Децентрализация управления в государстве и задачи местного самоуправления

В результате децентрализации управления и переда­чи части полномочий государственных органов системе местного самоуправления возникает проблема оптими­зации соотношения государственного территориального управления и местного (территориального) самоуправ­ления. Объектом своей деятельности и местное само­управление, и государственное управление имеют одну и ту же территорию. Однако, если первое нацелено на реализацию интересов проживающего на данной терри­тории населения, то второе — на защиту общегосудар­ственных (общенациональных) интересов. В большинст­ве западных стран взаимоотношения государства и органов местного самоуправления регулируются комму­нальными законами, а в части специальных задач — многочисленными тематическими законами. Комму­нальный закон, как правило, содержит нормы, касающиеся сферы деятельности общин (коммун) и их органов, а также общего контроля за ними со стороны государ­ства. Кроме того, в коммунальном законе специально предусматривается положение, позволяющее местным жителям обжаловать решения коммун в судебном по­рядке. Таким образом, коммунальный закон обеспечивает, с одной стороны, разграничение государственного управления и самоуправления, а с другой, — сочетание административно-иерархического и демократически корпоративного принципов управления на местах. Об­щая схема управления на территории государства при этом приобретает трехуровневый вид (табл.1).

Таблица 1. Три уровня управления в государстве

Уров­ни	Субъект управления	Характеристика уровня
государственный	негосударственный
I	Президент, премьер-министр, министерства, центральные учреждения	—	Центральное управление
II	Земельное (област­ное) государст­венное управление и его органы	Объединения коммун и их органы	Земельное (областное) управление
III	Местное государственное управление и его органы	Коммуны, коммунальное самоуправление и его органы	Местное само­управление

Как видно из табл. 1, именно на втором и третьем уровнях государственное управление дополняется мест­ным самоуправлением; причем, поскольку третий уро­вень соответствует наименьшему территориальному распространению, то и интенсивность самоуправления здесь выше. Кроме того, следует подчеркнуть, что именно третий уровень — низовой — является базис­ным с точки зрения целостности и устойчивости госу­дарства. Это обстоятельство важно и с точки зрения сопоставления систем управления в демократических (децентрализованных) и тоталитарных (централизо­ванных) странах. Дело в том, что советская социали­стическая модель внешне кое в чем похожа на ту, что приведена в табл. 1. Она также предусматривала услов­ное выделение трех уровней управления — централь­ного, областного и местного.

Однако, во-первых, это деление было фиктивным, поскольку построенная по жестковертикальному принципу «сверху-вниз» такая система предполагает чисто исполнительски-техниче­ские функции второго и третьего уровней.

Во-вторых, субъектом управления выступали государственные ор­ганы, а точнее партийно-государственные.

В-третьих, сами советы всех уровней (от Верховного до сельского) рассматривались как форма участия трудящихся в управлении государством, то есть внешне — как форма самоуправления, а по сути — как сплошная государст­венная «вертикаль». Этим подрывалась вообще идея па­раллельного негосударственного управления на местах.

Наконец, в-четвертых, тотально-централизованная сис­тема управления как бы априорно «устраняет» пробле­мы целостности и стабильности третьего уровня: она начинается, оценивается и заканчивается «вверху» — на уровне центрального управления. Таким образом, в практике посттоталитарного развития стран бывшего СССР и Восточной Европы, формирования их полноценной государственности важное значение приобрета­ет обращение к опыту организации местного само­управления в развитых западных странах. Разумеется, этот опыт не носит единообразного характера, в значи­тельной степени отражает национально-культурные и политико-исторические особенности развития различ­ных стран и даже отдельных регионов в рамках какой-либо страны (чаще последнее наблюдается в федера­тивных государствах, где структуры органов местного самоуправления могут существенно различаться в рам­ках субъектов федерации). Классическим примером здесь могут служить США, где вообще не существует единой системы местных органов управления. Органи­зация местного самоуправления находится в ведении штатов, органы местного самоуправления создаются в соответствии с законами штатов [См.: Шамберг В. Ме­стные органы управления в США // МЭиМО. — 1990.— № 6.— С. 81 — 90; Смирнов В. США: Политиче­ские механизмы городского управления.М., 1976].Так, например, одна из основных территориальных струк­тур — графство — существует в 48 штатах, но отсутст­вует в штатах Коннектикут и Роз-Айленд. Разнятся структуры управления городами (муниципальных корпораций). Примерно в половине американских городов управление построено по форме «мэр — совет»; около 40% городов используют форму «совет — администра­тор»; около 3% городов управляется комиссиями, ос­тальные — различными разновидностями собраний граждан. Можно сказать так: и в США, и в большинстве европейских западных стран развитая система самоуправ­ления представляет собой эмпирически сложившуюся структуру, впоследствии закрепленную в конституциях и законах, а никак не результат рационального, еди­ного для всей страны политического творчества. Это полезно было бы иметь в виду тем политикам в России, Украине и других странах СНГ, которые хотели бы на­прямик копировать западный опыт структур местного самоуправления, зафиксировав его законодательно в ходе конституционного реформирования.

Современные интеграционные процессы, в первую очередь в Западной Европе, вызывают необходимость поиска унифицированных подходов к структуре органов государственной власти на местах и органов местного самоуправления, к перспективам их развития в различ­ных странах. Европейская хартия местного самоуправ­ления, принятая 15 октября 1985 г., ставит своей целью оказать содействие правительствам демократических государств в выработке общих норм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправ­ления. Документ свидетельствует о международно-пра­вовом признании местного самоуправления, направлен на его защиту и усиление независимости и является одним из основных направлений строительства новой Европы на принципах демократии и децентрализации власти. Основная идея Хартии состоит в том, что демо­кратический постулат права граждан на участие в управлении общественными делами самым непосредст­венным образом может осуществляться именно на ме­стном уровне, а местные территориальные образования представляют собой одну из важнейших основ любой демократической формы государства. Вот почему основ­ные полномочия местных властей, а также их права на принятие решений на базе собственной ответственно­сти должны быть установлены конституцией или обыч­ными законами.

Под местными территориальными единицами пони­маются в первую очередь общины (коммуны), то есть города и деревни. Несколько общин, как правило, входят в состав района, а существующие задачи опреде­ленным образом делятся между районами и входящими в них общинами. Большие города не подчиняются рай­онам: они соответственно должны решать задачи, обычно стоящие перед общинами и районами.

Местные территориальные образования являются организационно оформленными, самостоятельными в правовом отношении субъектами управления, то есть юридическими лицами публичного и частного права, входящими в земли (области), а через них — в общую структуру государства. Коммунальная политика осуще­ствляется в рамках органов местного самоуправления, которые пользуются определенной автономией и при­званы обеспечить активное участие граждан в решении вопросов местного значения. Местное самоуправление служит своего рода начальной школой демократии. В пользу местной автономии говорят также практиче­ские соображения; возникающие на местах проблемы более всего понятны непосредственно заинтересован­ным жителям. Значение коммунальной политики как «учебного поля демократии» зависит от трех моментов:

1) институциональных форм местного самоуправле­ния и права местных органов; общины, области, терри­тории способны функционировать в качестве базовых единиц демократической политической системы лишь в том случае, если они имеют право (конституционное или подзаконное) решать важные вопросы, располага­ют для этого необходимыми ресурсами и построены на демократической основе;

2) степени проникновения демократических ценно­стей и норм в политические традиции страны; чем эф­фективнее осуществляется право участия населения в коммунальной и общенациональной политике и чем продолжительнее опыт такого участия, тем выше роль коммунальной политики в формировании демократиче­ских ценностей, установок и норм поведения;

3) отношения населения к коммунальной политике в сравнении с государственной политикой; коммуналь­ная политика способна выполнять функции низовой политической социализации в том случае, если она рассматривается населением как неотъемлемая часть демократического государства, а не как изолированная сфера по своим правилам игры, противостоящая госу­дарству.

В демократической стране децентрализация власти, развитие местного самоуправления имеет немалую эф­фективность. Децентрализация управления способствует укреплению государственно-политической стабильно­сти. Это происходит, в частности, в результате более адекватного выражения местных интересов, усиления социализации населения, его общенациональной иден­тификации, увеличения количества обратных связей и коммунальной плотности в политической системе, дифференциации и большей эффективности общена­циональной политики по урегулированию обществен­ных конфликтов.

В то же время надо иметь в виду, что в условиях сложной внутриполитической ситуации центральная власть может активно способствовать процессам децен­трализации, преследуя собственные интересы, в част­ности, стремясь укрепить свой престиж, «приоткрыть клапан», дать выход политической активности оппози­ционных сил, ограничивая ее легальными рамками политического процесса. Именно такую подоплеку, как представляется, имеют «заигрывания с регионами», обещания создать все условия для развития самоуправ­ления на местах, регулярно начинающиеся накануне очередных выборов в России, да и в Украине, и так же регулярно заканчивающиеся с завершением очередной избирательной кампании. При этом верх берет другая тенденция, связанная с перманентным кризисом демо­кратической легитимности власти в посттоталитарных условиях. Центральная власть, ощущающая недостаточ­ность легитимности и всецело погруженная в борьбу за самосохранение, не склонна к децентрализации управ­ления.

При осуществлении децентрализации управления не существует однозначного определенного перечня задач, возлагаемых на местное самоуправление. (В свое время это подтвердил Федеральный конституционный суд Гер­мании относительно общегерманской ситуации). Компе­тенция и самостоятельность органов местного само­управления ограничены сферой тех вопросов, решение которых не берут на себя органы государственной вла­сти (центральные и на местах). Кроме того, вышестоящие государственные органы вправе контролировать законность и целесообразность мер и решений, прини­маемых органами местного самоуправления. Наконец, следует учитывать, что органы самоуправления распо­лагают ограниченными финансовыми возможностями, хотя в их распоряжении имеются собственные источники доходов, и они вправе претендовать на долю в общего­сударственных налоговых поступлениях. Кроме того, финансовая зависимость органов местного самоуправления, ограничивающая их развитие, усиливается в ре­зультате того, что часть местных доходов забирают центральная государственная власть и ее органы на местах.

Принято различать два вида задач, стоящих перед органами местного самоуправления:

1) относящиеся непосредственно к их компетенции (в добровольном и обязательном порядке), и

2) делегированные им цен­тральной властью и органами государственной власти на местах. Различной правовой природе этих задач соот­ветствует различная степень свободы действий, предос­тавленной муниципальным органам. Например, местный орган вправе самостоятельно решить вопрос о строи­тельстве школы высшей ступени, но он по закону обя­зан решить определенные вопросы помощи молодежи.

К числу основных задач органов местного само­управления в настоящее время принято относить сле­дующие:

1) решение социальных проблем на подведомствен­ной территории; здесь на первом месте находится орга­низация образования; среди других социальных проблем выделяются охрана здоровья, обеспечение обществен­ной безопасности и правопорядка и др.;

2) охрана окружающей среды;

3) обеспечение комплексного развития территории и комплексного развития местного хозяйства прежде всего через систему коммунальных (или публичных) служб, удовлетворяющих потребности проживающего населения, а также находящихся на территории произ­водственных и непроизводственных предприятий. Речь идет о таких обязательных службах, как система водоснабжения, электроснабжения, санитарно-эпидемиоло­гической службы, коммунальный транспорт, регистра­ция актов гражданского состояния, похоронные услуги, архивы и т.д., а также об объектах, входящих в мест­ную инфраструктуру (музеи, театры, школы и т.п.).

Текущее функционирование местного самоуправле­ния экономически опирается на так называемое муниципальное обслуживание, основными разновидностями которого являются концессия, контрактные фирмы, аренда и делегированное управление.

При концессии муниципалитет на договорной осно­ве поручает частному или юридическому лицу обеспе­чивать в течение определенного времени функциониро­вание коммунального предприятия за счет собственных средств и на свой риск. Местный доход концессионера зависит от оплаты (тарифа). При контрактной форме забота о предоставлении коммунальных услуг также воз­лагается на частное или юридическое лицо. В отличие от концессии доход здесь зависит не от прибыли, а от экономии ресурсов, от роста производительности труда, степени охвата населения определенным видом услуг и т. п. Выбор показателя — прерогатива муниципалитета. Отличительной чертой арендной формы является то, что абсолютный размер арендной платы заранее опре­делен в договоре. Доход арендатора равен разнице меж­ду доходом предприятия службы, полученным за оказа­ние услуг, и арендной платой. Делегированное управление основано на делегировании функций управления ком­мунальным обслуживанием различным общественным организациям и фондам. Так, например, оказание услуг социального и медицинского характера может быть по­ручено (делегировано) коммунальным центрам соци­альной деятельности. Школьное обслуживание может быть возложено на так называемую школьную кассу.

Признание самостоятельности органов местного са­моуправления в решении вопросов, входящих в их ком­петенцию, тем не менее не отрицает возможности осу­ществления контроля со стороны центральной власти за их деятельностью в таких формах: административной (административная опека), судебно-правовой, а также финансовой.

К административному контролю можно отнести по­стоянное наблюдение за деятельностью местных выбор­ных органов, которое осуществляется должностными лицами, назначаемыми из центра, утверждение цен­тральными властями некоторых актов, а также отмена неугодных им актов, роспуск местных представитель­ных органов и смещение местных выборных должност­ных лиц.

Судебно-правовой «апостериорный» контроль харак­терен для англо-саксонской системы права. Решение местных органов может быть оспорено в судебном по­рядке. Если центральная власть придет к выводу, что местный орган не осуществляет свои функции надле­жащим образом, она имеет право обратиться в суд с требованием об издании судебного приказа, запре­щающего местному органу те или иные действия или же, наоборот, обязывающего его произвести опреде­ленные действия.

Что же касается финансового контроля, то его предпосылкой чаще всего является такая ситуация. Рас­ходы местных органов управления нередко значительно превышают их финансовые возможности, определяе­мые в подавляющей части суммой поступлений от ме­стных налогов (основная доходная статья бюджета). Вследствие этого возможен «вертикальный дисбаланс», то есть ситуация, при которой успех деятельности мест­ных органов зависит не столько от них самих, сколько от финансовых дотаций центральной власти. Тем самым как бы подрывается базис идеи местного самоуправления: органы, живущие и действующие за счет центральной власти, подвергаются соответствующему контролю с ее стороны, следовательно, утрачивают характер незави­симого местного самоуправления в полном смысле этого слова. (Но, кстати, именно таким образом цен­тральное правительство получает возможность перерас­пределять ресурсы с целью выравнивания уровней со­циально-экономического развития разных районов страны.) Подобная ситуация широко распространена во Франции, что дает основание для мощной волны песси­мистических предположений ученых и политиков отно­сительно будущего местного самоуправления на низшем уровне. (Попытка укрупнения и перегруппировка коммун во Франции в начале 70-х годов оказалась не очень ус­пешной.) Приведенные факты, однако, свидетельствуют не столько о кризисе идеи децентрализации управления, «крахе» местного самоуправления, сколько об ином, — о необходимости более точной координации действий органов государственной власти и местного самоуправле­ния на «подведомственной» территории, а также о том, что нужно очень осторожно, взвешенно подходить к реформированию системы местного самоуправления вообще, а его территориальных границ, в особенности.