Теории и практика регионального развития СССР (принципы размещения и территориальной организации производства, национальных автономий)
Для второго этапа – с 1960-х по 1990-е гг. – характерны коренная перестройка территориально-экономических исследований, зарождение и стартовое развитие при плановом хозяйстве региональной экономики.
В условиях сложившегося народнохозяйственного комплекса страны, при огромных масштабах капитального строительства, материального производства, хозяйственного освоения («вширь» и особенно «вглубь») территорий прежние методы региональных исследований – в основном только выборочные экспедиционные и камеральные (включая общественные апробации разработок на научных форумах и т.п.) – изжили себя. Необходимо было переходить к принципиально новым. Страна нуждалась в единой всеохватывающей системе научного, предпланового обоснования регионального развития и размещения производительных сил.
Научным центром территориальной организации производительных сил стал Совет по изучению производительных сил (СОПС), переведенный из Академии наук в состав Госплана СССР. На него было возложено руководство подготовкой крупных научно-теоретических, методологических исследований и прежде всего – впервые – разработкой генеральных схем развития и размещения производительных сил страны, включавших региональные и отраслевые схемы. Вместе с ним успешно работали ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, Институт экономики и организации промышленного производства (ИЭ и ОПП) Сибирского отделения АН СССР, институты экономики Уральского и Дальневосточного отделения АН СССР и другие крупные научно-исследовательские организации.
Благодаря усилиям содружества творческих коллективов-соисполнителей во главе с ведущими учеными (Н.Н. Некрасов, А.И. Ведищев, А.Е. Пробст, С.В. Славин, Р.И. Шнипер и др.) схемы развития и размещения производительных сил становились наряду с народнохозяйственными планами важнейшими инструментами территориального прогнозирования и планирования, обоснования территориальных пропорций и связей народного хозяйства. В итоге в значительной степени ооеспечивалась реализация принципов целенаправленного, комплексного и результативного размещения и регионального развития производительных сил. Этот период отличался активизацией методических исследований. Стали широко внедряться в цаучные разработки новейшие экономико-математические методы (В.С. Немчинов, А.Г. Аганбегян, А.Г. Гранберг, М.М. Албегов и др.). На основе системных, крупномасштабных территориально-экономических исследований по генеральной схеме, отраслевым и региональным схемам в СОПСе сформировалась научная школа комплексного размещения производительных сил и региональной экономики.
Разработка и реализация территориальных схем позволили во многом решить в 1970-1980-х гг. узловые проблемы государственной региональной политики: широкое вовлечение в хозяйственный оборот нефти и газа Западной Сибири, угля Кузнецкого, Канско-Ачинского, Южно-Якутского и других бассейнов, создание новых мощных баз энергетики и энергоемких производств в районах Сибири, Казахстана и Средней Азии, формирование и развитие крупных территориально-производственных комплексов (ТПК) на Востоке, Севере, в Центральном Черноземье и других районах. Результаты могли бы быть более внушительными, если бы не пагубное влияние ведомственности и местничества, срывы выполнения народнохозяйственных планов, игнорирование советским руководством последствий научно-технической революции в мире, а также просчеты отдельных ученых и научно-исследовательских организаций, плановых и хозяйственных органов. Длительный путь развития Советского Союза характеризовался подъёмами и спадами интереса к региональной политике, что позволяет выделить ряд этапов её функционирования1. Каждый этап отличается особенностями развития хозяйства и организации управления, спецификой региональной (территориальной) политики. Первый этап (1917-1927 гг.) связан с установлением советской власти и поиском путей выхода из хозяйственного кризиса, неопределённости административно-территориального устройства, формирования новой национальной политики.
Особенно выделяется план ГОЭЛРО, согласно которому были намечены 8 основных районов Европейской России, в которых должна быть проведена работа по организации и строительству крупных электростанций с использованием местных источников энергии. Эти работы положили начало конструктивному этапу экономического районирования, теория и практика которого стали главным достижением территориальной дифференциации страны и были признаны учёными всего мира. Это следующие принципы районирования: экономический; энергетический; комплексного развития хозяйства; специализации с учётом территориального разделения труда; перспективности; тяготения к ядрам - промышленным центрам; национальный; экономическое районирование должно стать основой административного деления и др.
На основе этих принципов и специально разработанной методики было осуществлено экономическое районирование страны с выделением 21 района, которые должны были стать основой нового административно-территориального устройства государства.
Региональная политика на общесоюзном уровне стала проводиться на основе следующих принципов: экономического, предполагающего формирование территориально-производственных комбинатов (комплексов) с учётом природных, потребительских, трудовых и других ресурсов; национального, обеспечивающего соблюдение равенства всех наций и народов; политического, обеспечивающего укрепление государственного аппарата; культурного, предполагающего формирование пролетарской культуры; территориально-организационного, предполагающего формирование регионов, способных осуществлять региональную политику.
Определённый интерес для современной региональной политики представляет новая экономическая политика, проводимая в 1921-1927 гг. Её сущность заключалась в организации товарно-денежных отношений. Продовольственная развёрстка была заменена натуральным налогом, была разрешена свободная торговля сельскохозяйственными продуктами. Предлагалось создать промышленные тресты, которые работали бы на основах хозяйственного расчёта, и прибыли предприятий. Частным лицам разрешалось открывать кустарные, мелкие и средние предприятия. Разрешалось привлечение иностранного капитала, создание акционерных обществ смешанного типа.
Второй этап (1928-1932 гг.) Отличительными чертами этого периода были: сочетание отраслевого и территориального подходов в планировании и развитии народного хозяйства; промышленная политика, направленная на индустриализацию страны; аграрная политика, направленная на формирование коллективных хозяйств.
Региональная политика советского государства наиболее полно проявилась в районном (третьем) томе «Первого пятилетнего плана». В этом томе был изложен план размещения предприятий в форме территориально-производственных комбинатов (комплексов) разного таксономического ранга, которые развиваются на основе рационального использования территориальных ресурсов и активно участвуют в географическом разделении труда.
Промышленная политика этого периода была направлена на хозяйственное освоение территорий Урала, Сибири, Севера (Кольский полуостров). Аграрная политика ориентировалась на подъём сельскохозяйственного производства в хозяйственно освоенных регионах с благоприятными почвенно-климатическими условиями. Основной метод – коллективизация сельского хозяйства, реализовался не только на добровольной основе, но и мерами принуждения. В результате появились негативные явления, связанные с раскулачиванием зажиточных крестьян, уравнительной системой оплаты труда и др.
Третий этап (1933-1945 гг.) ознаменован разработкой и реализацией второго и третьего пятилетних планов. В отличие от первого плана во втором пятилетнем плане основное внимание было уделено отраслевому развитию народного хозяйства СССР. Территориальный аспект оказался «в тени» и, более того, появилась точка зрения о равномерном размещении производительных сил по территории страны.
Интегральное экономическое районирование, ориентированное на комплексное развитие регионов, стало игнорироваться.
В период Великой Отечественной Войны региональная политика была направлена на реструктуризацию экономики и перевод её на «военные рельсы». Особое внимание было уделено эвакуации предприятий и населения из прифронтовой полосы.
Четвёртый этап (1946-1956 гг.) связан с восстановлением разрушенного войной хозяйства. Особое внимание в региональной политике было уделено подъёму экономики в западных районах России и союзных республик (Украина, Белоруссия, Молдавия, Латвия, Литва, Эстония). Не остались без внимания и другие регионы, в которых началась реструктуризация экономики и повышение удельного веса «мирной» продукции.
Пятый этап (1957-1964 гг.) ознаменовался перестройкой управления промышленностью, строительством и сельским хозяйством на основе территориального принципа. Были образованы административно-экономические районы, а для управления промышленными предприятиями и стройками созданы советы народного хозяйства (совнархозы). Это были органы государственного управления на местах с непосредственным подчинением Советам министров союзных республик.
Заметным событием этого периода было освоение целинных и залежных земель. В сельскохозяйственный оборот были вовлечены новые земли на Урале, в Западной Сибири, Казахстане. Правда, не обошлось и без издержек, связанных с нарушением севооборота и заметными потерями при уборке урожая и т.д.
Шестой этап (1965-1985 гг.) знаменовался ликвидацией совнархозов и восстановлением отраслевой системы управления. Одновременно возрос интерес к концепции территориально-производственных комплексов. Более того, в директивных документах появилось понятие программно-целевого территориально-производственного комплекса. Началось строительство таких комплексов как Оренбургский, Западно-Сибирский, Братско-Усть-Илимский, Южно-Якутский, Саянский, Тимано-Печёрский и др.
В этот период проводилась в основном государственная политика, нацеленная на решение национальных проблем или межрегиональных вопросов.
Седьмой этап (1986-1991 гг.) ознаменовался перестроечными действиями правительственных органов. Ощутилось стремление смягчить ущербность ведомственно-отраслевого управления, найти новые формы управления народным хозяйством. Больше внимания стало уделяться территориальному планированию, в связи с чем в регионах были созданы главные планово-экономические управления (ГлавПЭУ), находящиеся в ведении Советов Народных Депутатов. Главной их задачей стала разработка и контроль за выполнением комплексных планов экономического и социального развития регионов. Стали использоваться программно-целевые методы управления региональной экономикой, появились попытки увязать отраслевые и территориальные планы развития народного хозяйства страны.
Итак, более чем 70-летний период развития СССР «распадается» на ряд последовательных этапов, каждый из которых отличается экономико-политической обстановкой, особенностями проявления региональной политики. На каждом этапе были положительные и негативные аспекты разработки и реализации региональной политики, которые должны быть учтены в современных условиях демократизации российского общества, совершенствования государственного управления и местного самоуправления.