Стадии и процедура заключения международных договоров.
Стадии заключения договоров. Венские конвенции о праве договоров определили три стадии заключения договоров (ст. 9 - 11). Первая стадия - принятие текста. Текст принимается по согласию всех участвующих в его составлении, а для многостороннего договора - большинством в две трети участников конференции. Принятие текста не налагает на участников юридических обязательств. Вторая стадия - установление аутентичности текста, которое осуществляется путем подписания, подписания "ad referendum" или парафирования текста договора или заключительного акта конференции, содержащего этот текст. Третья стадия - согласие на обязательность договора, которое может быть выражено подписанием, ратификацией, принятием, утверждением или присоединением в зависимости от порядка, предусмотренного в самом договоре. Право на участие распространяется на все перечисленные стадии. Оно существует независимо от признания государства или его правительства другими участниками. Исключение составляет случай, когда ООН объявляет незаконным режим, установленный в стране в нарушение права народов и наций на самоопределение и представляющий собой режим колониального угнетения. Прецедентом является серия решений, принятых в период 1965 - 1979 гг. Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей ООН относительно расистского режима в Южной Родезии. Участие в многосторонних договорах взаимно не признающих друг друга государств и правительств - повседневное явление. Но для того чтобы договоры могли проводиться в жизнь, стороны должны признавать друг друга по крайней мере в том объеме, который необходим для осуществления договорных постановлений. С прекращением договора такое признание аннулируется. Совместное участие в многостороннем договоре не означает официального взаимного признания. Практике известны оговорки государств о том, что их совместное участие в договорах с не признаваемыми ими правительствами не порождает между ними правовых последствии. В таком случае договор между соответствующими государствами не действует . СССР при участии в многосторонних договорах не проводит дискриминационной политики в отношении непризнанных им государств и правительств, соглашаясь на взаимное признание в пределах, необходимых для осуществления соответствующих договоров. Наличие дипломатических или консульских отношений не служит необходимым условием для участия в любой из стадий заключения договора. Разрыв этих отношений не влечет прекращения действия договора, если они не являются необходимыми для его выполнения.
Полномочия. Для участия в любой стадии заключения договора представитель государства или международной организации должен иметь на это полномочия. Определенные должностные лица в силу своих функций вправе представлять свое государство без специальных полномочий. Это главы государств, главы правительств и министры иностранных дел. Венские конвенции содержат и более общее положение, согласно которому лицо считается представляющим государство, если из практики или из иных обстоятельств явствует, что это лицо рассматривалось как представляющее государство без предъявления полномочий (ст.7). На этом основании от имени СССР договоры подписывались Генеральным секретарем ЦК КПСС без специальных полномочий. Глава дипломатического представительства не нуждается в полномочияк для принятия текста договора между представляемым государством и страной, в которой он аккредитован. Однако для подписания договора ему необходимы специальные полномочия . Полномочия на ведение переговоров сами по себе не дают права на подписание договора.
Ратификация, принятие и акт официального подтверждения договоров. Понятие ратификации имеет внутригосударственный и международный аспекты. Во внутригосударственном аспекте ратификация представляет собой регулируемый национальным правом процесс утверждения международных договоров высшими органами государства. Под ратификацией в международном аспекте понимается акт высших органов государства, выражающий окончательное одобрение договора и согласие на его обязатель-ность. Именно в таком плане ратификация определяется ком же плане рассматриваем ее и мы. Отражая современную практику, Венские конвенции наряду с ратификацией в качестве международных актов, выражающих согласие государства на обязательность для него договора, говорят также о "принятии" и оутверждениип (ст. 2 и 11). В практике эти термины используются либо как обобщающие понятия для всех видов утверждения договора, либо для обозначения утверждения в упрощенной по сравнению с ратификациеи форме . В последнем смысле они употребляются в Законе СССР "О порядке заключения , исполнения и денонсации международных договоров", в ст. 17 которого говорится об утверждении (принятии) международных договоров СССР, не подлежащих ратификации. В договорной практике СССР термин о утверждении используется для обозначения акта принятия договора, как правило, правительством, но известны также случаи утверждения Президиумом Верховного Совета СССР . Вступают в силу такие договоры обычно после обмена извещениями об утверждении . К этой же категории относится и более широкая формула: овыполнение законодательной процедуры, необходимой для вступления договора в силуп . В качестве общего правила с обеих сторон должна применяться процедура принятия договора на равном уровне Акт официального подтверждения - это акт международной организации, который соответствует акту ратификации государством и посредством которого она выражает свое согласие на обязательность для нее договора (ст. 2 Венской конвенции 1986 г.). Ратификация возникла одновременао с договораии и служила формой контроля суверена за действиями своего представителя. Суть ее состояла в установлении соответствия договора представленным полномочиям. Однако с развитием парламентского контроля за политикой исполнительной власти в XIX и особенно ХХ в ратификация стала важным инструментом такого контроля. Причины усиления парламентского контроля за заключением договоров состоят прежде всего в том, что заключаемые исполнительной властью договоры не раз причиняли ущерб важным интересам страны и даже вовлекали ее в кровопролитные войны; договоры оказывают все более глубокое влияние на внутреннюю жизнь страны. С другой стороны, потребность в оперативно урегулировании международных проблем порождает взгляды, с гласно которым право заключать договоры должно быть сосредоточено в руках исполнительной власти. Практически проблема решается таким образом, что парламент- ский контроль в той или иной мере распространяется на заключение наиболее важных договоров. Вместе с тем исполнительная власть сохраняет за собой право окончательно принимать обязательства по значительному кругу вопросов. Попытки установить более или менее полный парламентский контроль над заключением договоров не имели успеха.
Серьезное значение сегодня приобрела обязанность государства привести в действие механизм ратификации . Известно, что значительное число государств не ратифицируют универсальные конвенции просто из-за недостаточного внимания к ним, а не по принципиальным соображениям. Массовая не ратификация договоров типична для США. Особое значение имеет отказ от ратификации универсальных конвенций, таких, например, как Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. Все это не может не сказываться на престиже государства. Поэтому отрицательные моменты нератификации важных договоров отмечались и американской администрацией 149. Не содействует упрочению престижа и длительное затягивание ратификации таких договоров, как Женевский протокол о запрещении применения на войне газов и бактериологических средств 1925 г., который был одобрен сенатом США лишь в 1974 г. В практике СССР случаи отказа от ратификации весьма редки. Причины отказа всегда доводились до сведения другой стороны. К их числу относились:
1. Противоречие подписанного договора внутригосударственному правовому акту. СНК РСФСР не счел себя вправе одобрить торговое соглашение с Италией, подписанное в мае 1922 г., на том основании, что оно явно противоречит постановлению ВЦИК, принятому до подписания соглашения. Вопрос был передан на рассмотрение ВЦИК, который не счел возможным ратифицировать соглашение.
2. Враждебные действия другой стороны. При обсуждении вопроса о ратификации соглашения с Финляндией о плавании ее судов по Неве, подписанного в 1923 г., ЦИК СССР отказался отра тификации на том основании, что финляндское правительство не принимает необходимых омер по борьбе со злоупотреблениями"на общей границе. После нормализации положения на границе НКВД вошел в ЦИК с ходатайством о ратификации соглашения .
3. Нарушение принципа взаимной выгоды. Советское госу-дар ство отказалось ратифицировать торговое соглашение с Италией 1922 г., поскольку оно предоставляло другой стороне одно-сто ронние выгоды . В 1934 г. ЦИК СССР отказался утвердить соглашение о займе со Швецией из-за невыгодности некоторыхего условий.
Практике Советского государства известны и случаи отсрочки ратификации и утверждения. В октябре 1924 г. ЦИК постановил отложить одобрение советско- английского договора в связи со сменой правительства Великобритании. В качестве примера одной из наиболее длительных отсрочек можно указать на ратификацию в 1982 г. Международной конвенции об использовании радиовещания в интересах мира, подписанную СССР в 1936 г. Анализ практики СССР свидетельствует, что в ней уделяется существенное внимание морально-политическим последствиям отказа от ратификации. При обсуждении договора с ФРГ 1970 г. на совместном заседании комиссий по иностранным делам Верховного Совета говорилось, что отказ ФРГ от ратификации имел бы крайне негативные последствия: было бы нарушено доверие к политике ФРГ, поставлен под угрозу весь ход развития советско- западногерманских отношений и нанесен серьезный ущерб делу разрядки напряженности. Эти моменты отмечались и руководителями ФРГ. Ожидание ратификации не может быть бесконечным, так как это ставит другие стороны в невыгодное положение. Здесь по аналогии применимы положения п. оbп ст. 18 Венских конвенций о том, что овступление в силу не будет чрезмерно затягивать- сяп . Опыт свидетельствует, что универсальные конвенции могут довольно долго ожидать ратификации. Меньше это относится к ограниченным многосторонним договорам. Что же касается двусторонних договоров, то для' них состояние ожидания ратификации не может быть оеобенно длительным. Правда, известны случаи , когда оно измерялось тоже годами (например, Договор ОСВ-2). Но, как правило, этот срок невелик. Он может быть еще больше сокращен, если другая сторона не пустит в ход механизм ратификации или принятия. Ратификация или пpинятие договоpа считаються завеpшенными с момента обмена соответствующими документами или сдачи их депозитаpию.
Ратификация и утверждение могут относиться лишь к договору в целом. Иное возможно лишь в том случае, если это предусмотрено договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства (п. 1 ст. 17 Венских конвенций . Это положение издавна закрепилось в международном праве. Едва ли может вызывать сомнение его целесообразность. Договор представляет собой единое целое, в котором выражен баланс интересов сторон, Частичная ратификация нарушает этот баланс: Не случайно рассматриваемое положение закреплено и в ряде внутригосударственных актов. Несмотря на все это, сенат США довольно широко использует условную ратификацию, ратификацию с оговорками. До 1901 г. сенат внес изменения примерно в 80 - 90 представленных ему договоров, в результате одна треть их так и не. вступила в силу. В течение следующих 25 лет 58 договоров были изменены сенатом и почти 40% из них были по этой причине отвергнуты. Стремление пересмотреть договор в ходе его ратификации противоречит праву договоров, в котором ратификация рассматривается как согласие на обязательность договорных положений, аутентичность которых уже установлена. Поэтому оговорки сената к двустороннему договору эквивалентны предложению о его пересмотре. Ратифицирующий орган вправе делать лишь заявления, пояс- няющие его понимание положении договора, но не изменяющие содержание аутентичного текста. Отмеченная выше практика влечет негативные как полити- ческие, так и правовые последствия. В качестве примера можно сослаться на оговорки сената к договору о Панамском канале, которые означали изменение важных положений этогоакта, слу жили инструментом давления на Другую сторону и вызвали контроговорки Панамы. Подобная практика не только наносит ущерб престижу США как договаривающегося государства, но и побуждает Исполнительную власть ткать обходные пути. Представляется , что отмеченные моменты послужили одной из причин широкого распространения неправовых международных актов, не нуждающихся в ратификации. Если ратификация двусторонних договоров с оговорками непра- вомерна, то при заключении многосторонних,договоров акты ратификации или утверждения должны подтверждать оговорки, сде- ланные при подписании договора (п. 2 ст. 23 Венских конвенций). Однако оговорки не должны придавать ратификации условный характер.
Ратификация является окончательной. От нее нельзя отказаться , нельзя вновь
поставить ее на обсуждение.
Международное право предусматривает возможность одностороннего отказа от договора при определенных условиях, но не отказа от ратификации. Недействительность ратификации или утверждения договора может быть признана лишь в случае явного нарушения нормы внутреннего права особо важного значения касающейся компетенции заключать договоры (ст. 46 Венских конвенций). Аналогично обстоит дело и с актом официального подтверждения, который не должен приниматься в нарушение правил международной организации, касающихся компетенции за-. ключать договоры. Практика свидетельствует, что государства сравнительно редко ставят вопрос об аннулировании ратификации в случае нарушения конституционной процедуры. Если договор вступает в силу с момента его подписания, те ратификация имеет ретроактивное действие, что довольно четко подтверждается международной практикой.
Присоединение к договору - акт согласия государства или международной организации на обязательность договора, принятого другими государствами или организациями ' '. В теории и на практике существует два вида этого акта: ограниченное присоединение (adhesion) и полное присоединение, а точнее - привступле- ние (accesion). Под первым понимается выражение согласия добровольно следовать положениям договора без оформления учас- тия в нем, под вторым - юридическое оформление полного участия в договоре. С учетом преобладающей практики Комиссия международного права решила ограничиться единой формой, обозначив ее терминоы оaccessionп, т. е. привступление. В русском языке этот термин не привился и вместо него употребляется термин оприсоединениеп. Присоединение возможно лишь в отношении договора и целом. Присоединение лишь к части договора имеет силу только в том случае, если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства (ст. 17 Венских конвенций).
Несмотря на все это, случаи ограниченного присоединения хотя и редко, но все же встречаются. Иногда возможность такого рода присоединения предусмотрена самими договораыи. Например , когда государство по тем или иным причинам лишено возможности оформить свое полное: присоединение к многосторонним договорам. Венские конвенции не проводит различия между согласием на обязательность договора, выраженным ратификацией, и согласием, выраженным присоединением. Присоединяющееся государство или организация обладает теми же правами и обязанностями, что и первоначальные участники. В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь после вступления договора в силу. ' Такие постановления встре- чаются и в современных договорах . В поддержку этого положения высказались и некоторые специальные докладчики Комиссии международного права, однако современная практика не под- тверждает его. Учитывая, что в большинстве современных многосторонних договоров универсального характера предусматривается возможность присоединения к ним независимо от их вступления в силу, Комиссия международного права отказалась от определения времени присоединения. Фактически многие универсальные конвенции без присоединения вообще не вступили бы в силу- Существуют конвенции, в которых предусмотрено, что единственным способом согласия на их обязательность является присоединение. Установление порядка оформления присоединения - внутреннее дело государств. Этот вопрос решается ими по-разному. Согласно конституционному праву многих государств, необходимо парламентское одобрение ратификации, а имеющее ту же силу присоединение осуществляется без участия парламента, Это объясняется , очевидно, тем, .что присоединение касается многосторонних договоров, которые создают общие для всех государств нормы. В иных случаях оно имеет форму особого протокола, подлежащего ратификации. В случае необходимости государство может предварительно получить согласие парламента на присоединение. В международном плане присоединение осуществляется путем извещения или сдачи на хранение акта о присоединении, которыми не нуждается в дальнейшем утверждении или ратификации. Оговорки и заявления. Оговорка представляет собой одностороннее заявление, посредством которого государство иди международная организация желает изменить или исключить юридическое действие в отношении себя определенных положений много- стороннего договора . Если делается оговорка в отношении двустороннего договора, то она равносильна предпожению возобно- вить переговоры или внести в согласованный текст поправки. Оговорки - институт права договоров. Они не применяются в отношении обычных норм и потому не могут освободить от соблюдения постановления конвенции, закрепляющего обычную норму, или внести изменение в него.
Раньше считалось, что договоры вообще не терпят оговорок,Объя снялось это тем, что договоры были либо двусторонними, либо охватывали всего лишь несколько государств. Положение стало меняться с появлением широких многосторонних договоров.
Новый этап в развитии института оговорок начался с созданием ООН. Об этом свидетельствует факт неоднократного обсуждения проблемы оговорок в рамках этой организации. Этот вопрос не раз обсуждался Генеральной Ассамблеей , по просьбе которой Комиссия международного права в 1951 г. подготовила специальный доклад. Международный суд в 1951 г., правда, весьма осторожно, отверг правило о том, что оговорка действительна лишь в случае согласия всех заинтересованных сторон. Советский Союз вместе с другими странами добивался признания права каждого государства делать оговорки к многосторонним договорам. Не раз отстаивал он это право в ООН. В конечном счете такая позиция была закреплена Венскими конвенциями, согласно ст. 19 которых государство или международная организация могут при подписании, ратификации, официальном подтверждении , принятии или утверждении договора или присоединении к нему формулировать оговорку, за исключением определен- ных случаев. Это, несомненно, явилось важной демократической новеллой в праве договоров. Другая новелла в том же духе - отказ от правила, согласно которому оговорка должна быть принята всеми участниками '". Венские конвенции предусмотрели, что принятый с оговоркой договор приобретает силу как только по крайней мере один из договаривающихся примет эту оговорку. После этого сделавший оговорку становится участником договора по отношению к принявшему оговорку. Определенно выраженное согласие с оговоркой дается в письменной форме. Молчаливо принятой оговорка будет в том случае, если участник договора не выскажет против нее возражений до конца 12-месячного периода после того, как он был уведомлен о такой оговорке (п. 5 ст. 20 Венских конвенций).
Правило о принятии оговорки всеми участниками обоснованно сохраняет свою силу для договоров с ограниченным числом участников , если из объекта и целей договора явствует ,что его применение в целом и между всеми участниками является существенным условием для согласия каждого из них на обязательность договора (п. 2 ст. 20 Венских конвенций). Оговорки к договору, являющемуся учредительным актом международной организации, нуждаются в принятии компетентным органом организации. Оговорка, возможность которой предусмотрена в договоре, не нуждается в последующем принятии. Венские конвенции, закрепив право государств и организаций делать оговорки, вместе с тем признали право участников включать в договоры постановления, регламентирующие, ограничивающие осуществление этого права. Неправомерны оговорки, запрещенные договором или не входящие в число разрешенных. В остальных случаях недопустимы лишь такие оговорки, которые несовместимы с объектом и целями договора (ст. 19 Венских конвенций). Каждый договаривающийся вправе возражать против неприемлемых для него оговорок. Однако это не препятствует вступлению в сипу договора между ним и заявившим оговорку. Иное положение возможно лишь в том случае, если возражающий заявит, что в его отношениях с заявившим оговорку договор действовать не будет. Юридическим последствием оговорки является изменение постановления договора в соответствии с оговоркой в отношениях с участником, ее сделавшим. Во взаимоотношениях остальных участников договор не изменяется. В случае возражения против оговорки договор действует, за исключением постановления, к которому сделана оговорка 185 Оговорки и возражения против них могут быть в любое время сняты без согласия участников (ст. 22 Венских конвенций). Это еще одна новелла, поскольку в прошлом считалось, что для снятия оговорки необходимо согласие признавших ее участников на том основании, что оговорка и ее признание образуют некое соглашение . Комиссия международного права сочла предпочтительной норму, согласно которой государство может привести свою пози- цию в полное соответствие с постановлениями договора. Все это не означает отрицания права участника возражать против снятия принятой им оговорки, если это причиняет ущерб его за- конным интересам. В случае возражения против снятия оговорки она сохраняет силу в отношениях с возражающим участником. В прошлом СССР довольно активно использовал институт оговорок. В основном они касались непризнания обязательной юрисдикции Международного суда. С изменением отношения к Международному суду Советский Союз приступил к снятию соответствующих оговорок. 10 февраля 1989 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР о0 снятии сделанных ранее оговорок СССР о непризнании обязательной юрисдикции Между народного суда ООН по спорам о толковании и применении ряда международных договоров. Характерно, что снятие оговорок произведено тем же органом, который ратифицировал соответствующие договоры, хотя трудно сказать, будет ли это общим правилом. В Указе содержится заявление о том, что положения перечисленных в нем договоров об обязательной юрисдикции Международного суда будут распространяться на споры по толкованию и применению этих договоров в отношении случаев, которые могут возникнуть после даты уведомления Генерального секретаря ООН о снятии оговорок СССР. В общем есть основания полагать, что снятие оговорок не имеет ретроактивного действия, если иное специально не ого- ворено. При выражении согласия на обязательность договора, кроме оговорок, делаются заявления, цель которых изложить понимание отдельных постановлений договора или связанных с ним вопросов. Поэтому такие заявления нередко именуются интерпретационными. В отличие от оговорок заявления не изменяют содержания договора. Они возможны и при заключении двусторонних договоров . В случае их принятия другой стороной в качестве документа , относящегося к договору, они включаются в контекст договора для целей толкования (п. 2 ст. 31 Венских конвенций). СССР активно пользуется заявлениями. В большинстве случаев они подтверждают негативную позицию к договорным постановлениям , ущемляющим право государства на участие в универсальном договоре, а также легализующим колониализм. Заявление не нуждается в специальном признании. Тем не менее оно может вызвать протест. Если же заявление влечет за собой юридические последствия, с которыми не согласен другой участник, то последний должен заявить о непризнании такого заявления и объявить его лишенным юридической силы. Депозитарий - определяемое участниками переговоров государство (или международная организация), в обязанность которого входит хранение подлинного текста договора и относящихся к нему документов, а также выполнение связанных с этим функций. Функции депозитария носят международный характер и должны осуществляться беспристрастно.
Устав ООН предусматривает регистрацию договоров лишь государств-членов. Однако, учитывая имеющийся опыт, Генеральная Ассамблея в 1946 г. приняла Правила регистрации и опубликования договоров, в ст. 10 которых предусматривалась добровольная регистрация договоров государств-нечленов под названием охранение в делах и занесение в перечне. Эта же форма регистрации распространена на договоры, заключаемые ООН и ее специализированными учреждениями. Ст. 81 Венской конвенции 1986 г. делает ее юридически обязательной для всех участвующих в конвенции международных организаций.
Регистрация международных договоров СССР в международных организациях осуществляется МИД СССР. Договоры межведомственного характера регистрируются соответствующими министерствами, если будут признаны подлежащими регистрации. Советская дипломатия и юриспруденция довольно высоко оценивают значение опубликования и регистрации договоров, Высказывается мнение, что опубликование повышает обязательную силу договоров. Цели опубликования и регистрации определяются следующим образом: оДовести до широких народных масс содержание договора, обеспечить гласность внешней политики и дипломатии . Кроме того, опубликованными в официальных изданиях текстами международных договоров пользуются в своей работе органы, осуществляющие внешние функции государства.