Проблемы теории социального государства. права человека

О теории социального государства и ее проблемах заговорили в конце XIX в., когда во многих государствах Европы были соз­даны системы социального страхования и богатые люди начали об­суждать вопросы государственной помощи бедным и малоимущим. В то время, как, впрочем, и сегодня, мало кто, говоря о теории со­циального государства, думал о каких-то научных теоретических конструкциях и идеях. Речь шла о конкретных, практических про­блемах жизни общества, в частности жизни бедных, обездоленных, малоимущих. Ставилась задача помочь им, поддержать их, создать в обществе «некое благоденствие» — в итоге сформировать более или менее справедливое, т.е. социальное, государство, чтобы ис­ключить социальные потрясения, революции, взрывы в обществе. На первых порах ученые под термином «социальное государство» понимали «государство благоденствия».

Сегодня некоторые теоретики государства делают определенные различия между этими терминами. В частности, понятие «государ­ство благосостояния» иногда рассматривается как определенный тип деятельности государства, берущего на себя функцию управле­ния экономическими и социальными процессами и выделяющего существенную часть своих ресурсов для достижения жизненно важ­ных задач, которые служат обеспечению большего равенства шансов граждан в таких сферах, как гарантирование определенного уровня доходов, образования, услуг здравоохранения, обеспечения жильем.

Понятие «социальное государство» нередко используется как альтернативная концепция. Считается, что она отражает не только социально-экономические обязательства государства, но и объявля­ет борьбу против переходящих все границы возможного требова­ний, предъявляемых к государству благосостояния, которые явля­ются слишком всеобъемлющими и тем самым опасными для свободы граждан. Утверждается, что социальное государство по сравнению с государством благосостояния ограничивает всеобъем­лющее обеспечение граждан от колыбели до могилы, которое в тео­рии должно быть характерно для государства благосостояния¹. Во многих случаях понятие социального государства рассматривается

¹ См: Керимов ДА. Проблемы общей теории права и государства. М., 2003. Т. 3. С. 44-47.

¹ См.: Торлопов В.А. Политико-социологические основы становления и развития социального государства. СПб., 1997. С. 13.

I

IV. Проблемы теории государства и гражданского общества. Права человека

21. Проблемы теории социального государства. Права человека

в связи с концепцией правового государства, признающего приори­тет прав и свобод человека и определяющего в соответствии с этим направлением формы и методы своей деятельности¹.

Сегодня, когда мы говорим о серьезном развитии всего меха­низма государственной помощи бедным, малоимущим и обездолен­ным в условиях рынка, а количество этих граждан огромно, и в ря­де государств, в частности России, оно увеличивается, необходимо анализировать понятия социального государства и государства бла­годенствия как идентичные и совпадающие. Более того, последние должны быть правовыми, где главенствуют право, закон, равенство, соблюдаются все права и свободы человека.

Идейная основа социального государства восходит к представле­ниям древних мыслителей о государственном идеале, обеспечиваю­щем всеобщее благо для всех граждан, в то же время его практиче­ское формирование в историческом плане отражает объективные процессы возрастания социальной роли этого государства в регули­ровании общественных отношений. Один из первых исследователей теории социального государства, Лоренц фон Штейн, считал, что идея этого государства заключается в восстановлении равенства сво­боды, защите всех обездоленных. Государство должно осуществлять общественный и экономический прогресс всех его членов. В работе «Настоящее и будущее правовой научно-государственной Герма­нии» он обосновал, что социальное государство должно поддержи­вать абсолютное равенство в правах для всех классов, обязано спо­собствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо развитие одного является условием развития другого.

И позднее в научных трудах других исследователей (за неболь­шими исключениями) проповедовались именно эти идеи «социаль­ного» в государстве. В теории У. Ростоу о стадиях развития общест­ва даже была сформулирована специальная пятая стадия (из пяти) человеческого развития — «государства всеобщего благоденствия», т.е. государства с весьма высоким уровнем социальной обеспечен­ности всех людей.

Постепенно о сущности социального государства было сделано три исходных вывода, которые имеют не только глубокий теорети­ческий, но и практический смысл. Первый касается понимания со­циального в самом общем плане, не подразумевающем каких-либо оценочных суждений. Социальное идентично общественному или связанному с обществом. Само социальное государство обязывается нести ответственность за жизнь, существование всего общества. Его независимость не абсолютна: «маятник» не должен качнуться от то­талитарного властвования государства над обществом к либераль-

ному господству, исполняющему роль «ночного сторожа». Второй вывод касается трактовки понятия «социальное» как указанию на социальный статус человека, его связь с обществом. Термин «соци­альное государство» подчеркивает наличие обязанностей человека по отношению к другим людям и обществу. За этим выводом скры­вается мысль о том, как бы «маятник» не качнулся от тоталитарно­го подчинения к несвязанности человека никакими общественными обязанностями и требованиями.

Однако мнение большинства склонилось к третьему выводу, со­гласно которому социальное государство — это организация, помо­гающая слабому человеку, стремящаяся повлиять на распределение экономических благ в духе принципов справедливости, чтобы обеспе­чить каждому достойную жизнь, достойное существование. Сторонники такого подхода говорят об обыденном понимании сути социального и связывают государственность с конкретно-историческим развити­ем, преследующим социальные цели. К такому решению проблемы подталкивали как требования времени, так и необходимость сфор­мулировать хоть какие-то рекомендации относительно направления, в котором должно развиваться общество.

В результате были даны ответы на вопросы о том, как обеспечить ответственность государства за развитие общества (в духе первой, са­мой общей трактовки социального государства) и в какой мере, с какой целью должен быть связан с обществом человек (в соответ­ствии со второй трактовкой, подчеркивающей социальные его обя­занности). Следовательно, третья трактовка социального государст­ва восприняла идеи и первой, и второй¹.

Таким образом, социальное государство есть закономерное, об­щественное явление. Представляя собой сознательно конструируе­мое общественное, социальное образование, оно позволяет на оп­ределенном этапе исторического развития обеспечить более или менее равномерное распределение материальных благ, до опреде­ленной степени выровнять стартовые условия граждан и тем самым способствует поддержанию социальной стабильности в обществе. Конкретное воплощение идеи социального государства определяется как уровнем экономического развития, так и характером сложив­шихся в стране взаимоотношений между государством и обществом, конкретными социальными группами и отдельными гражданами, идеологическими воззрениями правящей элиты и стереотипами общественного сознания.

В первой половине XX в. во многих развитых странах посте­пенно формируется законодательство, в котором провозглашаются ценности социального благополучия всех членов общества, а важ-

¹ См.: Лукашева Е.А. Права человека и социальное государство // Общая теория прав человека. М, 1990. С. 115.

¹ См.: Поляков А.В. Указ. соч. С. 583.

IV. Проблемы теории государства и гражданского общества. Права человека

нейшей функцией государственной власти становится его обеспе­чение через систему социальных гарантий. Первым государством, провозгласившим себя социальным после Второй мировой войны, стала в 1949 г. ФРГ. За ней тотчас же последовали другие государст­ва. В 1974 г. Конституция Швеции закрепила обязанности государст­ва по обеспечению благосостояния и социальных прав граждан. В 1975 г. Португалия объявила себя суверенной республикой, поста­вившая своей целью построение свободного, справедливого и соли­дарного общества. Правовым демократическим социальным госу­дарством стала в 1978 г. Испания.

Принципы социального государства в той или иной форме за­креплены в конституциях Франции, Дании, Греции, Нидерландов и других государств. В некоторых социально ориентированных госу­дарствах основные направления социального развития регулируются не конституциями, а социальным законодательством. Так, в Консти­туции Швейцарии содержатся положения об обязанностях лично­сти в отношении общества, ограничениях собственности, ассоциа­циях трудящихся, ограничении личных прав во имя публичных интересов. Есть в этом основном законе и специальная глава «Со­циальные цели», но социальные права не провозглашаются. Эти во­просы регулируются социальным законодательством, включающим в себя такие меры государства, целью которых является защита от нужды части населения или всего народа в случае тяжелых экономи­ческих и социальных потрясений, а также отдельных граждан при инвалидности, несчастном случае, болезни, сиротстве, старости.

Революционные изменения, происшедшие в нашей стране в нача­ле 90-х гг., поставили перед всем постсоветским обществом и всеми гражданами страны вопрос о характере российской государственно­сти. Принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ знаменовало собой важный шаг в определении приоритетов российского государства. Беря нормы международного права за обязательные, Конституция РФ закрепила, что Россия — это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достой­ную жизнь и свободное развитие человека. Концепция российской государственности подкрепляется тем, что одна третья часть статей основного закона посвящена правам и свободам человека и гражда­нина, многие из которых устанавливают конкретные социальные права человека и гражданина России.

В иных случаях понимание социального государства связывает­ся с социальной деятельностью государства. Достижение благоден­ствия, реального равенства возможностей, достойного уровня жизни населения, помощь слабым и малоимущим приобретают масштабный характер и становятся основой государственной идеологии и полити­ки. Государство начинает брать на себя ответственность не только за благополучие и процветание экономически активных групп на-

21. Проблемы теории социального государства. Права человека 369

селения, но и всех членов общества. Россия восприняла прогрес­сивную теорию социального государства и использует в своей соци­альной деятельности три мировые модели социального развития: либеральную, корпоративную и солидарную.

Либеральная модель основывается на индивидуальном принци­пе, предполагающем личную ответственность каждого члена обще­ства за свою судьбу. Роль государства в реализации социальной по­литики сведена к минимуму. Ее основными субъектами являются личность и различные негосударственные структуры, социально-страховые фонды и ассоциации. Государство берет на себя ответст­венность за гарантию лишь минимальных доходов граждан и благо­получие наиболее слабых и обездоленных слоев населения. Вместе с тем оно стимулирует создание и развитие в обществе различных форм негосударственного социального страхования и социальной поддержки, а также различных форм и способов законного получе­ния гражданами дополнительных денежных средств.

Либеральная модель социального государства позволяет опосре­дованно воздействовать на социальные отношения путем финанси­рования социальных программ из своего бюджета через развитие инвестиций на образование, здравоохранение, пенсионное обеспе­чение, пособия по безработице, социальную защиту негосударст­венных финансовых средств и одновременно через развитие всей рыночной инфраструктуры получения доходов в обществе. Подоб­ная модель социального государства сложилась, например, в США и Великобритании, и она себя оправдала.

Корпоративная модель в социальном государстве предполагает использование корпоративного принципа, устанавливающего, что максимум ответственности за судьбу своих сотрудников несут орга­низации, корпорации. Организации, создавая систему пожизненно­го найма, стимулируют своего сотрудника к внесению определенного трудового вклада. За это ему предоставляются различные виды соци­альных гарантий в оплате труда, пенсионном обеспечении, бес­платном оказании медицинских, жилищных услуг и образования. При этом государство уходит от ответственности за социальное бла­гополучие в обществе. Все же большую роль играют организации, которые имеют собственную социальную инфраструктуру, собст­венные социально-страховые фонды. Классическим примером та­кой модели развития социального государства является Япония.

Наконец солидарная модель социального государства требует реализации принципа солидарности, означающего ответственность всего общества за судьбу своих граждан. Это перераспределительная модель социального развития, и основным властным аппаратом, осуществляющим такое перераспределение, является государство. Именно оно берет на себя большую часть ответственности за соци­альное благоденствие граждан.

370 IV. Проблемы теории государства и гражданского общества. Права человека

Среди современных европейских государств можно выделить два типа стран с принципиально различным соотношением доли участия государства, работника и работодателя в финансировании социаль­ных программ. Первый — Швеция, Швейцария, Дания, где боль­шую часть расходов на социальные нужды берет на себя государство, и основным каналом их перераспределения является бюджет. Второй — Германия и Франция, где бюджетные отчисления и страховые взно­сы работника и работодателя на социальные мероприятия пример­но равны, и основными каналами их перераспределения являются как государственные, так и частные социально-страховые фонды. Однако в любом случае при модели социального государства ос­новную ответственность за социальное благополучие своих граждан несет государство, а не частные структуры и не сам человек, так как именно оно организует и реализует в обществе систему пере­распределения и осуществляет принцип социальной солидарности.

С точки зрения теории представляет интерес классификация различных методов реализации государством своих социальных функций. Так, в зависимости от организации системы социального страхования выделяют четыре основные формы реализации идеи социального государства: 1) равноправную систему структур соци­ального страхования с широкими трансферными выплатами и ши­роко развитой сетью социальных услуг, которые финансируются из общих налоговых средств (шведская модель); 2) универсальную сис­тему страхования, которая финансируется из общих налоговых средств, но нацелена на предоставление ограниченного набора ус­луг в целях преодоления бедности (английская модель); 3) обшир­ную систему, но разделенную по категориям, направленную на об­служивание различных профессиональных групп с преобладанием финансирования за счет взносов (немецкая и континентальная мо­дели социального страхования); 4) регионально варьируемую мо­дель страхования определенных социальных категорий, которая финансируется за счет взносов, и как дополнение к ней функцио­нирует частное попечительство (США, Швейцария).

Российское государство активно использует элементы разных моделей социального государства. В частности, в рамках принятых социальных программ оно берет на себя заботу о социальном благо­денствии населения, обеспечивая государственное пенсионное обес­печение, социальное, медицинское обслуживание, развивая образова­ние, науки. Кроме того, социальное развитие граждан осуществляется за счет организаций путем взимания с них соответствующих нало­гов, обеспечения социального развития работников.

На улучшение системы обслуживания привлекаются и средства самого населения. Так, одним из источников повышения пенсий будет служить накопительная часть трудовой пенсии, исчисляемая из накопленных сумм страховых взносов и инвестиционного дохо-

21. Проблемы теории социального государства. Права человека

да. Внедряется система заказов и договоров на оказание медицин­ской помощи населению органами и учреждениями здравоохране­ния, развиваются платные услуги в области образования. Наконец государство использует возможности привлечения инвестиций ча­стных компаний для развития медицинского обслуживания, обра­зования и социального страхования.

Механизм социальной защиты человека осуществляется в Рос­сии разнообразными способами. Защита социальных прав обеспе­чивается приведением законодательства о социальных правах чело­века в соответствие с требованиями норм международного права. Необходимо ратифицировать основные международные акты в облас­ти обеспечения социальных выплат: Конвенцию МОТ № 102 «О ми­нимальных нормах социального обеспечения», Европейскую соци­альную хартию, Европейскую конвенцию о социальном обеспечении и др. Защита социальных права российских граждан осуществляется Конституционным Судом РФ. Практически каждое второе дело в Конституционном Суде РФ так или иначе затрагивает проблему основных прав и свобод человека и гражданина.

Судебную защиту прав и свобод, а также социальных прав гра­ждан России гарантирует ст. 46 Конституции РФ, которая устанавли­вает, что решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должност­ных лиц могут быть обжалованы в суд. Однако на практике все же наблюдается второстепенная роль суда, и эту роль необходимо все­мерно поднимать. Важным средством социальной защиты граждан является Европейский суд по правам человека. Признавая юрис­дикцию Международного суда, наше государство исходит из приори­тета международного права над национальным правом. Европейский суд руководствуется Конвенцией о защите прав и основных свобод человека. Национальные суды должны остаться той инстанцией, где обычно принимаются решения, и если решения имеют разумные основания, они должны быть признаны на международном уровне при обязательном соблюдении установленного законодательства.

Российское государство в соответствии с Конституцией РФ — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. На страну возложены социальное обеспечение, социаль­ное страхование, социальная помощь, социальное обслуживание, социальная служба, медицинское обслуживание, защита трудовых прав работников, защита имущественных и личных неимуществен­ных прав граждан, защита прав, свобод и интересов супругов, роди­телей и детей, благотворительность, добровольные формы социаль­ного обеспечения.

372 IV. Проблемы теории государства и гражданского общества. Права человека

Социальная деятельность государства осуществляется на основе определенных принципов. Наиболее важными из них являются прин­ципы социальной справедливости, социального равенства, обеспече­ния социальных прав человека и гражданина, установления достойных условий жизнедеятельности человека, осуществления социальной безо­пасности общества, достижения социальной защищенности населе­ния, преодоления формально-юридического равенства с целью уст­ранения резких расхождений материального положения индивидов, взаимной социальной ответственности граждан, общества и госу­дарства последовательно развивать гражданское общество.

Программа социально-экономического развития и социальные программы России на долгосрочную перспективу предполагают, что обеспечение конкурентоспособности страны и высоких темпов эко­номического роста требуют значительного повышения эффективно­сти социальной политики, формирования развитого рынка соци­альных услуг, улучшения качества жизни. Наряду с решением задач, связанных с поддержкой малоимущих слоев населения, смягчением возможных негативных последствий реформ, улучшением демогра­фической ситуации, социальная политика должна обеспечить фор­мирование факторов, влияющих на рост экономики. Эта задача реа­лизуется путем наиболее полного вовлечения в экономику трудового, интеллектуального и творческого потенциала ее граждан.

На основе разработанного социального законодательства особое внимание Правительство РФ предполагает уделить:

• развитию и рациональному использованию трудового потен­
циала общества;

• выравниванию экономических возможностей и усилению со­
циальной мобильности за счет допустимости современного
образования;

• поддержке социально уязвимых слоев населения, улучшению
пенсионного обеспечения, дальнейшему совершенствованию ад­
ресной социальной помощи, упорядочению системы социальных
пособий и льгот, организации отдыха и оздоровления детей;

• обеспечению роста денежных доходов населения и уменьше­
нию их дифференциации на основе увеличения заработной пла­
ты, сопровождаемого ростом производительности труда, по­
вышению заработной платы в бюджетной сфере;

• созданию условий для эффективной занятости населения,
обеспечению баланса спроса и предложения на рынках труда,
в том числе на основе повышения качества, конкурентоспо­
собности и мобильности рабочей силы;

• сокращению масштабов бедности на основе обеспечения эф­
фективной занятости населения, повышению финансовой ус­
тойчивости пенсионной системы, персонификации социаль­
ной помощи;