В Российской Федерации

1.1. Понятие референдума

Наиболее распространенной формой непосредственного народовластия после выборов стал институт референдума. Референдум Российской Федерации представляет собой всенародное голосование граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Правовое регулирование организации и проведения референдума Российской Федерации по мнению В.В. Комаровой имеет ряд существенных особенностей[5].

Следует отметить, что наиболее близкими к институту референдума по форме и содержанию институтами непосредственной демократии, например, в начале 20 века правовед К.М. Тахтарев считал «референдум, инициативу и избрание властей народом»[6]. Основными практикующимися формами непосредственного законодательства в советский период И.П. Трайнин называл референдум, народную законодательную инициативу и плебисцит[7]. Уже в постсоветское время Ю.А. Дмитриев и В.В. Комарова приводят в качестве наиболее близких по внешним признакам к референдуму следующие институты непосредственной демократии: выборы народных представителей в представительные и исполнительные органы власти; отзыв народных представителей[8].

В мировой и российской политической и государственно-правовой теории референдум нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом. Практически все словари совмещают эти понятия или определяют их как различные способы голосования, но по мнению Комаровой В.В. обосновывают это разделение достаточно узко и неправомерно[9].

Энциклопедия так объясняет значение этих терминов: «Плебисцит (от лат. plebiscitum, от plebis - простой народ и scitum - решение, постановление) - 1) в Древнем Риме постановление, принимаемое собраниями плебеев. Возник в нач. 5 в. до н.э.; 2)один из видов народного голосования. Как правило, плебисцит проводит государство, присоединившее к себе чужую территорию, среди ее населения, чтобы придать совершившемуся факту видимость санкции народа. В международных отношениях применяется при отторжении либо присоединении чужих территорий для определения волеизъявления народа о его государственной принадлежности»[10]. «Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - в государственном праве принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам»[11].

Несколько отличаются от приведенных определения этих институтов, данные в «Российской юридической энциклопедии»: «Плебисцит - всенародное обсуждение, вид всенародного голосования, референдум». И далее: «С юридической точки зрения отсутствуют различия между референдумом и плебисцитом. Однако плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим судьбоносный характер для страны или региона: о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, дальнейшем существовании правящего режима, доверии лидеру страны»[12]. «Референдум - один из институтов непосредственной демократии наряду с народной инициативой, плебисцитом, прямым правлением»[13]. Составители «Российской юридической энциклопедии» не усматривают различия между плебисцитом, референдумом, всенародным обсуждением и всенародным голосованием.

Приведенные определения наглядно демонстрируют единство в том, что и плебисцит, и референдум являются правовыми формами народного голосования, при этом большинство из них указывают на то, что плебисцит проводится при определении государственной принадлежности какой-либо территории, т.е. используется в международном праве. Некоторые энциклопедии и словари плебисцит и референдум отождествляют как один институт[14].

Референдум, как отмечает, в «Большой энциклопедии» 1904 года С.Н. Южаков, призван утвердить акт, одобренный представительными органами, а плебисцит «является обращением исполнительной власти к народному суду не только с одобрения народного представительства, но даже вопреки ему и против его»[15]. В свою очередь, дореволюционный автор Л. Дюги указывает на то, что за понятиями референдума и плебисцита скрываются разные явления («референдум очень ясно отличается от плебисцита»[16]). Референдум - прямое народное правление, когда законы обсуждаются и вотируются парламентом, при этом законы вступают в силу только после их одобрения непосредственным голосованием граждан.

По мнению современного правоведа Комаровой В.В. различие между референдумом, плебисцитом и голосованием по вопросам изменения границ муниципального образования - в предмете. Общее заключается в императивности принимаемых решений, одинаковых принципах и процедурах проведения, что позволяет назвать плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования видами референдума по предмету[17].

1.2. Правовой статус референдума в Российской Федерации

Закрепленное в части 1 статьи 32 Конституции РФ право участвовать в управлении делами государства является наиболее общим политическим правом граждан Российской Федерации. Важнейшие формы непосредственного или прямого волеизъявления - референдум и свободные выборы - закреплены в ст. 3 и ч. 2 статьи 32 Конституции.

В соответствии со статьей 1 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» референдум есть форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

На референдуме участники референдума голосуют по проектам тех или иных решений (актов), которые в результате получают обязательную силу документов государства или местного самоуправления[18].

Юридически институт референдума в нашей стране существует с 1977 г., когда в Конституции СССР были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум) (ст. 5). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. В соответствии с этими нормами на всенародное голосование (референдум) могли ставиться наиболее важные вопросы государственной жизни. Законы могли выноситься на референдум решением Верховного Совета СССР. Формально институт референдума не был абсолютно новым для отечественного конституционного законодательства, поскольку в общем виде был определен и в Конституции СССР 1936 г., но в него вкладывался смысл всенародного опроса. В Конституцию СССР 1977 г. было введено понятие всенародного голосования, что и составляет юридический смысл референдума. Поэтому легальное оформление этого института мы относим к 1977 г., а не к 1936 г. Из двух форм непосредственного народовластия, предусмотренных ст. 5 Конституции СССР, на практике применялось только всенародное обсуждение. Так, всенародное обсуждение проводилось по проекту Конституции СССР 1977 г. Согласно официальным данным, в этом обсуждении, продолжавшемся четыре месяца, «приняло участие более 80% советских граждан, поступило около 400 тыс. предложений, замечаний и дополнений. С учетом опыта проведения всенародного обсуждения проекта Конституции СССР 1936 г. в этот раз изучение внесенных предложений было проведено более плодотворно, что отчасти объяснялось установкой Пленума ЦК КПСС на необходимость создания четкого механизма учета замечаний и предложений, поступающих по всем каналам»[19]. Организаторы всенародного обсуждения «учли» все, кроме всенародного голосования - эта форма народовластия опять осталась невостребованной. Долгое время законодательство не определяло механизм применения института референдума несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, регламентирующего порядок его проведения.

Реализация данного конституционного положения подразумевала развитие специального законодательства. Поначалу предполагалось определить порядок проведения всенародного обсуждения и референдума в едином законодательном акте. С этой целью 12 декабря 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР принял пятилетний план организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР, отнеся его реализацию на 1982 г. Подготовка законопроекта затянулась, и лишь 30 июня 1987 г. Верховный Совет СССР принял Закон СССР «О всенародном обсуждении важнейших вопросов государственной жизни». Закон впервые официально закрепил процедуру всенародного обсуждения и стал нормативно-правовой базой для его применения на практике. Однако этот Закон не упоминал о порядке проведения референдума.

Законы о референдуме - вначале российский, а затем и союзный - были приняты в 1990 г. Всенародное обсуждение заменялось всенародным голосованием - более действенным институтом непосредственной демократии. В декабре 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме) СССР», предусматривавший возможность проведения в стране всенародного голосования (референдума), а также выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР (консультативный референдум)[20]. Разработка и принятие этого акта были отнесены планом организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 г., еще на 1982 г.

За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды - 17 марта 1991 г. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и о введении поста Президента РСФСР. По первому вопросу из 143 миллионов голосовавших, внесенных в списки для голосования, 70,12% ответили «да», а 28,36% - «нет». Таким образом, граждане СССР высказались за сохранение его территориального единства. Следует оговориться, что органы государственной власти Коми АССР и Северо-Осетинской АССР, а также Смоленский областной Совет народных депутатов приняли решение о неучастии данных регионов в голосовании. Но все же подавляющее большинство граждан СССР высказались за сохранение единого федеративного государства.

Что касается референдума по вопросу о введении поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием, - 69,85% высказались утвердительно. Неучастие в голосовании таких регионов, как Северо-Осетинская АССР, Татарская АССР, Чечено-Ингушская АССР, Коми АССР и Тувинский автономный округ, не повлияло на исход голосования по этому вопросу. В результате референдума был введен пост Президента Российской Федерации.

Подводя итоги референдума, газета «Известия» писала: «Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы»[21].

В декабре 1991 г. СССР прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 г. был единственным, первым и последним референдумом в истории СССР.

Хотя единственный советский референдум оставил достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов и национальностей в вопросах государственного строительства. Так, на территории Российской Федерации в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земле и т.д.

25 апреля 1993 г. был проведен общероссийский референдум, на который выносились следующие вопросы:

«Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?»

«Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 г.?»

«Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?»

«Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?»

По данным Национальной службы новостей, в результате голосования на референдуме ответы избирателей на вопросы распределились следующим образом.

По первому вопросу в голосовании участвовало 68869974 человека (64,2% избирателей): из участвовавших 58,7% высказались «за» доверие Президенту, а 39,2% - «против». 1468868 бюллетеней было признано недействительными.

По вопросу об одобрении политики Президента РСФСР в голосовании участвовало 68759866 человек (64,1% избирателей): из участвовавших 53% одобрили, а 44,6% не одобрили политику Президента. Число недействительных бюллетеней - 162883.

По вопросу о досрочных выборах Президента в голосовании участвовало 68762529 человек (64,1% избирателей): из участвовавших 31,7% считали необходимыми досрочные выборы, а 30,2% выступали против такого решения. По этому вопросу зафиксировано наибольшее количество недействительных бюллетеней - 2316247.

По четвертому вопросу в голосовании участвовало 68832060 человек (64,1%): из участвовавших 43,1% посчитали необходимым досрочное переизбрание, а 19,3% выступили против. 887258 бюллетеней было признано недействительными.

5 мая 1993 г. Центральная комиссия всероссийского референдума установила его правомерность на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдуме РСФСР». Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.

Официальные его итоги были таковы. По первому и второму вопросам решения приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме. По третьему и четвертому вопросам решения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Следует отметить, что результаты референдума были весьма противоречивыми. Например, в списки для голосования было внесено 107310174 участника, а бюллетеней для голосования выдано почти вдвое меньше - 69222858. Конкретные результаты апрельского референдума 1993 г. также не совсем понятны: голоса, отданные Б.Н. Ельцину, не добавили исполнительной власти полномочий или ясности целей в проведении экономической программы. Следующий всероссийский референдум состоялся 12 декабря 1993 г. на основании Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. N 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.» Указом было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум. По данным Национальной службы новостей, в референдуме участвовало 58187775 зарегистрированных избирателей (54,8%), большинство из которых - 32937630 (58,43%) проголосовали за принятие новой Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой Конституции России. В последнее время законодательство о референдуме значительно обновилось. Приняты Федеральный конституционный закон от 23 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» и Федеральный закон от 22 мая 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[22].

В статье 3 Конституции Российской Федерации референдум поставлен на первое место по сравнению с выборами. Право на участие в референдуме закреплено не только в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», но и в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина». Согласно п. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме.