Система законодательства 1 страница
"Законам должна быть присуща известная чистота.
Предназначенные для наказания людской злобы,
они должны сами обладать совершенной непорочностью".
Шарль Луи Монтескье
14.1. Система законодательства
В теории права под системой законодательства принято понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованностью действий и внутренним единством <1>.
--------------------------------
<1> См.: Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 318; Муханов Р.Т. Теория государства и права. М., 2001. С. 328.
Вопрос о системе законодательства как совокупности нормативных правовых актов связан с классификацией и систематизацией правового материала в целях обеспечения его доступности и удобства пользования субъектами и правореализации.
Систематизация законодательства - это упорядочение, приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную, целостную систему.
Под законодательством в широком смысле понимают совокупность законов и подзаконных актов. Законодательство по уровню юридической силы делится на законы, нормативные указы главы государства и другие. А по сферам регулирования общественных отношений - на гражданское, трудовое, семейное и другие.
Система законодательства выступает как результат, следствие систематизации, а также как органическое свойство законодательства.
Словари понятие "законодательство" определяют по разному: как "общность и дух всех постановлений, законов страны" <1>; "совокупность всех правовых норм, действующих в данном государстве" <2>; "совокупность законов" <3>.
--------------------------------
<1> Даль В. Толковый словарь. М.: Терра - книжный клуб, 1998. Т. 1. С. 1470.
<2> Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. С. 409.
<3> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1985. С. 179.
В то же время реализация органами прокуратуры одной из своих основных функций заключается в надзоре за законностью - законами и указами Президента России, имеющими силу закона. В комментарии к статье 21 ("Предмет надзора") Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" говорится о том, что прокурор осуществляет надзор только за исполнением всей системы действующих законов. В их число входят: "Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации..." <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под общей редакцией Ю.И. Скуратова. М.: Норма, 1996. С. 101.
Зарубежный опыт свидетельствует о следующем. Например, исходя из смысла содержания главы VII Конституции ФРГ ("Законодательство Федерации") под законодательством следует понимать совокупность нормативных правовых актов, принимаемых органами власти <1>.
--------------------------------
<1> Конституции государств Европейского союза. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 201 - 207.
Конституция СССР 1977 года ввела для законов и иных нормативных актов высших федеральных органов власти специальный термин, имевший родовое значение - "акты законодательства". В тексте ныне действующей Конституции Российской Федерации 1993 года этот термин не применяется.
В теории права законодательство принято рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае законодательство понимается как внешняя форма объективного права, включающая в себя совокупность всех видов нормативных правовых актов, действующих в государстве.
Во втором - понятие законодательства сужается лишь до нормативных правовых актов Федерального Собрания Российской Федерации (ранее: Верховный Совет СССР), т.е. до законов <1>.
--------------------------------
<1> Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 102 - 103.
На практике дело обстоит несколько иначе. Это можно объяснить тем, что правовое регулирование общественных отношений нельзя разорвать на части и рассматривать только на федеральном или только на местном уровнях. Оно опирается на весь комплекс правовых норм сверху донизу. От самых общих (законы) до самых конкретных (ведомственных или локальных нормативных актов). Здесь просматривается определенное противоречие между позицией общей теории права с конкретными правовыми науками и правовыми реалиями общественных отношений.
Широкое понимание термина "законодательство" - это то, что гораздо более жизненно и что действительно работает на практику. Мировой и отечественный опыт свидетельствуют о том, что развитие системы законодательства и системы права идет по пути их дальнейшей специализации, т.е. приобретает не только более предметный, но и обособленный характер. Нельзя не согласиться с точкой зрения С.Л. Зивса, справедливо считающего, что "любой ведомственный акт без каких-либо уточнений и оговорок к законодательству отнести нельзя" <1>.
--------------------------------
<1> Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С. 31.
Государственной Думой Российской Федерации на протяжении нескольких лет (с 1996 г.) планируется принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", получившего название "закон о законах". В одном из проектов предлагался компромиссный, но, с нашей точки зрения, наиболее точный вариант трактовки термина "законодательство", не только отражающий федеративное устройство Российского государства, но и четко определяющий его предмет. В дальнейшем будем придерживаться следующих подходов.
Федеральное законодательство включает в себя Конституцию Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и международные договоры, участниками которых является Россия.
Законодательство субъектов Российской Федерации включает в себя конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления. С точки зрения соблюдения корректности научного подхода следует сразу оговориться о спорности включения в эту систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Однако эта проблема носит абстрактно-теоретический, но никак не практический характер.
Федеральное законодательство совместно с законодательством субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации.
Некоторые субъекты Федерации, не дожидаясь указаний из федерального центра, принимают собственные "законы о законах". В частности, такой закон принят в городе Москве <1>. Он предназначен регулировать отношения, связанные с принятием законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы. В нем даны дефиниции понятий законов города Москвы и постановлений Мосгордумы.
--------------------------------
<1> См.: Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы". М.: НОРМА, 2002. С. 27.
Например, Устав города Москвы (ст. 9) на конституционно-правовом уровне закрепил систему правовых актов города. Законодательство города Москвы в своей совокупности образуют только ее законы, включая обладающий высшей юридической силой Устав города. К правовым актам города, как наиболее общему понятию, применяемому для определения любого принятого уполномоченным органом или должностным лицом акта, имеющего официальный характер и обязательную силу, отнесены: Устав города; иные законы; постановления Мосгордумы; договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы; соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти города Москвы; акты мэра и правительства Москвы, а также органов и должностных лиц исполнительной власти города "в установленных законом случаях" <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Уставу города Москвы. М.: Норма, 2002. С. 22 - 25.
В первом случае - это "нормативные правовые акты города Москвы высшей юридической силы, принимаемые Московской городской Думой или жителями города Москвы на референдуме города Москвы и подписываемые мэром Москвы" (п. 1 ст. 1).
Во втором - "правовые акты города Москвы организационно-распорядительного характера, принимаемые Московской городской Думой по вопросам ее компетенции и подписываемые Председателем Московской городской Думы" (п. 2 ст. 1).
Правовую систему Тамбовской области (выражение "законодательство" не употребляется) в соответствии с ее Уставом (ст. 12) составляют нормативные правовые акты различной юридической силы <1>. К правовым актам, принимаемым областной Думой, отнесены (ст. 55): Устав области; законы области; постановления и иные нормативные правовые акты областной Думы.
--------------------------------
<1> См.: "Устав (Основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Законами Тамбовской области от 18 октября 1996 г. N 79-3, от 31 января 1997 г. N 87-3, от 24 октября 1997 г. N 135-3, от 14 апреля 1998 г. N 8-3) // Сборник законодательства Тамбовской области. 1998. N 1. С. 526.
Неоднозначность в подходе к этому понятию прослеживается и при анализе структуры журнала "Вестник законодательства Российской Федерации". Он содержит следующие разделы: законы Российской Федерации; решения палат Федерального Собрания; указы Президента России; постановления Конституционного Суда РФ; решения и постановления Правительства РФ.
Система законодательства, как и система права, носит объективный характер. Ее содержание в конечном счете определяется не только материальными и социальными условиями жизни общества. Одна из определяющих характеристик принадлежит характеристике сущности самого государства и задачам, которые оно решает на конкретном этапе исторического развития, а также роли мирового сообщества. Общая система законодательства выступает не только как результат, следствие систематизации, но и как органическое свойство законодательства. Особенностью формирования законодательства Российской Федерации, позволившей ей достичь достаточно высокой степени системности, является то, что оно создается на базе ранее принятых концепций <1>, отражающих роль и место России в мировом сообществе, а также собственный и международный опыт в этой сфере. Например, для того, чтобы вступить во Всемирную торговую организацию (ВТО), Россия должна была привести свое законодательство в соответствие с требованиями этой организации. Для этого требовалось принять заново или внести соответствующие изменения почти в 60 нормативных правовых актов.
--------------------------------
<1> Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.) // Российская газета. 2000. 18 января.
Нормы законодательства с учетом системной взаимозависимости отражают разные уровни внутрисистемных связей. Их юридическая сила характеризует внутреннюю соотносимость не только нормативных правовых актов, но и создаваемой при этом системы специальных субъектов реализации и объема их полномочий.
В основе системы законодательства лежит нормативный правовой акт, оформляющий решение полномочного органа государства. Юридическая сила нормативного акта определяется тем, в какую внешнюю форму он облачен - прежде всего закона или какого-либо подзаконного акта. Система законодательных актов представляет собой иерархию по признаку внешней формы. В основе этой системы лежит иерархически важный акт - Конституция государства.
Органы местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с конституционными и законодательными положениями не входят в систему органов государственной власти. Несмотря на это, принимаемые ими правовые решения признаются нормативными правовыми актами. Федеральным законом определен порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов <1>, который "состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации". Ведение этого реестра "осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации".
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" // Российская газета. 2007. 14 ноября.
Система законодательства государства находится в постоянном развитии. При этом оно должно всегда оставаться внутренне согласованным и логически завершенным. Это достигается с помощью систематизации. Системность законодательства специалистами рассматривается не только как один из основных факторов повышения его качества и результативности воздействия на регулирование общественных отношений, но и как показатель качества законотворческой работы Федерального Собрания Российской Федерации. Общие упреки к качеству системы законодательства сводятся к следующим: бессистемность, внутренняя противоречивость, излишняя множественность нормативных правовых актов <1>. Это же следует отнести и к характеристике системы чрезвычайного законодательства.
--------------------------------
<1> Системность законодательства как фактор повышения его качества // Государство и право. 2002. N 8. С. 5 - 15.
Изменения, происходящие в системе законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интеграции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования. Изменения системы обычного и чрезвычайного законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объемах, во всех трех ее структурных образованиях: иерархической, федеративной и отраслевой.
Право, являясь отражением жизненных реалий, находится в постоянном развитии. Государство посредством процесса нормотворчества отслеживает происходящие в обществе тенденции и с учетом собственных интересов придает им обязательный характер. Законодательство, в силу своей непосредственной связи с практической деятельностью субъектов права, более оперативно, нежели правовая система, путем установления обязательных правил поведения отражает постоянно происходящие процессы в общественной жизни.
В основе системы законодательства лежит нормативный правовой акт, оформляющий решение полномочного органа государства. К нормативному акту применено понятие внешней формы права. Юридическая сила нормативного акта определяется тем, в какую внешнюю форму он облачен - закона или какого-либо подзаконного акта. Система законодательных актов представляет собой иерархию по признаку внешней формы. В основе этой системы лежит иерархически важный акт - Конституция государства. Система законодательства постоянно развивается. Законодательство должно быть внутренне согласованным, логичным. Обеспечение согласованности правовых норм, устранение противоречащих друг другу и дублирующих нормативных правовых актов достигаются с помощью систематизации законодательства.
Основным элементом системы законодательства является отрасль законодательства - системная совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу сходных общественных отношений.
В сфере юридической деятельности и правовой информатизации широко применяется термин "правовая информация". Это понятие охватывает все правовые акты, а также всю информацию, имеющую отношение к праву. К ним следует отнести: материалы подготовки законопроектов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм, изучения практики их применения. В правовую информацию включаются также материалы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права.
Таким образом, под правовой информацией понимается совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы и тесно связанных с ними иных справочных, нормативно-технических и научных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности.
Правовую информацию, в зависимости от того, от кого она исходит, каково ее целевое предназначение и на какой круг общественных отношений она направлена, условно можно разделить на следующие три вида (группы):
1. Официальная правовая информация - исходит от полномочных органов государственной власти, имеет юридическое значение и направлена на регулирование общественных отношений определенного вида.
2. Информация индивидуально-правового характера - имеет юридическое значение, исходит от различных субъектов права и направлена на создание (изменение, прекращение) конкретных правоотношений.
3. Неофициальная правовая информация - это совокупность материалов и сведений о законодательстве и практике его осуществления (применения), не содержит обязательных для исполнения властно-правовых предписаний и способствует обеспечению эффективного процесса реализации правовых норм.
Существуют три основные формы систематизации, т.е. упорядочения законодательства: кодификация, инкорпорация и консолидация.
Кодификация - это наиболее совершенная и сложная форма систематизации законодательства, выражающаяся в подготовке обладающего системным характером нового комплексного (сводного) законодательного акта, предназначенного регулировать наиболее важные сферы общественных отношений на протяжении длительного времени. Виды кодификации: всеобщая, отраслевая и специальная (комплексная).
Например, кодификация гражданского законодательства Российской Федерации, являющегося основой частного права, на рубеже XX - XXI веков проводилась с целью создания законодательства, способствующего обеспечению процесса стабильного правового регулирования рыночной экономики, закреплению частноправовых начал правового регулирования имущественных отношений в обществе, объединению, систематизации и рационализации этого законодательства, устранению запутанности и противоречивости гражданского законодательства.
Инкорпорация - это форма систематизации законодательства посредством объединения нормативных актов определенного уровня (журналы, сборники) без внесения изменений в их содержание (за исключением внесенных законодателем изменений и дополнений) в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Виды инкорпорации: официальная, официозная (полуофициальная) и неофициальная.
Консолидация - это форма систематизации законодательства, выражающаяся в объединении в единый документ блока законодательных актов, предназначенных регулировать определенный вид общественных отношений в логической последовательности без внесения изменений в их содержание.
14.2. Чрезвычайное законодательство в системе
законодательства Российской Федерации
Общепризнанной является точка зрения о том, что каждому типу государства соответствует определенный тип права. Чем совершеннее государство, тем демократичнее его правовая система, и наоборот. Говоря о национальных системах законодательства, следует отметить, что каждое государство одновременно имеет как бы две системы законодательства, рассчитанные на различные случаи жизни. Ведь одним из основных качеств законодательства (как и правовой системы) является его универсальность.
Первая система законодательства является основной и постоянно действующей. Она предназначена регулировать общественные отношения в повседневных условиях функционирования общества.
Вторая система законодательства - резервная, которая вводится и начинает действовать только при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени. По своей сути она является более жесткой. Может содержать в себе не только ужесточение мер юридической ответственности за совершаемые в это время правонарушения. Предусматривается ограничение и даже временный запрет на осуществление неотъемлемых прав и свобод, принадлежащих личности и отражаемых в текстах конституций. Государство, с учетом создавшейся ситуации, оставляет за собой право на введение подобных ограничений. Такие полномочия допускаются и нормами международного права.
Действия государства в этом случае могут быть сравнимы, конечно, с определенной долей условности, с действиями лиц, находящихся в состоянии крайней необходимости. Потому что посредством введения в действие специально принимаемых для рассматриваемых ситуаций нормативных актов вводятся определенные ограничения ряда конституционных полномочий, гарантированных в обычных условиях субъектам права - физическим и юридическим лицам. Это вынужденные меры, носящие временный характер и направленные на сохранение (защиту) не только самого государства, но и интересов личности и общества в целом.
Уместно вспомнить, что под крайней необходимостью в законодательстве Российской Федерации понимается состояние, когда субъект права, причиняя вред общественным отношениям определенного вида, одновременно предотвращает больший ущерб <1>.
--------------------------------
<1> Статья 2.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях состояние крайней необходимости определяет следующим образом: "Не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значимым, чем предотвращенный вред".
В части 1 статьи 39 Уголовного кодекса Российской Федерации также дано определение понятию "крайняя необходимость". "Не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости".
Формирование крайней необходимости как правового института началось еще в глубокой древности. В трудах Аристотеля, Ульпиана, Цицерона и других выдающихся мыслителей она рассматривалась как столкновение интересов нескольких сторон, когда спасение одного из них было возможно только за счет другого. В последующем, под влиянием доктрины естественного права, в разработке проблемы крайней необходимости стали принимать участие не только юристы, но и философы <1>. Одновременно с совершенствованием государственно-правового механизма более четкие границы и черты приобрел институт крайней необходимости, получивший свое закрепление в нормах международного права, а также в различных отраслях национальных правовых систем. Право на определяемый чрезвычайными обстоятельствами характер действий получили не только юридические и физические лица, но и само государство по отношению к тем, за кого оно несет ответственность, - личности и обществу.
--------------------------------
<1> См., например: Гроций Г. О праве войны и мира. М., 1956. С. 206.
В современных условиях не всегда может служить доказательством добросовестности введение чрезвычайных мер ссылками на крайнюю необходимость. Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1984 г.) определяют, что такие ограничения и отступления государства-участники могут применять "только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации" и "только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений". Запрещается применение ограничений прав со ссылкой на угрозы национальной безопасности в качестве причины, если речь идет о предотвращении "только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку".
В обычных, повседневных условиях государство принимает и реализует законы, регламентирующие правила поведения, глубоко укоренившиеся в общественном сознании. Реализация чрезвычайного законодательства влечет за собой необходимость введения ограничительных мер на основные конституционные права и свободы, определяемые государством. В этом случае также можно говорить о соблюдении принципов демократии, но в более узком объеме, позволяющем сохранить незыблемость базисных институтов общества.
Парадигма <1> чрезвычайного законодательства наиболее полно проявляется в определении целей его воздействия на общественные отношения. Таковыми для Российской Федерации являются установленные ограничительные меры временного характера, направленные на защиту "жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз" <2> посредством:
--------------------------------
<1> Парадигма (от греч. paradeigma - пример, образец) - исходная концептуальная схема, модель постановки проблем и их решения... // Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. Издание второе, переработанное и дополненное. М.: Большая российская энциклопедия, СПб.: Норинт, 2000. С. 877.
<2> Статья 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (в редакции Закона от 25.07.2002).
- устранения обстоятельств, посягающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина, а также защиту конституционного строя Российской Федерации <1>;
--------------------------------
<1> Статья 2 ФКЗ "О чрезвычайном положении" (2001 г.).
- создания условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Статья 1 ФКЗ "О военном положении" (2002 г.).
Любой вид законодательства в процессе реализации основывается на определенных принципах, под которыми принято понимать "основное исходное положение, основная особенность, руководящее начало" <1>.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 4-е издание, дополненное. М., 1999. С. 595.
Институциональные принципы действия чрезвычайного законодательства нашли свое отражение в источниках его формирования, а именно: текстах международных документов, Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. К ним следует отнести: его заблаговременную разработку; законность; обоснованность; парламентский контроль; соблюдение баланса интересов личности, общества и государства; соответствие вводимых ограничений характеру и реальности угроз; временный характер действия; уведомление мирового сообщества и сопредельных государств о введении в действие чрезвычайного законодательства.
Функциональные принципы общего и предметно-специального характера определяются в процессе деятельности конкретных государственных структур по реализации чрезвычайного законодательства в рамках имеющейся компетенции. Они находят свое отражение, как правило, в законах и подзаконных нормативных правовых актах. Применение на практике конкретных принципов зависит от оснований ввода в действие конкретного вида чрезвычайного законодательства.
Право, являясь формой выражения законодательства, выполняет роль одежды, предназначенной защищать государство и тех, за кого оно отвечает (граждане, общество), от неблагоприятных воздействий. В зависимости от "метеорологических условий" государство примеряет ту или иную одежду. Наиболее комфортно ей в легких, демократических туалетах, но в запасе оно в обязательном порядке должно иметь и не всегда удобную, тяжеловатую, но крайне необходимую для сохранения общественного здоровья одежду.
Особые правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты, отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве. Чрезвычайное законодательство, отражая универсальный характер права, может быть не только эффективным средством защиты конституционных прав и свобод субъектов права, но и мощным (но не всесильным) оружием насилия в руках государства. Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обычное, отражает государственную идеологию, которая может быть как средство интеграции, консолидации общества. В то же время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит, и не быть приемлемой им.