Посольство Российской Федерации: его структура и функции
В общем организационном плане российские дипломатические представительства руководствуются положениями Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Вместе с тем их деятельность определяется собственными законодательными актами Российской Федерации. К ним относятся Конституция Российской Федерации, а также утвержденные соответствующими указами Президента Российской Федерации положения «О Посольстве Российской Федерации» и «О Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации». Указанные документы являются основополагающими в конституировании российских дипломатических представительств и во многом развивают положения Венской Конвенции применительно к государственной специфике и интересам Российской Федерации. Прежде всего это относится к функциям, которыми наделяются российские посольства, и задачам, которые они призваны решать.
Посольство — высший класс зарубежного государственного органа внешних сношений, осуществляющий представительство Российской Федерации в стране пребывания.Указанный статус определяет уровень реализации внешнеполитического курса Российской Федерации в стране пребывания; защиту национальных и имущественных интересов своей страны, прав и интересов российских граждан и юридических лиц; ведение переговоров с правительством государства пребывания; поддержание контактов с органами государственной власти, а также внешнеполитическими ведомствами, общественными объединениями, деловыми и культурными кругами, средствами массовой информации и представителями дипломатического корпуса.
На Посольство возлагается задача обеспечения дипломатическими средствами развития сотрудничества Российской Федерации с государством пребывания в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной и других областях, представляющих взаимный интерес, и оказание содействия в установлении контактов между государственными органами, общественными объединениями и представителями деловых кругов обоих государств.
К числу важнейших функций относится также сбор информации о государстве пребывания, анализ отношений с ним Российской Федерации. Такая информация касается внешней и внутренней политики государства пребывания, положения в системе международных отношений, а также деятельности других государств, международных организаций и союзов в регионе его расположения. По всем этим вопросам посольству надлежит информировать Президента Российской Федерации, Правительство, МИД России и другие федеральные органы власти, вносить в установленном порядке предложения по развитию отношений между обоими государствами и обеспечению интересов России в соответствующем регионе.
Положением о посольстве Российской Федерации предусматривается участие посольства в подготовке международных договоров России с государством пребывания и выработке предложений о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении действия двусторонних договоров с ним, активное участие в других вопросах договорной практики.
На Посольство также возлагается: распространение в государстве пребывания официальной информации о внешней и внутренней политике Российской Федерации, ее социально-экономической, культурной и духовной жизни; участие в подготовке и осуществлении обменов на высшем и высоком уровне, а также визитов в страну пребывания официальных делегаций, включая делегации Федерального Собрания Российской Федерации; делегаций и представителей федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации.
К функциям посольств относится также:
— консульская деятельность, включающая, помимо консульской работы как таковой, общее руководство деятельностью консульских учреждений в стране пребывания. Особое значение при этом придается установлению и развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими в государстве пребывания;
— осуществление мер по обеспечению безопасности как самого посольства, так и всех загранучреждений Российской Федерации, их сотрудников и членов семей, организация действий российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций и руководство этими действиями;
— представительство и защита в государстве пребывания интересов третьих стран на основе соответствующих договоренностей.
Помимо Положения, определяющего их основные задачи и функции, структуру и организацию Посольства, специальным Положением определяются функции, права и обязанности Посла.
Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в иностранном государстве является высшим официальным представителем Российской Федерации, аккредитованным в государстве пребывания.Он возглавляет Посольство Российской Федерации, непосредственно руководит его работой, определяет структуру в соответствии с нормативными актами МИД России, распределяет должностные обязанности между сотрудниками, несет персональную ответственность за выполнение полученных возложенных на Посольство задач и осуществление им функций и отчитывается перед МИД России за выполнение полученных указаний и поручений.
С помощью аппарата посол обеспечивает проведение единой внешнеполитической линии Российской Федерации в государстве пребывания,направленной на защиту национальных интересов, суверенитета, безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, а также прав и интересов ее граждан и юридических лиц. С этой целью осуществляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Российской Федерации. В свою очередь, руководители указанных представительств, делегаций и групп обязаны согласовывать свою деятельность с послом, оказывать ему содействие в осуществлении его полномочий и информировать о своей деятельности.
Послу предоставлено право с уведомлением МИД России приостанавливать исполнение решений и предотвращать действия перечисленных выше органов, учреждений, организаций и предприятий, в случае, если такие решения и действия не отвечают интересам Российской Федерации. При необходимости он может также решать (по согласованию с МИД России) вопросы досрочного прекращения работы как сотрудников Посольства, так и иных, находящихся в государстве пребывания представительств Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, членов их делегаций и групп специалистов, а также сотрудников представительств субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем послу предоставлено право поощрения сотрудников подчиненного ему аппарата. Он вносит в установленном порядке предложения о представлении особо отличившихся сотрудников к награждению государственными наградами, присвоении почетных званий, о повышении их в ранге и должности, о продлении сроков работы за границей.
На посла возложена также обязанность принимать необходимые меры, чтобы в государстве пребывания обеспечивались в соответствии с международным правом и законодательством государства пребывания привилегии и иммунитеты, предоставляемые как посольству, так и иным представительствам Российской Федерации, их сотрудникам и членам их семей, дипломатическим курьерам и следующей с ними дипломатической почте.
Структура Посольства Российской Федерации как, впрочем, и структура дипломатического представительства любой страны зависит от штатно-финансовых возможностей. Многое определяется также политическим режимом и характером государства, с которым установлены дипломатические отношения, степенью их развитости в экономическом и социально-культурном плане, местом и ролью в мировом сообществе.
Выше мы рассматривали порядок установления дипломатических отношений. После совершения всех формальностей наступает подготовительный период открытия посольства.
В этих случаях обычно принято направлять в страну аккредитования специальную «передовую группу», в обязанности которой входит подыскание временного или постоянного здания для размещения представительства. Иногда передовой группе поручают решение вопросов строительства здания представительства с учетом предъявляемых к нему требований.
В такую группу, как правило, возглавляемую опытным дипломатическим работником, входят специалисты, знакомые с требованиями, которые предъявляются к служебным помещениям представительства, размещению в нем соответствующих служб. Особое значение имеют вопросы, относящиеся к обеспечению безопасности служебных помещений. В такую группу может быть включен и финансовый работник для определения затрат, связанных с организацией представительства и финансовым обеспечением его нужд.
Работа передовой группы должна быть рассчитана на короткие сроки с тем, чтобы не задерживать приезда главы представительства и его сотрудников. Разумеется, предполагается, что группе будет оказано соответствующее содействие со стороны властей страны пребывания.
Примерная кадровая структура посольства при наличии достаточного штата может быть следующей:
Чрезвычайный и Полномочный Посол — высший официальный представитель России, аккредитованный в государстве пребывания. Возглавляет посольство, определяет его структуру, распределяет должностные обязанности между сотрудниками, несет персональную ответственность за деятельность посольства и каждого его служащего.
Дипломатический персонал:
советник-посланник — как правило, в случае отсутствия Посла в стране пребывания, исполняет функции временного поверенного в делах. Он может осуществлять руководство одной из групп, например, группой отношений со страной пребывания;
советник — руководит группой, занимающейся изучением внешней политики страны пребывания;
советник — руководит группой, изучающей внутреннее положение в стране пребывания (внутриполитическая группа);
советник — руководит экономической группой, изучающей экономику страны пребывания, ее внешнеэкономические связи, перспективы развития отношений с ней собственной страны;
1-й секретарь — руководит группой культурных связей со страной пребывания;
1-й секретарь — руководит пресс-группой (пресс-атташе посольства);
1-й секретарь или 2-й секретарь — руководит консульским отделом посольства;
атташе[84] — руководит группой, занимающейся вопросами дипломатического протокола. Нередко эти вопросы поручаются помощнику Посла.
Остальные члены дипломатического персонала входят в состав групп.
Здесь указано только возможное распределение основных обязанностей между дипломатическими сотрудниками посольства, исключая представителей других ведомств, в том числе военных атташе. Статус, права и обязанности каждого дипломатического служащего посольства зафиксированы в соответствующих должностных инструкциях, которые утверждаются руководителем посольства.
Разумеется, в тех случаях, когда штаты дипломатических представительств не велики, такую разбивку на отдельные группы сделать не удается, в силу чего одним и тем же дипломатическим сотрудникам приходится заниматься различными вопросами одновременно.
Вопросы межгосударственного обмена
Расширение международных связей вызвало к жизни различные формы межгосударственного обмена. Здесь и визиты глав государств и правительств, конференции, саммиты, совещания, обмен межпарламентскими делегациями, рабочие поездки представителей различных ведомств и обмен делегациями по общественной линии, приглашения музыкальных и артистических сил и многое другое: всякого рода официальные и неофициальные встречи, симпозиумы и т.п.
В случае визита в страну пребывания из России официального лица или делегации в задачу посольства входит участие как в подготовке визита, так и в его проведении. На работников посольства ложится уточнение программы визита, проработка всех организационно-содержательных вопросов предстоящих встреч, бесед, переговоров, поездок по стране, церемониальных и протокольных вопросов. Конечно, в основном эти вопросы решает приглашающая сторона. Но все это делается при консультациях с посольством, учитываются его рекомендации и советы.
Кроме того, такого рода визиты практически всегда предполагают встречи с представителями прессы, проведение пресс-конференций и брифингов, выступления по радио и телевидению. Организация такого рода мероприятий требует самого непосредственного участия посольства. Нередко работникам посольства приходится принимать участие в подготовке проектов коммюнике, текстов выступлений членов делегации и иных документов.
Немало сил и времени требует подготовка справочных материалов, которыми необходимо обеспечить членов делегации. В их числе а) общая справка о стране пребывания, содержащая краткие исторические сведения, информацию о государственном и социальном строе, включая сведения о политических партиях, профсоюзах, женских, молодежных и других общественных организациях, внутреннем положении страны и ее внешнеполитическом курсе; б) справки о городах и других местах, которые делегация посетит в соответствии с программой; в) справка об особенностях культуры, традиций и обычаев народов, населяющих страну.
На посольстве лежит обязанность своевременно и по возможности полно информировать главу и членов делегации о положении в стране пребывания, обратив внимание на те отличительные черты, которые гостям следует иметь в виду. В конечном итоге, посольство обязано сделать все от него зависящее, чтобы прибывшие с визитом не испытывали никаких неудобств и помех в выполнении возложенной на них миссии.
Иное дело, когда визиты совершаются в обратном направлении. Нередко предложения о приглашении тех или иных официальных лиц, представителей деловых кругов, общественности исходят от посольства. Разумеется, с такими предложениями посольство выходит лишь в том случае, если они достаточно аргументированы и обоснованы как в отношении выбора приглашаемых лиц, так и в плане полезности визита для развития двусторонних межгосударственных отношений. Понятно, что такая аргументация будет убедительной только в том случае, когда она опирается на глубокое знание страны пребывания, происходящих в ней процессов, расстановки политических сил, экономических возможностей, сложившейся ситуации в области культуры, искусства, спорта и других сфер, которые имеют отношение к предлагаемому визиту.
Любой визит осуществляется с определенной целью. Поэтому важно, чтобы такая цель была достигнута и визит себя оправдал. Только проанализировав все обстоятельства, тщательно взвесив все «за» и «против», можно быть уверенным в том, что предстоящий визит будет результативным и конструктивным.
Во всех случаях наиболее ответственной частью является деловая. Здесь от посольства могут потребоваться соображения относительно повестки дня переговоров, информационно-аналитические материалы по каждому конкретному вопросу, который предполагается обсуждать. Бывают случаи, когда посольству приходится высказывать свое мнение и по содержанию проектов итоговых документов. В особо важных случаях, когда визит осуществляется на высоком государственном или правительственном уровне, глава дипломатического представительства привлекается непосредственно к переговорам. Понятна та ответственность, которая при этом ложится на него, как человека наиболее полно осведомленного о положении в стране пребывания.
Выше говорилось, что Венская Конвенция 1961 г. допускает возможность совмещения главой дипломатического представительства или любым членом его дипломатического персонала аккредитующего государства своих обязанностей в стране пребывания с действиями в качестве представителя аккредитующего государства при любой международной организации. Это положение широко использовалось в советской дипломатической практике и продолжает использоваться в дипломатической практике современной России. Примером может служить участие Советского Союза, а впоследствии Российской Федерации в ЮНЕП — органе Генеральной ассамблеи ООН по проблемам окружающей среды[85].
Штаб-квартира ЮНЕП находится в столице Кении Найроби. Постоянным представителем Российской Федерации при ЮНЕП по совместительству является Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в Кении. На российского посла в Кении возложена и другая обязанность. Он является представителем Российской Федерации также в Центре ООН по населенным пунктам (ЦНП), который функционирует с октября 1977 г. и имеет штаб-квартиру в Найроби.
В задачу ЦНП входит координация всех видов деятельности в области населенных пунктов. Основные направления его деятельности: планирование развития населенных пунктов, жилищное строительство и общественные службы; развитие местного строительного сектора, и инфраструктура населенных пунктов; мобилизация финансовых ресурсов для развития населенных пунктов.
Назначение Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации Постоянным Представителем по совместительству при международных организациях ведет к увеличению объема выполняемых функций дипломатического представительства, что следует учитывать при определении состава посольства.
Особую форму контактов между правительствами государств, которые по каким-то причинам не готовы установить между собой дипломатические отношения или прервали установленные ранее, но заинтересованы поддерживать между собой контакты непосредственно являются так называемые «секции по интересам». Вэтих целях ими направляются в столицы друг друга группы дипломатов в посольства стран, согласившихся их принять для возможного поддержания такого рода контактов. Эти группы именуются «секциями по интересам». Дипломатический персонал этих секций заносится в дипломатический список и пользуется наравне с другими сотрудниками посольства дипломатическим иммунитетом, и, что является главным, получает возможность устанавливать необходимые связи с МИД страны пребывания.
Секции по интересам могут иметь свое помещение. Однако им не позволено демонстрировать флаг своего государства, а также другие государственные символы. Автомашины, используемые персоналом секции, также получают номера, присвоенные посольством, при котором они функционируют. В своей деятельности персонал секции строго следует указаниям своего правительства.
Примером таких секций могут служить секция по интересам Южно-Африканской Республики в Москве, созданная в 1991 г. при посольстве Австрии и секция России при Посольстве Австрии в Претории. Результатом деятельности указанных секций явилось соглашение об установлении между Россией и ЮАР в 1992 г. дипломатических отношений.
Использование секций по интересам не является юридически утвердившейся формой сношений между государствами и основано только на неофициальной договоренности между ними. Создание и деятельность подобного рода секций не регулируются какими-либо международными конвенциями. Тем не менее опыт свидетельствует о достаточно высокой эффективности их деятельности. В заключение обратим внимание еще на один немаловажный для дипломатии и дипломатической службы вопрос. Он касается дипломатических миссий, как особой формы дипломатических сношений.
В практике дипломатического взаимодействия государств помимо дипломатических представительств, действующих на постоянной основе, для решения конкретных задач используется и такой институт, как специальные миссии (ad hoc — для данного случая). Венская Конвенция о специальных миссиях, вступившая в силу 21 июня 1985 г., определяет специальную миссию как миссию, имеющую представительный характер и посылаемую одним государством в другое для рассмотрения определенных вопросов или для выполнения в этом государстве определенной задачи.
Функции миссий определяются по взаимному согласию принимающего и направляющего государства, причем независимо от того, имеются или нет между государствами дипломатические или консульские отношения. Более того, при наличии таких отношений их разрыв не прекращает деятельности специальной миссии.
Осуществлять миссию единолично или быть ее главой (например, делегации на конференции) может глава государства или правительства, министр, член парламента или специально уполномоченное лицо. Выполнение миссии может быть поручено аккредитованному за рубежом послу или послу по особым поручениям.
Анализ отечественного и зарубежного опыта деятельности дипломатических представительств убедительно свидетельствует, что гибкая и разветвленная система такого рода структур, при наличии высококвалифицированных дипломатических работников обеспечивает успешное функционирование дипломатического ведомства страны. Принципиальная позиция государства в международных делах, эффективные и, главное, профессиональные действия дипломатических представительств позволяют привести в действие многосторонние механизмы международного сотрудничества, действовать последовательно и целеустремленно, проводя сбалансированную, многовекторную международную политику[86].
Контрольные вопросы
1. Перечислите функции дипломатических представительств в соответствии с Венской Конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г.
2. Классы глав дипломатических представительств. Как называются дипломатические представительства, которые они возглавляют?
3. Что такое агреман? Как он запрашивается?
4. Что такое верительная, отзывная и отпускная грамоты?
5. Как аккредитуются военные атташе?
6. Права и обязанности Чрезвычайного и Полномочного Посла?
7. Дуайен дипломатического корпуса и его функции?
8. Посольство Российской Федерации: его статус, структура и функции.
9. Основные направления, формы и методы работы посольства.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2. Венская Конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 11 февраля 1964 г. // Сборник материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные акты. Том 1. М., 1997. С. 194—212.
3. Венская Конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР о присоединении к Конвенции принят 16 февраля 1989 г. // Сборник материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные акты. Том 1. М, 1997. С. 213-251.
4. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.
5. Положение о Посольстве Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации 28 октября 1996 г., № 1497 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 45. Ст. 5090.
6. Иванов И.С. Внешняя политика России и мир. Статьи и выступления. М., 2000.
7. Дипломатический словарь. В трех томах. М., 1984—1986.
8. Курс лекций по советской дипломатической службе / Под ред. И.Г.Усачева. М., 1986.
9. Вуд Джон и Серре Жан. Дипломатический церемониал и протокол. М., 1974.
10. Сатоу Э. Руководство по дипломатической практике. М., 1947.
11. Селяншов О.П. Дипломатическое представительство. М., 1986.
Глава 2.4.