Тема 12. Кадровая составляющая системы государственно-административного управления

• Ключевые понятия

• Различные категории персонала государственных учреждений

Ключевые понятия

Прежде всего сгруппируем ключевые понятия темы, имея в виду следующее:

— персонал (термин чаще применяется для определения занятых в учреждениях, предприятиях, организациях) — личный состав всех занятых в конкретной категории учреждений, предприятий, организа­ций либо отдельно взятый коллектив;

— кадры — все лица, работающие по найму, трудовому соглаше­нию;

— кадры государственной службы — должностные лица в госаппа­рате, трудовые отношения которых регулируются законодательством о государственной службе, специально уполномоченные представители власти (имеющие публично-властные полномочия), ответственные, оперативно-функциональные исполнители, специалисты и технические исполнители (категории должностей группы «В»).

Кадровое обеспечение — это активная созидательно-организую­щая деятельность по реализации мер организационного, образователь­ного, экономического, управленческого характера, направленная на удовлетворение потребности госорганов в кадрах определенной спе­циализации и квалификации; система целенаправленных кадровых процессов по прогнозированию, планированию подготовки кадров, по обновлению и сохранению преемственности государственных служа­щих, их профессиональному развитию, стимулированию качества тру­да и служебного продвижения.

Механизм кадрового обеспечения госслужбы — это и система принципов, форм, методов нормативно и документально признанных, и меры, порядок осуществления кадровой деятельности во имя соот­ветствующих целей.

Эти меры и порядок включают взаимодействие специальных под­разделений и людей в сфере организационно-управленческой, образо­вательной, нормативно-правовой, финансовой, научно-методической, нравственно-психологической. Лишь в системности всех элементов кадровый компонент даст спланированный эффект, результат всей системы госслужбы.

Должности государственной гражданской службы подразделяются _на следующие категории[57]:

1) должности категории «руководители». Перечни должностей этой категории определяются реестрами должностей государственной службы. В эту категорию входят руководители государственных орга­нов, их аппаратов, а также заместители этих руководителей, кроме _лиц, замещающих конституционные и уставные должности;

2) должности категории «постоянные», учреждаются для выпол­нения задач и функций государственного органа;

3) должности категории «советники» учреждаются для непосред­ственного обеспечения полномочий лиц, замещающих конституцион­ные должности (уровня федерального) и конституционные (уставные) должности (уровня субъектов РФ);

4) должности категории «обеспечивающие» учреждаются для орга­низационного, информационного, документационного, финансового, хозяйственного обеспечения деятельности государственного органа.

Различные категории персонала государственных

Учреждений

Сплоченный коллектив — важнейшая переменная формулы успе­ха, эффективности в управленческой деятельности органа власти лю­бого уровня. Коллектив — не одно целое, далеко не всегда одна ко­манда. Люди в государственной организации разделены иерархически­ми структурами. Разумеется, разделение кадров в органах управления по статусу нельзя абсолютизировать, поскольку функции и роли всех категорий работников управленческого труда неразрывно связаны и переплетаются. И все же каждая категория имеет свой преимущест­венный акцент деятельности и вносит свой особый вклад (или разлад) в функционирование организации, формирование коллектива, его культуры. Целесообразно поэтому охарактеризовать различные катего­рии персонала государственных органов. На высшей ступени иерархи­ческой лестницы государственного аппарата находятся политические руководители.

12.2.1. Политический руководитель

Политический руководитель — это должностное лицо категории «А», присутствует в государственном органе власти, где имеется прак­тика политических назначений на ответственные управленческие пос­ты выборными институтами (президентом, мэром, городскими, район­ными представительными органами). На федеральном уровне — это ми­нистр и его заместители, на региональном — полномочный представитель президента, окружной и городской префект, на местном — глава районной управы.

Профессиональная карьера политического назначенца зависит от выборного должностного лица, последнее слово остается за ним.

Нахождение политических назначенцев в руководящих креслах позволяет повысить способность государственных органов реагировать на требования общества. Демократия значит очень мало, если выбор­ные должностные лица не могут влиять на устойчивые элементы сис­темы управления. А влиять можно, назначая и смещая политических исполнителей. Если бы министры назначались на фиксированный срок, то президент (мэр, губернатор) потерял бы возможность контро­ля над правоприменительной политикой.

Итак, назначение политических исполнителей есть основное сред­ство обретения политического контроля над государственными учреж­дениями. Именно на политических исполнителей ложится основная тяжесть конкретной реализации политики, основные принципы кото­рой утверждаются выборными должностными лицами.

Министр — это одновременно и политик и административный ру­ководитель.

Министр осуществляет политическое руководство во вверенном ему ведомстве и министерстве не один, а со своим ближайшим окру­жением. В этот круг входят заместители министра, а также группа со­ветников, помощников, референтов (должностные лица катего­рии «Б»).

Говорят, что «роль короля играет его окружение». Если это верно, то влияние министра подкрепляется умелой командой соратников и приверженцев того политического курса, который он осуществляет. Министр сам создает политический механизм воздействия на админи­стративно-управленческий процесс и должен нести ответственность за то, что этот механизм производит (по древнеримскому правилу: «сде­лал как бы сам»). В идеале круг заместителей, советников и помощ­ников должен быть «многоцветным», т. е. представлять различные об­ласти общественных знаний (экономику, социологию, психологию, право), разные психологические типы людей. Конечно, очень важно в ближайшем окружении иметь лиц, способных адекватно восприни­мать требования времени, «генерировать» новые идеи и обладающих чувством социальной ответственности. Но нужно учитывать, что лю­дям присущи консервативные свойства мышления. И не грех полити­ческому руководителю в своем окружении иметь «консерваторов», с которыми будут связываться надежды многих сотрудников на то, что и их мнение будет услышано, учтено. Если первое лицо — авто­ритарного склада личность, то целесообразно заместителем иметь об­щительного человека, доступного персоналу, гуманиста и демократа.

Вообще нужны разные мнения и голоса, ибо «из одной ноты песню _не сложишь», как говорит мудрая пословица.

Как политик министр использует три вида «влияния»: личное воз­действие (дипломатия); косвенное — через представителей его коман­ды, выступающих по его поручению и от его имени; использование пропагандистских каналов для утверждения своей точки зрения. Тща­тельная подготовка и четкое проведение встреч дает министру и его окружению уникальную возможность оказывать влияние на ход собы­тий в стране, определять направление действий.

Как политический руководитель министр проявляет себя "как ли­дер (англ. 1еас1ег — ведущий), т. е.:

— имеет стратегическую программу развития отрасли, которой ру­
ководит;

— умеет учесть ценности различных групп и людей, предусмот­
реть их интересы ^планах, программах, решениях;

— способен привлечь общественное мнение;

— обладает личностными качествами убеждать и объединять во­
круг себя людей.

К сожалению, не каждый наш министр может стабильно осущест­влять политическое руководство как естественное.

Тип естественного руководства основывается не на господстве, а на авторитете. Его сила зиждется на способностях лидера, его уме­нии убеждать и руководить людьми, управлять администрацией и контролировать ее, личном мужестве, престиже и других чертах ха­рактера.

Если министр как субъект политической власти стремится к пол­ному контролю над вверенным коллективом, общественными отноше­ниями, не допускает критики своих действий, игнорирует оппозицию, создает наилучшую систему... для самого себя — срок пребывания его «во власти» будет не таким продолжительным, как бы ему хотелось. К таким же последствиям для министра-политика может привести его увлеченность популизмом.

Популизм — в современной политологической терминологии часто употребляется с негативным оттенком и трактуется как понятие, обо­значающее заигрывание с народными массами. Объясняется стремле­нием к популярности, имеющей целью добиться признания широких

масс.

Характерный пример проявления популизма — безосновательные и безответственные заявления, основанные на легковесных обещани­ях, демагогических лозунгах и т. п. Современное содержание популиз­ма можно выразить как публичную деятельность человека, который при этом говорит то, что от него хотят услышать.

Как администратор министр должен обладать качествами менед­жера большой корпорации, держать под личным контролем ключевые звенья всего организационно-управленческого процесса, воссоединить политическую стратегию со знанием и опытом профессионалов -. управленцев.

Политический руководитель должен найти контакт с кадрами вве­ренного ему ведомства, иначе служащие министерства (ведомства) могут минимально выполнять указания нового руководства, чинить всяческие препятствия и использовать тактику «ничегонеделания», ожидая либо нового назначения, либо новых выборов. Таким обра­зом, политический исполнитель должен найти баланс между знания­ми, предпочтениями и опытом «своего ведомства» и требованиями выборных должностных лиц, без поддержки которых он не может бо­роться за кадры и влиять на политические решения, важные для жиз­неспособности ведомства.

Итак, для эффективной деятельности министру необходимо нали­чие трех наиболее существенных качеств:

1) умения своевременно влиять на выработку общенациональной политики, стратегии развития своей отрасли и принимать решения тогда и там, когда и где они необходимы;

2) способности вырабатывать эффективную правоприменитель­ную политику, дающую позитивные результаты;

3) способности успешно проводить в жизнь эту политику (пере­водить записанное на бумаге в реальную программу действий).

Да, у министра — очень ответственные и сложные функции, роли. Трудно ли в России быть министром? Интересный факт: именно та­кой теме, и ныне актуальной, посвятил одну из своих лекций граф П. Валуев, (министр внутренних дел Российской империи 80-х годов XIX в.). Вот отрывок из нее: «Главная трудность заключается в том чрезмерном количестве занятий по делопроизводству, которое отни­мает все свободное время, безусловно, ему нужное, чтобы быть хоро­шим руководителем, во-первых, на отдых, для физического движения, во-вторых, на отдых для спокойных размышлений, в-третьих, на сво­бодное общение с людьми вне приемных часов. Лишение этих трех вещей отнимает у руководителя самое нужное для его полезной дея­тельности — благоприятные условия для самоусовершенствования. Вокруг него образуется заколдованный круг, где одновременно огра­ничивается его самодеятельность и останавливается его развитие.

Намедни, чтобы что-нибудь сказать, гость говорил супруге мини­стра: вы, я думаю, редко видите вашего супруга. «Я его вижу спящим и едящим. Это немного, но все же я вижу его чаще, чем Россия, ко­торую он вовсе не видит».

Другая трудность — психического свойства. С минуты, как чело­век делается министром, его окружающая атмосфера составляется из такого множества людей не только ему противоречащих, но много за­интересованных ему поддакивать и угождать, что одна из нужнейших для него функций — проверка самого себя — становится все невоз­можнее, и постепенно руководящими началами его деятельности де­лается привычка себе верить на слово и неохота к резкому противоре­чию. Когда то и другое пускает в духовном организме министра глу­бокие корни, тогда, сам того не подозревая, из периода общественной деятельности министр входит в период общественного самообольще­ния. Бессильные быть ясным отражением жизни, мысли его делаются капризами своеволия, а подчиненные обращаются или в игрушки, или в прислужников, или, что всего хуже, в фификусов, ловко овла­девающих министром»[58].

С проблемой политического назначения непосредственно связана проблема появления политико-административной элиты. Принципы ее возникновения различаются в зависимости от условий, в которых этот процесс имеет место. Однако в любом случае постоянным будет стремление к назначению самых выдающихся личностей независимо от реальных конечных результатов. Главную роль в этом процессе должна играть демократическая система отбора кандидатов, т. е. сис­тема, имеющая открытый общественный (публичный) и конкурент­ный характер.

/2.22. Руководители государственных органов Следующей в иерархии управления является категория руководи­телей. Перечни должностей этой категории определяются реестрами должностей государственной службы.

В содержание понятия «руководитель» можно включить:

1) ответственных чиновников, которые в полной мере осуществ­ляют руководство организацией, всеми стадиями управленческого цикла;

2) руководителей отделов, секторов и т. п., в которых также осу­ществляется полный управленческий цикл, но в меньших масштабах;

3) заместителей руководителей, которые в известной степени яв­ляются дублерами руководителей, потенциальными руководителями, иногда руководителями de facto. В совокупности их всех и называют
администрацией, бюрократией — это социальная группа с устоявшей­ся внутренней структурой, которая может непосредственно влиять на воплощение в жизнь принципов политических действий, способствуя их реализации или парализуя ее.

Ответственные чиновники являются карьерными государственны­ми служащими, находящимися на служебной лестнице ступенькой ниже политических руководителей. Чиновники высокого ранга руко­водят публичными службами, большими подразделениями, отделами, курируют важные правительственные программы. Время от времени они выступают перед палатами ФС, законодательными органами го­рода, области. Для большинства из них первейшей обязанностью яв­ляется организационная работа. Они должны обеспечивать перевод по­литических директив избранных или назначенных должностных лиц в конкретные решения и действия. Без их работы любое обещание политиков таковым и останется. Это тем более очевидно в условиях ограниченных финансовых ресурсов. Например, губернатор области обещает улучшить обслуживание престарелых, но только ответствен­ный чиновник может уточнить, что это значит практически и как осуществить. Многие из отрицательных суждений о чиновниках как раз и порождены возникающими дилеммами — необходимостью «пре­вращения» общественных ожиданий и публичных политических обеща­ний в правительственные программы при суровых бюджетных ограни­чениях. Ответственные чиновники в отличие от политиков и политиче­ских исполнителей, которые живут краткосрочной перспективой и ждут результатов до новых выборов, вынуждены корректировать не­реалистические ожидания, приводя их в соответствие с реальными воз­можностями. Без их солидных знаний, опыта как по своей специаль­ности, так и по практической управленческой работе, потенциал пра­вительства многократно бы уменьшился.

Нельзя признать, что карьерные служащие защищены от полити­ческих исполнителей. Потерять они могут если не работу, то располо­жение политического руководителя, а с этим — доступ к более значи­мой должности, принятию важных решений, большим финансовым возможностям, другим ресурсам. Отсюда — умение строить прочные рабочие взаимоотношения, организационные навыки требуются и по­литическим и карьерным чиновникам.

Руководитель — лицо, на которое официально возложены функ­ции управления коллективом и организации его деятельности. Руко­водитель несет юридическую ответственность за функционирование коллектива (группы) перед назначившей его инстанцией и располага­ет строго определенными возможностями санкционирования-наказа­ния и поощрения подчиненных в целях воздействия на их производ­ственную (научную, творческую и пр.) активность. Руководитель об­ладает формально регламентированными правами и обязанностями, а также представляет группу (коллектив) в других организациях.

Личность руководителя условно можно «разложить» на три класса составляющих параметров: биографические характеристики, способ­ности, черты личности. К биографическим характеристикам относятся возраст, пол, социально-экономический статус и образование. Суще­ствуют ли какие-либо возрастные нормативы руководства, каков воз­растной оптимум для руководителя в тех или иных видах профессио­нальной деятельности, в каком возрасте руководителю следует остаdkznь свое кресло? Возраст — это не только природная, но и в значительной степени социально детерминированная характеристика человека, в том числе руководителя. Данные исследований подтвер­ждают важность возраста для руководителя, но ответ на вопрос о сколько-нибудь определенной зависимости между возрастом и эф­фективностью руководства остается открытым. Другая биографическая характеристика личности руководителя — пол. Как и возраст, она подвержена сильному влиянию социальных факторов. Сегодня значи­тельный интерес проявляется к модели женского поведения в качест­ве руководителя. Существуют ли подтверждаемые научными фактами различия между мужчинами и женщинами в эффективности руковод­ства? Результаты эмпирических исследований показывают: многие предположения, что женщины-руководители существенно отличаются от мужчин-руководителей, совершенно не подтверждаются. Как пра­вило, исследователи сходятся на существовании лишь одного разли­чия, а именно — большем интересе женщин к отношениям между людьми (т. е. межличностным отношениям); но это следовало бы рас­сматривать как плюс с точки зрения эффективности руководства. Ут­верждения о половых различиях в способностях, установках, чертах личности основываются скорее на полоролевых стереотипах, нежели на результатах эмпирических изучений женщин-руководителей. В от­личие от возраста и пола две другие биографические характеристики руководителя — социально-экономический статус и образование — не нуждаются в специальном анализе и являются достаточно важными для успешного функционирования в должности.

Отечественные исследователи выделяют следующие группы функ­ций как виды деятельности руководителя в системе государственных и муниципальных органов управления (от министра до начальников

отделов):

• административная, суть которой в мобилизации всего имеюще­гося потенциала коллектива, всех ресурсов на выполнение постав­ленных целей оптимальным способом;

• стратегическая, т. е. разработка и проведение стратегии разви­тия организации, формирование оптимальной оргструктуры, приня­тие и осуществление концептуальных решений;

• нормотворческая — разработка и принятие административ­но-правовых актов во исполнение закона и по собственной инициа­тиве. Нужно заметить, что иногда законодательная власть нечетко и противоречиво возлагает задачи на государственные органы, и им разбираться приходится самим, чтобы административный процесс не противоречил духу и букве закона;

• внутреннего оперативного руководства —- осуществление непо­средственного руководства на всех этапах управленческого цикла, ис­полнение роли эксперта и консультанта в процессе разработки, при нятия и осуществления управленческих решений органом управле­ния, роль инноватора или посредника в установлении контактов управленцев. Последнее дает руководителю возможность прочувство­вать роль каждого своего сотрудника, специалиста, интересы смеж­ных служб и подразделений как свои собственные, т. е. понять себя через других и других через себя, чтобы создать систему опережаю­щего взаимопонимания и долговременной регуляции разнородных интересов;

• коммуникативно-регулирующая, реализующая искусство работы с людьми как со своим коллективом, так и с общественностью. Ру­ководитель здесь играет роли представителя, воспитателя, психотера­певта, пропагандиста и агитатора, а порой — «громоотвода»;

• ресурсопоисковая функция. Она обычно не прописывается в должностную инструкцию руководителя, но это означает лишь умолчание того факта, что очень много затрат энергии и времени («живого труда») руководитель выделяет (вынужденно) для поиска ресурсов (особенно финансовых), которых всегда не хватает. Часто руководитель государственного, а тем более муниципального органа выступает в роли предпринимателя — человека, вносящего измене­ния, предлагающего проекты улучшения жизни организации; в роли «стабилизатора» — проявляет заботу об организации, когда она под­вергается угрозе конфликта; в роли «распределителя ресурсов» — ре­шает, в каком направлении организация должна приложить усилия, какие ресурсы для этого надо израсходовать; в роли «посредника» — содействие в установлении контактов между организацией и внешни­ми ее партнерами;

• контрольная функция необходима, с тем чтобы компенсировать недостатки исполнительной власти, ибо результаты чаще всего хуже прогнозируемых и каждый раз появляется причина выяснения их и предупреждения в дальнейшем.

Какими же профессионально-важными качествами (ПВК) должен обладать руководитель в органах власти и управления?

В положениях, должностных инструкциях руководителей акцент делается как на конкретное — ситуационное, так и на стратегическое управление.

Управление по ситуации — это, как правило, управление непро­граммируемой, неструктурированной, непредсказуемой средой — тре­бует быстрого реагирования, таких качеств, как высокая скорость мышления, быстрота «схватывания» содержания проблемной ситуа­ции, оперативная выработка решения, гибкость мышления.

Стратегическое управление, планирование развития региона (от­расли) требуют совершенно иных интеллектуальных навыков и ка­честв: более широкой базы знаний, способности к анализу огромных массивов информации, умения просчитывать альтернативные реше­ния, продуманности и взвешенности решений.

Руководитель может обладать значительно меньшим объемом спе­циализированных знаний (которые в любом случае потеряют свою ценность через 5—8 лет), но целостным представлением об организа­ции, подкрепленным к тому же личным опытом. Но главное, это дол­жен быть человек, который способен постоянно учиться, который вписывается в культуру, традиции организации, зарекомендовавший себя в период испытательного срока положительно, т. е. прошедший профессиональную подготовку (или переподготовку) и повышение квалификации через деятельность (корректирующее обучение).

Важнейшей составляющей в работе руководителей всех уровней управления является искусство работы с людьми: сформировать и ор­ганизовать .коллектив, его эффективную социально-управленческую

деятельность.

Служащие питают разумные ожидания в отношении руководителя. Они надеются иметь возможность выполнять свою работу, знать обо всем, что касается их работы, получать соответствующее вознагражде­ние за труд, регулярно слышать отзывы о своей работе, надеются, что им будут обеспечена любая поддержка, руководство и обучение, необ­ходимые для успешного выполнения работы, И здесь руководитель должен проявлять три критически важные качества: профессиона­лизм, контактность (коммуникабельность) и умение заслужить Дове­рие.

Зададимся вопросом: должен ли руководитель быть лидером?

Видимо, ответ будет положительным у тех, кто хочет получить до­полнительный «капитал» в виде поддержки своего коллектива. Ли­дер-руководитель проявляется как начинатель, как человек, который видит дальше других, хочет сильнее других и берет на себя удовлетво­рение коллективных нужд.

Какие же лидерские качества должны быть присущи настоящему

руководителю?

1.Помимо всего прочего обладать способностью нацеливать лю­дей на выполнение поставленных задач, вдохновлять их — вести за собой, «придавать нужное направление».

2. Генерировать новые идеи и на их основе создавать эффективно работающие системы.

3. Уметь создать творческую атмосферу, ориентированную на«новое».

4. Сформировать коллектив, который объединяет не только и не столько трудовой договор, сколько «философия общей судьбы», со­причастность к коллективным ценностям, традициям и удовлетворение от этого. Для безынициативного администратора все это пустые слова, ему нужно, чтобы аппарат работал как машина, каждый служа­щий выполнял роль винтика в механизме.

Конечно, руководители в органах государственного и муниципаль­ного управления действуют в определенном контексте, есть объектив­ные факторы, оказывающие давление и мешающие проявлению ли­дерства.

Какие факторы могут давить на руководителя?

— наличие и характер формализованных правил, которые необхо­димо учитывать при принятии решений (законы, инструкции и т. д.);

— степень подотчетности;

— сила и тип оппозиции;

— характер политических учреждений и отношений с ними;

— ресурсы, доступные для руководителя;

— субординационный пласт, лежащий между руководителем и ру­ководимым: вот здесь-то и необходимо искусство, чтобы каждая сто­рона сохраняла восприимчивость по отношению к другой.

Существуют различные способы, обеспечивающие влияние руко­водителя на коллектив. Конечно, принятые руководством организа­ции решения должны быть доведены до сведения оперативных работ­ников. Но при этом повлиять на действия (поведение) работников можно:

а) методами убеждений, воспитанием традиций, привычек, организационной культуры (отношений, умонастроений), побуждающих их самих принимать наилучшие в интересах организации решения;

б) методами принуждения, установлением для работников обязан­ности выполнять решения, принятые в других звеньях.

Оба способа не заменяют и не исключают друг друга. Вместе с тем подчеркнем, что самым надежным средством повышения произ­водительности труда является развитие у каждого работника желания и умения трудиться с максимальной производительностью.

Любая организация решает два типа задач: функциональные и развития. При этом нужно разумное соотношение. Одна крайность: текучка отодвигает заботу о будущем, перспективе. Тогда коллектив — как «птица без полета». Другая крайность — частые реорганизации, перестройки лихорадят и не дают нормально функционировать;

в) руководитель должен руководствоваться правилом (принципом)естественного ритма, т. е. соответствующего возможностям и уровню подготовки людей. Неестественный ритм выматывает коллектив или чрезмерно расслабляет;

г) во множестве элементов своей управленческой деятельности руководитель должен уметь выделить ключевые звенья (скажем: слу­жащие, технологии, организационная структура, процедуры взаимо­действия), сосредоточив на каком-то из них в отдельный временной отрезок главное внимание и добившись здесь «прорыва».

Для управления людьми, а не только технологическим процессом, необходимо:

— знать и учитывать сильные и слабые стороны работников;

— подробно разъяснять цели и задачи организации и выполняе­мой работы;

— укреплять роль опытных работников как наставников и покровителей молодежи;

— создавать рабочие команды так, чтобы они умножали сильные стороны служащих, компенсировали слабые;

— формировать общие ценности, общие интересы и энтузиазм у работников;

— сочетать интересы органа управления с личными интересами служащих;

— объективно оценивать повседневные действия подчиненных с целью мотивации их труда. Совершенно недостаточно полагаться на полугодовые или годовые отчеты и аттестации, чтобы уладить трудно­сти или похвалить за достижения. И поощрения за успехи, и необхо­димые коррективы должны следовать немедленно, в тот момент, ко­гда совершено соответствующее действие. Оперативная обратная связь исключает неопределенность и дает служащим понять, чего от них ждут.

Когда подчиненный не справляется с работой или задачей, легче всего, кажется, удержаться от обострения отношений, тогда как на са­мом деле лучше рискнуть огорчить его, но обеспечить немедленную обратную связь.

Обобщая сказанное, можно выделить следующие методы органи­зационно-управленческой работы руководителя в коллективе:

— ориентация;

— инструктирование;

— правильное распределение ресурсов;

— направленная идентификация (идентификация — чувство со­причастности людей к организации, один из показателей устойчиво­сти организации);

— неформальные контакты;

— неформальные конвенции (соглашения);

— резервные варианты;

— ритмизация;

— социально-психологическая адаптация;

— создание групповых и личных перспектив.
Целесообразно указать на типичные ошибки руководителей:

— излишняя снисходительность («мягкость») — тенденция оцени­вать всех работников выше их истинного уровня, только как хороших или отличных;

— излишняя требовательность («жестокость») — тенденция оце­нивать всех работников ниже их истинного уровня;

— личная предрасположенность («пристрастия») — ситуация, при которой личное пристрастие руководителя влияет на оценку и отно­шение к работнику в большей степени, чем сама по себе работа, ее результативность;

— учет только последних событий («свежести впечатлений») — тенденция использовать при оценке выполнения работы лишь собы­тия последнего времени, вместо того чтобы анализировать результа­тивность за более длительные отрезки времени;

— воздействие «эффекта ореола» — тенденция оценивать рейтинг работника под влиянием и на основе общего впечатления (хорошего или плохого), произведенного личностью работника, а не результата­ми его труда.

В теории и практике социального менеджмента существует ряд методов предотвращения или устранения таких ошибок: рейтинговые оценки персонала, метод разносторонних оценок личностных качеств, оценка интегральных показателей и т. п.

12.2.3. Должности государственных органов категории «постоянные»

Государственные (муниципальные,) служащие — исполнители, опе­ративные работники, инструкторы, т. е. должности категории «В» (старшие, ведущие). В специальной литературе и в быту их иногда именуют «низовым звеном» государственной службы, что свидетельст­вует об определенной недооценке этой самой многочисленной катего­рии служащих.

Подобная недооценка может отрицательным образом сказаться на функционировании организации и учреждения, поскольку именно служащие низового звена «доносят» услугу до клиента, и именно в этом проявляется их неформальная власть. Источник этой власти — определенная свобода при выполнении своих функций. Эта свобода необходима, поскольку служащие низового звена работают непосред­ственно с людьми, сталкиваясь со сложными и порой непредсказуе­мыми ситуациями. Это значит, что их работа не может быть легко сведена к стандартным, рутинным операциям и процедурам. Возмож­ны лишь некие общие нормы и правила ориентирующего характера. Часто служащие низового звена выполняют работу, которая не может быть непосредственно проконтролирована начальником. Правда, ин­форматизация и компьютеризация процесса управления повышает возможность контроля над служащими низового звена. Но последние, в свою очередь, умело готовят формализованные документы для ввода в компьютеры и удовлетворяют своих начальников, сохраняя при этом собственную автономию.

В силу своего положения служащие низового звена становятся как бы олицетворением государственной политики. О реальной государст­венной политике можно больше узнать и понять не из того, как ее формируют законодательные органы, чиновники высшего и среднего звена, а по тому, что действительно происходит в переполненных го­сударственных учреждениях, где работают служащие «низового звена».

Кто лучше служащих может оценить истинное положение дел в сфере их занятости, проанализировать возможности и найти ресур­сы повышения качества предоставляемых услуг?

Но тут может возникнуть вопрос, имеющий отношение к админи­стративной этике: какое право государственные служащие имеют на инициативу?

При этом не стоит путать «усмотрение при исполнении админист­ративной должности» от инициативы. В первом случае от государст­венного служащего нужно ждать принятия четких решений и затем действий на их основании. А инициатива требует поиска или даже создания условий, при которых можно заинтересовать граждан (по­требителей услуг) изменить общественные порядки, исправить ошиб­ки, избавиться от того, что мешает людям жить.

Это вовсе не будет означать узурпацию полномочий вышестоящих должностных лиц. Нельзя государственных служащих рассматривать лишь как исполнителей, они часто имеют не меньше знаний, рассу­дительности, не менее озабочены судьбой России, чем общественные деятели, религиозные и т. д., и прав они должны иметь не меньше. Да и прагматический интерес — в эту же «корзину» — они заинтересова­ны в стабильности и сохранении легитимности институтов государст­ва (местного самоуправления) на длительную перспективу.

Почему в обществе эта проблема дискуссионная? Очевидно, дей­ствует стереотип властефобии — у государственных служащих много власти и при плохом обороте дела инициатива, которую проявляют чиновники в административных структурах, способна одновременно нанести большой вред отдельным гражданам, социальным слоям.

Но хочется привлечь внимание читателей к известной ситуации — люди (чиновники) проявляют свою власть именно тогда (и более все­го тогда), когда следуют установленным правилам, инструкциям, ис­пользуя их, а также своего высокопоставленного шефа как «крышу». Так они одновременно проявляют свою власть и ограждают себя от преследования по закону. Ведь чем отличается бюрократ? Он больше Функция, чем личность, он может быть глуп, туп, узок, мелочен, без­нравственен, но он не действует вопреки закону, инструкции. Это «скользкий» человек, его не ухватишь ни за один «бок», чтобы выки­нуть из насиженного кресла. «Сила» его в том, что он отказывается брать на себя инициативу. Правда, прячась за инструкциями, он тем самым тоже проявляет своеобразную инициативу, когда выбирает из них те, что больше подходят для достижения его целей.

В отличие от такого бюрократа подлинный государственный слу­жащий открыто берет на себя инициативу и проявляет тем самым ка­чества новатора — человека «высокого полета*, организатора людей. Каждая организация должна считать за честь и обязанность иметь та­ких людей. Почему инициатива реформирования государственного управления — только обязанность руководителей? Если ее нет (а час­то ее и нет в государственных органах), работники учреждения неиз­бежно сосредоточивают свои силы на сохранении той ниши, которую занимает их учреждение, и на максимизации, т. е. увеличении всего, что лично им удобно: льгот, условий труда и т. д.

Думается, что это органический порог, присущий органам власти и учреждениям всех уровней. Его причина в том, что организации — не машины, как от них требуют, а обычные люди, которые берут взятки (и не только), когда можно взять и когда дают. Вот почему не­обходимо создавать условия, возможности служащим проявить свои лучшие человеческие качества. Как должностное лицо и как исполни­тель государственный (муниципальный) служащий выполняет то, что требуется сделать: обеспечивает реальное выполнение работы, решает задачи планирования и составления технологических карт, исполняет процедуры, отслеживает и разрешает текущие проблемы, удовлетворя­ет повседневные ходатайства граждан. Других качеств от него могут и не потребовать по службе, но если служащий имеет менталитет творческой, личности, он его обязательно проявит, осознав общест­венную значимость своих прав и ответственности как государственно­го деятеля и гражданина.

Специалисты — к этой группе относится большая часть кадров ап­парата управления: экономисты, юристы, социологи, политологи, ана­литики.

Отличительными особенностями этой категории управленческого персонала является то, что: 1) к их деятельности пршюжимы не все, а только часть признаков управленческого труда; 2) для работы им требуется специальное высшее профессиональное образование и опыт специальной профессиональной занятости. На первое место в их ра­боте выдвигается аспект — научно-профессиональный.

Такой существенный признак, как управленческая компетент­ность, применительно к труду специалиста имеет специфически функциональное значение. Специалист не связан со всеми операция­ми, стадиями управленческого цикла. Он не объединяет и не направ­ляет управленческий процесс в целом. Но нельзя недооценивать управленческий потенциал этого звена кадров управления. Эффектив­ность всей системы управления нередко определяется деятельностью специалистов. Руководитель, опирающийся на профессиональные зна _ния специалиста, его опыт, как правило, добивается успеха в дости­жении поставленных целей с меньшими затратами материальных, фи­нансовых и трудовых ресурсов.

Критерий специалистов — способность иметь профессиональные суждения в сложных ситуациях, основанные на знании и ответствен­ности. Но для этого они должны располагать свободой действий, пользуясь которой они на основе независимых суждений планируют и направляют деятельность других членов организации.

Одинаковых ситуаций практически не встречается, в каждом кон­кретном случае приходится затрачивать разные усилия и разное вре­мя. Поэтому так трудно измерить рабочую нагрузку специалиста, ведь простое сложение единиц работы — сделанных дел, разработок, ре­шенных проблем — не всегда дает точное представление о затратах рабочего времени.

Специалисты-профессионалы, выполняя свои обязанности, имеют определенную свободу действий и независимость (отчего сложившие­ся еще в средние века четыре традиционные профессии — врач, юрист, священник, профессор университета —назывались свободны­ми). Будучи самостоятельными, профессионалы в прежние времена большей частью работали на себя. Но сегодня большинство из них служат в тех или иных организациях, органах власти. В результате не только изменилась их роль, но встали многие новые проблемы, свя­занные с методологией управления иерархической структурой, возни­кает вид конфликта — между профессиональным долгом и долгом по отношению к начальству как работодателю. Чтобы успешно работать в органах власти, специалист должен согласиться (воспринять) с их целями, несколько поступившись традиционной независимостью и самостоятельностью. Но ему все же требуется свобода действий; чтобы оперировать профессиональными суждениями, существенным стимулом остается независимость. Поэтому традиционный управлен­ческий контроль руководителя неэффективен в отношениях со спе­циалистом.

Что может создавать конфликт?

— Многие специалисты больше ценят свою принадлежность к профессии, чем к организации, и может возникнуть разрыв между верностью принципам (этикой) своей ассоциации и организацион­но-государственной дисциплиной.

Большинство государственных организаций традиционно пред­ставляют собой многоуровневую иерархическую пирамиду, в которой специалисты могут не занимать верхние этажи, а через это — не иметь доступа к последним новинкам в своей сфере, новой обширной информации. Государственные организации, особенно существующие
за счет межправительственных фондов, всячески стремятся следовать букве закона и требуют тщательной документации, подтверждающей, что правила соблюдаются и фонды употребляются согласно инструк­циям и распоряжениям. Функции многих специалистов, служащих в административных органах, сводятся к регулированию определенной деятельности, ее оценке, контролю за исполнением законов, что, ес­тественно, требует внимания к нормам, правилам, стандартам, инст­рукциям и детальной документации. Вынужденная скованность рам­ками правил противоречит тяге специалистов к свободе действий, их традиционному стремлению к независимости.

Таким образом, целесообразно выделить ключевые факторы, опре­деляющие возможность продуктивной работы специалистов в органи­зации:

— установленная нормативная и достаточная независимость, обеспечивающая ему свободу действий;

— целенаправленность деятельности: понимание, признание и стремление достичь базовых целей, стратегии государственного ор­гана, в котором специалист служит;

— современные знания и профессиональные навыки;

— творческий подход к достижению целей;

— умение работать в коллективе и сотрудничать;

— технологическое и прочее обеспечение его работы;

— учет рабочего времени.

Достаточная степень свободы может варьироваться в зависимости от роли организации, в различных ситуациях и даже для разных спе­циалистов в одной и той же сфере. Зависит она и от стиля управле­ния организацией. В любом случае, однако, административное руко­водство должно учитывать, что специалисты должны иметь возмож­ность и время для общения со своей профессиональной средой, повышать квалификацию, сверять и апробировать свои знания, т. е. участвовать в научной и научно-педагогической деятельности. В про­тивном случае может замедлиться (остановиться) профессиональный рост специалиста со всеми отрицательными последствиями для него и организации.

Следует также указать и на то, что чем больше внимания руково­дитель-управленец уделяет конкретным деталям по сравнению с об­щими аспектами, тем чаще он дублирует специалиста, вместо того чтобы рекомендовать необходимые коррективы. Задача руководите­ля — определить организационные цели, ясно и убедительно довести их до специалистов. Однако способы достижения целей — задачи, процедуры, методы, оперативные решения — должны свободно выби­рать специалисты, которых в конечном счете взяли на работу за зна­ния, навыки и профессиональные суждения.

Между ответственными (карьерными) чиновниками и специали­стами нет «китайской стены». Сейчас все больше высокопоставлен­ных чиновников в государственных органах специализируются и имеют степень магистра по бизнесу или государственному управлению, кандидата, доктора наук. Такого рода чиновники становятся все более похожи на специалистов, чем на администраторов. Другая часть чи­новников «вербуется» из специалистов, покидающих свою прежнюю должность и приходящих на административную работу (в ряде случаев продолжающих работать и по специальности). В государственных ор­ганах все больше появляется юристов, социологов, политологов, эко­номистов (по базовому образованию), занимающих карьерные управ­ленческие должности.

12.2.4. Должности государственных органов категории «обеспечивающие»

Нельзя недооценивать технический персонал аппарата управле­ния — секретарей, делопроизводителей, операторов и т. д. — младшие должности категории «Г».

К этой категории работников также приложимы некоторые эле­менты существенных признаков управленческого труда. Технический персонал по поручению руководителей, специалистов, служащих вы­шестоящих должностей и при их контроле выполняет отдельные зада­ния, относящиеся к управленческой деятельности, обеспечивает об­щий ритм управленческого цикла, в значительной степени освобожда­ет руководителей, специалистов управления от рутинных, технических операций и обеспечивает им возможность сосредоточиваться на реше­нии наиболее сложных управленческих проблем. От служащих техни­ческого персонала зависит четкое прохождение информации в различ­ных сферах, доведение решения до исполнителей, масса мелких орга­низационных вопросов. Из-за низкой оплачиваемости их труда подобрать и предупредить увольнение этих работников становится сложной проблемой руководителя аппарата государственного (муни­ципального) учреждения.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Определите содержание и соотношение понятий: персонал — кад­ры — государственные служащие применительно к одному государствен­ному органу административного управления.

2. На какие категории подразделяются должности государственной гражданской службы?

3. В чем специфика, отличительные черты гражданских служащих каждой из четырех категорий должностей, каковы их профессионально важные качества?