миролюбивой общественности континента. В его работе принимали участие около 800 человек, охватывавших все слои населения стран Европы. После продолжительных и бурных дискуссий конгресс принял резолюцию о необходимости скорейшего созыва Европейской ассамблеи, избираемой парламентами стран-участниц с целью достижения экономического и политического союза в Европе. Резолюция объявляла предполагаемый союз открытым для всех стран, признающих хартию прав человека, к разработке которой следовало приступить немедленно. Здесь же единогласно был одобрен проект такой хартии.

Ее первая статья перечисляла 11 прав и свобод человека. Статья вторая проекта хартии налагала на государства обязательства регулярно проводить через разумные сроки свободные выборы на основе всеобщего избирательного права и при тайном голосовании с тем, чтобы деятельность правительств и представительных органов соответствовала свободно выраженной воле народа. Государства Европы обязывались не предпринимать действий, нарушающих права граждан на политическую критику и на создание политической оппозиции. Вторая часть этого проекта предусматривала создание эффективного механизма защиты прав человека в Европе.

5 мая 1949 г. правительства 10 европейских стран (Бельгии, Великобритании Дании, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии Франции и Швеции) подписали в Лондоне Устав нового института, названного Советом Европы. Согласно Статье 1 Устава:

а) целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами для обеспечения и реализации идеалов и принципов, являющихся их общим наследием и облегчающих их экономический и социальный прогресс;

б) эта цель будет достигаться через органы Совета Европы путем обсуждения вопросов общей заботы и достижением общих соглашений и действий в экономических, социальных, культурных, научных, правовых и административных делах, а также поддержанием и дальнейшей реализацией прав человека и основных свобод;

в) участие в Совете Европы не должно мешать сотрудничеству его членов в работе ООН и других международных организаций и союзов, членами которых они являются;

г) вопросы, касающиеся национальной защиты, не входят в сферу Совета Европы.

Согласно Статье 3 Статута, «каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами, и искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета…». Государства, не соблюдающие этих требований, могут быть принуждаемы к выходу из Совета Европы, а если они откажутся выходить, то исключены из него.

Главными руководящими органами Совета Европы являютсяКомитет министрови Парламентская Ассамблея. Они обслуживаются Секретариатом.

Комитет министров является органом, действующим от имени СЕ в соответствии со Статьями 15 и 19 Устава. Статья 15 гласит, что Комитет министров, действуя по рекомендации Парламентской Ассамблеи или по собственной инициативе, должен действовать в направлении содействия достижению целей Совета Европы, реализации соглашений и конвенций и одобренной членами Совета общей политики в конкретных вопросах. Решения и рекомендации Комитета министров должны передаваться Генеральным секретарем СЕ всем государствам-членам. Более того, в определенных условиях выводы Комитета министров могут служить в качестве рекомендаций правительствам стран-членов СЕ; Комитет министров вправе запрашивать от этих правительств отчеты по их реализации.

Формально Комитет министров не является институтом по защите прав человека, но фактически он выполняет большую работу по реализации прав человека и основных свобод, провозглашенных Европейской конвенцией, речь о которой пойдет несколько ниже. В частности:

· формирует Комиссию по правам человека (Ст. 21 Конвенции);

· устанавливает размеры денежной компенсации членам Европейского Суда по правам человека за каждый день их работы (Ст. 42);

· в случае, если дело не передается в Суд, устанавливает, было нарушение прав человека или нет (Ст. 32);

· определяет сроки устранения нарушения прав человека виновными государствами;

· если государства не устранят нарушение прав человека, выносит решение (в две трети голосов) об опубликовании доклада Комиссии по правам человека.

Первая сессия Консультативной Ассамблеи (позже она будет называться Парламентской Ассамблеей) Совета Европы открылась 10 августа 1949 г. в Страсбурге. Здесь были сформированы комитеты по правовым и административным делам. Председателем Комитета по правовым делам был избран англичанин Д. Максвелл-Файф, а репортером – автор обсуждавшегося в Гааге годом раньше проекта Пьер-Генри Тейтджен. Как писал сам Тейтджен, 19 августа он доложил Ассамблее о подготовленном неофициальном наброске международной Конвенции по правам человека с целью очертания общих направлений деятельности учреждаемого института и оказания помощи Комитету министров. Ассамблея поддержала проект Тейтджена как основу будущей конвенции. Для разработки окончательного проекта Конвенции Комитет министров создал две рабочие группы – «группу экспертов» и «группу высших должностных лиц», назначаемых правительствами.

В первую очередь разработчики решили составить список фундаментальных прав и свобод, которые подлежат защите Советом Европы. В их число договорились включить лишь такие права и свободы, которые

а) накладывают на государства обязательства не делать то-то и то-то;

б) поддаются немедленным санкциям Суда;

в) являются настолько фундаментальными, что человеческое достоинство и демократия немыслимы, если они не уважаются.

Названия прав и свобод человека и их краткие дефиниции были заимствованы из Всеобщей декларации прав человека. Это:

1) право на жизнь;

2) запрещение пыток;

3) запрещение рабства и принудительного труда;

4) право на свободу и безопасность;

5) право на справедливое судебное разбирательство;

6) наказание исключительно на основании закона;

7) право на уважение частной и семейной жизни;

8) свобода мысли, совести и религии;

9) свобода выражения мнения;

10) свобода собраний и ассоциаций;

11) право на вступление в брак;

12) право на эффективные средства правовой защиты;

13) запрещение дискриминации.

Экономических и социальных прав в Конвенцию решили не включать.

Что касается создания системы и механизма защиты прав человека, то в этом вопросе наметились серьезные расхождения. Одна группа экспертов (из Бельгии, Франции, Италии, Ирландии) ратовала за постепенную трансформацию Совета Европы в союз или федерацию государств. В этом случае механизм защиты прав человека был бы интегрирован в систему государственных институтов. Эксперты из Англии и скандинавских стран высказались против всякого покушения на независимость и суверенитет государств.

Споры продолжались на Консультативной Ассамблее Совета Европы, где 9 сентября Тейтджен выступил с докладом о проекте рабочей группы. В итоге Ассамблея двумя третями голосов одобрила представленный проект Конвенции.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод(ЕКЗПЧОС) подписана в Риме 4 ноября 1950 г. и вступила в силу 3 сентября 1953 г. Ее формула: общими усилиями, рука об руку действовать для совместной защиты прав и свобод человека в Европе.

За последующие 45 лет действия Конвенции к ней приняты 12 дополнительных протоколов. Некоторые из них (1, 4, 6, 7, 9 и 12) расширяют содержание провозглашенных в ней прав и свобод человека, а другие (3, 5, 8, 10 и 11) – улучшают процедуру рассмотрения случаев нарушения прав человека.

Конвенция ратифицирована всеми государствами-членами Совета Европы и рассматривается как один из самых основательных, тщательно продуманных и эффективных инструментов в этой области. В отличие от других международных пактов и конвенций, ЕКЗПЧОС призвана защищать индивидуумов от неуместных и неправовых действий их правительств. В некоторых странах, например, в Австрии Конвенция инкорпорирована в Конституцию страны, а их граждане имеют право апеллировать к ней даже в противовес некоторым внутренним законам, в других (Дания, Мальта) она приравнена к внутреннему праву. Бывший Генеральный секретарь Совета Европы К. Лалумье не без оснований назвала ЕКЗПЧОС «бриллиантом в короне» европейской системы прав человека.

Из ЕКЗПЧОС почти целиком исключены права, которые с точностью не могут быть названы гражданскими и политическими. Комитет по легальным и административным делам Консультативной Ассамблеи Совета Европы так объяснял подобный набор прав и свобод для Конвенции: гражданские и политические права – это «общий знаменатель наших политических институтов, первый триумф демократии, а также необходимое условие, при которых они действуют. Вот почему они должны стать предметом коллективной гарантии. Несомненно, также, что “профессиональные” свободы и “социальные” права, которые сами по себе имеют присущую им ценность, также должны быть определены и защищены в будущем; но каждый должен понять, что необходимо первоначально начинать и гарантировать политическую демократию в Европейском Союзе, а затем координировать наши экономики, прежде чем принять обязательства сделать всеобщей и социальную демократию». Видимо, сначала полагали постепенно расширить круг гарантируемых Конвенцией прав принятием дополнительных протоколов. Но затем решили сделать это путем подготовки самостоятельных документов, посвященных группе прав или даже отдельным правам. За полвека своей деятельности Советом Европы принято около 170 таких соглашений. Одним из важнейших среди них, наряду с ЕКЗПЧОС является Европейская социальная хартия.

Европейская социальная хартия подписана в 1961 г., вступила в силу в 1965 г. и пересмотрена в 1996 г. в сторону значительного расширения социальных прав человека. Она отличается от Европейской конвенции и по структуре, и по содержанию. В первой части Социальной хартии подписавшие ее государства «принимают на себя как цель их политики, которая будет проводиться всеми необходимыми средствами, как национальными, так и международными, обязательство создать условия», при которых провозглашаемые в Хартии «права и принципы могут реализоваться эффективно». В последующих статьях (их 31) эти права перечисляются. Во второй части Хартии раскрывается содержание каждого права и говорится о том, что государства-члены СЕ должны сделать для его реализации. В третьей части Хартии провозглашается, что договаривающиеся стороны рассматривают первую часть этого документа как декларацию о целях, которые должны реализовываться соответствующим образом.

Государства-члены Совета Европы связывают себя определенным минимумом детализированных положений части второй и отбирают некоторые из них как обязательные. Согласно Статье. А третьей части Хартии, государства обязуются связать себя, по меньшей мере, шестью из девяти основных прав, а именно:

· правом на труд или на работу (Ст. 1);

· правом на организацию (Ст. 5);

· правом на коллективные договора (Ст. 6);

· правом на защиту детей и подростков (Ст. 7);

· правом на социальное обеспечение или безопасность (Ст. 12);

· правом на социальную и медицинскую помощь (Ст. 13);

· правом семьи на социальную, правовую и экономическую защиту (Ст. 16);

· правом рабочих-мигрантов и их семей на защиту и помощь (Ст. 19);

· правом на равную оплату труда без всякой дискриминации по признаку пола (Ст. 20).

Подписавшие Хартию государства должны отобрать из нее такое количество обязательных для них положений, чтобы в общей сумме их стало не менее 16 статей и 63 параграфов.

Кроме того, была создана система органов, призванная контролировать реализацию положений Европейской социальной хартии, а подписавшим ее государствам вменено в обязанность представлять доклады о своей деятельности по ее реализации. Эти доклады должны изучаться Комитетом независимых экспертов, Правительственным комитетом Европейской социальной хартии, Парламентской Ассамблеей Совета Европы и Комитетом министров. Статья 29 Хартии наделяет Комитет министров правом предоставить каждой из договаривающихся сторон любые необходимые рекомендации.

Европейская система защиты прав человека и фундаментальных свобод имеет основательную правовую базу (межправительственные соглашения и декларации), а также многоуровневый механизм их практической реализации. К последнему относятся национальные средства защиты прав и свобод человека, Европейская Комиссия и Европейский Суд по правам человека, Комитет министров, Парламентская Ассамблея и Совет Европы в целом.

Статья 60 Конвенции заявляет, что национальные законодательства, охраняющие права человека и фундаментальные свободы, не перестают действовать и после вступления в силу статей Европейской конвенции. Граждане, которые полагают, что их права ущемлены, должны искать защиту первоначально в своих странах, исчерпать все внутренние ресурсы и лишь затем обращаться в контрольные органы Совета Европы.

Европейская Комиссия и Европейский Суд по правам человека на протяжении почти 40 лет собирались на ежегодные сессии. Все жалобы, поступавшие в СЕ, изучались Европейской Комиссией, а часть их и Европейским Судом по правам человека. Комитет министров посредничает между государствами-членами, не признающими юрисдикции Суда. Статья 54 Конвенции дает Комитету право контроля над выполнением решений Суда.

Генеральный секретарь Совета Европы наделяется правом запрашивать у государств-участников Конвенции объяснения о том, каким образом их внутреннее право обеспечивает осуществление статей Конвенции (Ст. 57). Государства обязаны своевременно представлять такие объяснения и позволить компетентным органам СЕ проводить на своей территории мониторинги с целью установления степени соответствия их национального законодательства по правам человека требованиям Статьи 1 Конвенции. Но, как пишет судья ЕСПЧ Г. Петцольд, ответственность институтов Совета Европы в области прав и свобод человека – вторичная, вспомогательная. Первичными и решающими являются законы и ответственность государств, подписавших Конвенцию.

Вначале как государства, так и индивидуумы не очень верили в возможность возбуждения дел против государств и правительств на основании международного права. Когда же они убедились в том, что можно привлекать к ответственности государства и правительства за нарушение ими международных обязательств по правам человека и что существуют действительно эффективные и независимые от отдельных государств международные институты защиты прав и свобод человека, поток обращений в Совет Европы усилился.

Третьим составляющим европейской системы защиты прав и свобод человека является Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или деградирующего обращения или наказания.Эта Конвенция вступила в силу в 1989 г. Ее целью является защита людей, лишенных свободы, от пыток и нечеловеческого обращения в местах заключения путем установления внеюридического механизма превентивного характера. В его основе лежит практика посещения этих мест уполномоченными на то лицами. Ранее подобный механизм отсутствовал.

Таким образом, Совет Европы является на сегодняшний день уникальным институтом, специальная компетенция которого состоит в установлении стандартов прав и свобод человека в Европе, а также создании действенного механизма контроля над их реализацией. Пока что деятельность Совета Европы и его органов достаточно эффективна, и есть все основания полагать, что со временем подобного рода институты могут возникнуть и на других континентах.

Европейские сообщества

Возникнув как региональное сообщество, Европейский Союз все более приобретает трансконтинентальный характер. В 1951 г. шесть европейских стран (Бельгия, Франция, Федеративная республика Германии, Италия, Люксембург и Нидерланды) договорились о создании Европейского объединения угля и стали с целью объединения их ресурсов под независимой наднациональной властью. В 1954 г. эти же страны вместе с Великобританией, Испанией, и Португалией подписывают соглашения о создании Западноевропейского Союза. Спустя еще три года, в 1957 г. страны первой шестерки подписываютРимский договор о создании Европейского Экономического Сообщества(ЕЭС) и Европейского Сообщества Атомной Энергии. Согласно этому Договору, рынок становился общим для всех секторов экономики государств-членов договора.

В 1960 г. другие семь государств Европы (Австрия, Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария, Швеция и Финляндия) учреждают Европейскую ассоциацию свободной торговли (ЕФТА).В 1973 г. Великобритания, Ирландия и Дания присоединяются к ЕЭС. Затем их примеру последовали Греция (в 1981 г.), Испания и Португалия (в 1986 г.). В том же году государства-члены ЕЭС подписали Единый европейский акт, предусматривавший создание общего для всех рынка. Намечено было завершить эту работу к 1992 г.

В порядке подведения итогов проделанной в этом направлении работы в 1990–1992 гг. были проведены две межправительственные конференции (в Риме 15 декабря 1990 г. и в Брюсселе 3 февраля 1992 г.), после которых 12 стран ЕЭС подписали 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихте целый пакет соглашений о создании Европейского Союза (ЕС). Этот пакет включает в себя Договор о Европейском Союзе,17 протоколов и 33 декларации.

Подписавшие и ратифицировавшие их государства обязывались учредить экономический и денежно-кредитный Союз, проводить общую политику во внешних делах и обеспечении безопасности. Эти соглашения утверждали принцип коллективного решения всех вопросов, касающихся жизни ЕС. Властные полномочия распределялись между Европейским парламентом, Советом министров и Европейской комиссией. На референдуме в том же году население Дании отклонило Договор как противоречащий Конституции страны. В срочном порядке были внесены поправки в Конституцию Дании, после чего состоявшийся в следующем, 1993 г., референдум одобрил Договор.

Согласно Маастрихтскому договору, общий рынок вступал в права с 1 января 1993 г. В 1994 г. ЕС и 7 членов ЕФТА договариваются о едином рынке для 19 стран Европы, после чего государства-члены ЕФТА (Австрии, Финляндии, Норвегии и Швеции) вступают в Европейский Союз. Австрия, Финляндия и Швеция ратифицировали соглашения и стали членами ЕС с 1 января 1995 г., Норвегия не ратифицировала их. Таким образом, с 1 января 1995 г. ЕС объединяет 15 европейских государств. 30 марта 1998 г. был начат процесс присоединения к Европейскому Союзу еще десяти стран Центральной и Восточной Европы и Кипра.

В ходе работы над Маастрихским договором и его реализации обнаружилось значительное несовпадение точек зрения его участников (особенно Германии и Франции, с одной стороны, и Великобритании, с другой) относительно экономического и валютного союза и социальной политики. Поэтому была принята концепция развития Европы со «многими скоростями». Допускалась возможность «более интенсивного» сотрудничества отдельной группы заинтересованных государств-членов внутри ЕС по определенному кругу вопросов. К числу таких вопросов относится и Шенгенское соглашение, считающее территории государств-участников этого сообщества единым пространством с общими внешними границами. В соответствии с ним, человек, приехавший по визе одной страны-участницы соглашения, может свободно перемешаться по всему пространству стран Шенгена без дополнительных виз. Согласно другим договоренностям (лейпцигским, мадридским, нордвикским и т. д.), территории государств-членов ЕС становятся единым пространством для общей сельскохозяйственной политики, единой политики в области окружающей среды, единых трансевропейских сетей, технологического и другого развития.