Становление теоретических и практических основ политического менеджмента
Идеи политического управления выдвигались еще в античные времена, но теоретические основы политического менеджмента начали складываться гораздо позднее. Теоретический фундамент современного политического менеджмента включает в себя идеи и концепции позитивизма О. Конта, индустриализма А. Сен-Симона, управленческие концепции Ш. Фурье и Р. Оуэна, концепции государственного управления Г.В.Ф. Гегеля, К. Маркса, К. Мангейма, концепции политических элит и политических партий Г. Моски и В. Парето, М. Острогорского и Р. Михельса.
С точки зрения разработки технологий, основы политического менеджмента закладывались также в работах социологов и социальных психологов, специалистов управления (А. Маслоу, Э. Мэйо, П. Дракер, Д. Макгрегор, Ф. Херцберг и Р. Лайкерт), создававших практические разработки в области гуманизации труда, оптимизации поведения автономных групп, создания новых форм организации труда. Часть методологических и технологических подходов переносились на избирательный процесс, партийное строительство, процесс принятия политических решений.
Весомый вклад в развитие политического менеджмента внесли американские политологи Ч. Мэрриам, Г. Лассуэлл, Г. Госнелл, положившие в основу исследования политики метод бихевиорализма (поведенческий подход), интегрировавший социологические, психологические и собственно политические методы. Междисциплинарный подход оказался очень плодотворным и для развитии теории рационального выбора (Э. Даунс, М.П. Фиорина, Э. Камбелл, С. Попкин), в которой показано, что избиратели имеют в своем мышлении когнитивную схему анализа информации. Рациональный выбор – это поведение, соответствующее предпочтениям индивида или группы. Такая позиция исследователей позволила расширить возможности политического менеджмента не только в избирательных кампаниях, но и в политическом управлении в целом.
Научные направления и школы в государственном управлении, сложившиеся в США и европейских странах, имели важное значение. В частности, Школа политической науки, учрежденной в 1880 г. в Колумбийском колледже (позднее Колумбийский университет), работы упоминаемого выше В. Вильсона, Ф. Дж. Гуднау в США, М. Вебера в Германии. Для американских исследовательских центров была характерна наряду с теорией также разработка подробных рекомендаций для практического применения в политике и государственном управлении. В центре их внимания были проблемы отношений между администрацией и политической властью, их взаимодействие и разграничение функций и полномочий («иерархия и разделение функций»), научного управления в администрировании.
Во Франции разрабатывал концепцию управления А. Файоль, создавший теорию администрации. Он сформулировал 14 общих принципов управления, выделяя шесть групп функций управления, в том числе наиболее важную – административную функцию. Кроме него, во Франции важный вклад в теорию политического менеджмента внесли М. Дюверже и М. Прело, создавшие теорию формальных и неформальных институтов. Они изучали не только государственные институты, регламентируемые правом, но и такие, как общественное мнение, группы давления, пресса, церковь и др. Институциональная теория сыграла важную роль в обосновании положения о государстве как институте, о связи институтов с системой ценностей. Французские институционалисты давали конкретные политические рекомендации государственным деятелям, правительству и президенту. Теория институтов была дополнена во Франции бихевиористским подходом М. Крозье, новой теорией общественного договора Э. Фора[156].
Следует отметить заслуги других зарубежных и российских политологов, исследующих политический менеджмент в свете модернизации и реформ (В.Б. Тихомиров, Б.И. Краснов, А.А. Василенко, В.М. Смирнов, С.В. Устименко и др.).
Среди социологов серьезный вклад внесли П. Лазарсфельд, У. Миллер и П. Бурдье, Г.К. Ашин, Ю.П. Аверин, И.В. Бестужев-Лада, А.И. Кравченко, А.И. Пригожин, Г.Н. Бутырин, Н.С. Федоркин и др.
Важную роль сыграли политические и социальные психологи О.С. Анисимов, Е.Б. Шестопал, Н.М. Ракитянский и др., а также юристы М. Ориоу, М. Дюверже, Р. Паунд, Г.В. Атаманчук, С.А. Авакьян, В.В. Смирнов, М.Н. Марченко, М.Х. Фарукшин и др.
Политический менеджмент получил распространение особенно в избирательном процессе. Сохраняет до сих пор значение исследования Дж. Ламберта и Э. Лейкмана (Великобритания), в которых ставились задачи найти наиболее оптимальные модели избирательных систем, соответствующих ментальности населения.
В России в развития политического менеджмента внесли вклад школы игротехники (организационно-деятельностных, организационно-мыслительных, деловых игр), популярные особенно в 1970-1980 гг. Под руководством В. Дудченко, Г. Щедровицкого, О. Анисимова, В. Макаревича и др., проводились игры по решению проблем демократизации различных сфер деятельности.Здесь обращали особое внимание на формирование парламентской культуры депутатов, моделированию процессов переговоров, принятия решений, разработки закона, проведения реформ и т.д..
Развивая политический менеджмент, специалисты ставили сначала цель применить в политической жизни всеобщие принципы управления, пригодные для любой человеческой организации (демократизм, оптимальность, адекватность целей, задач, средств). Наиболее полно принципы управления были сформулированы А. Файолем в книге «Общее и промышленное управление». Это – разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядительства (командования), единство руководства, подчинение частных интересов общему, вознаграждение, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива и единение персонала[157]. Успех политического менеджмента зависит от упорядоченности и технологичности операций определения задач и целей управления, разработки конкретных мероприятий по их достижению, соотнесения технологий с отдельными видами операций, координации действий различных подразделений внутри организации, совершенствования формальной иерархической структуры, оптимизации процессов принятия решений и коммуникаций, выявления и учета неформальных отношений, поиска адекватной мотивации деятельности, эффективных стилей руководства, установления норм и механизмов социальной ответственности.
Содержание и функции политического менеджмента
В теории политическом менеджменте интегрированы три уровня знания. Первый – наиболее абстрактный уровень – теория ценностей, данные наук о человеке, государстве и обществе, теории «постиндустриального общества», «информационного общества», «конституционного государства» и др. Второй уровень – положения теорий социального управления: «революции менеджеров», «социальной ответственности бизнеса», «промышленной демократии», «экономической теории демократии», «телевизионной демократии», «человеческих отношений», «рационального выбора» и др. В методологическом плане они являются частью более общих политических и социально-философских концепций, объясняющих механизм функционирования производства и других сфер в рыночных условиях капитализма.
Третий уровень знания – прикладные теории организации и управления, обеспечивающие научно-практическую базу для конкретной рационализации политической деятельности и государственного управления: «эвристическое принятие решений» А. Тверски и Д. Канемана, «модель минимальных эффектов» Дж. Клаппера, концепция группового конфликта Л. Бобо и Дж. Глазера, приемы игротехники, психологического тренинга, имиджелогии, социально-психологического воздействия СМИ на сознание и поведение граждан, избирателей.
Постепенно в политическом менеджменте вырабатывались специфические отраслевые принципы и методы, технологии и методики. Таким образом, политический менеджмент пытается интегрировать теоретические и практические разработки государственного и муниципального управления, социологии изменений, социологии политики, власти, элит, когнитивной социологии, психологии развития и управления, политической психологии, психологии творчества, теории принятия решения, теории и психологии игр, математические методы. Дальнейшее развитие этой отрасли политологии зависит от нахождения интегрирующего принципа и метода, способного синтезировать эти наработки и создать научную отраслевую систему.
Итак, политический менеджмент, с одной стороны, составная часть прикладной политологии. С другой стороны, как показано выше, он имеет, подобно другим управленческим дисциплинам, солидную теоретическую составляющую. Так что его можно условно разделить на теоретическую и прикладную составляющие. При этом надо учитывать, что теоретические исследования играют важную роль в разработке прикладной составляющей. Прикладная составляющая включает в себя политические технологии. Технология вообще – совокупность способов и путей последовательного достижения желаемого результата. Политические технологии – содержательно-инструментальное наполнение политического менеджмента. Они формируют образ политического результата, выявляют систему методов и средств его достижения. Задача технологии – внедрить в политический процесс определенную модель решения политической проблемы.
Политический менеджмент соотносится с разными уровнями управленческого воздействия – макро-, мезо- и микрополитическим уровнями. Определение этих уровней соотносится со значимостью субъекта политики, величиной политического пространства, на котором применяются политические технологии, «весом» решаемых проблем. Так французский юрист и политолог М. Дюверже разрабатывал модель такой политической системы, в которой бы сочетались преимущества представительной демократии (легитимности власти) с эффективным управлением (эффективность власти). Он консультировал правительства по вопросам конституционного права, избирательных кампаний. Создавая некие методологические модели, он способствовал их внедрению в практическую политику, Этот уровень менеджмента можно назвать макрополитическим.
Политические технологии, научно-практические разработки например, Г.О. Павловского, как более приближенные к непосредственному решению практических задач, можно назвать моделями «среднего уровня» (мезо-уровень, «реальная политика»). Г.О. Павловский был одним из авторов проекта формирования партии власти «Единство», разработки имиджа рационального политического лидера в лице В.В. Путина. Модели же решения проблем избирательной компании конкретного кандидата в определенном избирательном округе можно отнести к микрополитическим.
При определениифункций политического менеджмента, многие политологии опираются на системный и бихевиоралистский подходы. В частности М.Г. Анохин, применяя системный подход, разделяет их на три уровня. Первый уровень вытекает из возможностей самой политической системы. Второй отражает конверсионные процессы, происходящие в самой системе. Третий уровень – функции, способствующие сохранению и адаптации системы. К первому уровню отнесены функции регулирующая (управление, координация поведения групп и индивидов), экстракционная (мобилизация внешних или внутренних ресурсов), дистрибутивная (распределение благ, услуг, статусов), реагирующая (реакция на общественные потребности), символизирующая (обеспечение легитимности и поддержки, подкрепление популярных убеждений, создание политических мифов).
Ко второму уровню отнесены функции, учитывающие сигналы, поступающие на «вход» системы, трансформируемые в легитимные решения, реализуемые на «выходе» (артикуляция интересов, агрегация интересов, нормотворчество, реализация норм, контроль, политическая коммуниуация). На третьем уровне реализуются функции политического рекрутирования (отбор, подготовка, расстановка, ротация кадров), политической социализации, саморегулирования (трансформация системы и ее менеджмента).