Социальные институты как объекты социальной политики
Главным объектом социальной политики является всё общество, или человек с учётом его социального положения. По разности и сходству социального положения общество подразделяется на социальные группы. Кроме человека социальная политика направлена на:
1) социальные институты;
2) социальные процессы и отношения;
3) социальную инфраструктуру;
4) ресурсы, выделяемые на социальные цели.
Социальные группы как объекты социальной политики заслуживают отдельного рассмотрения.
В узком смысле слова под институтами понимается обособленная организационно-функциональная структура, позволяющая координировать действия индивидов и групп для решения определенных задач и достижения поставленных целей. Институт – это организационно оформленные способы осуществления деятельности на основе правовых норм. При этом каждый институт имеет свою структуру, включающую различные подструктуры.
Такое узкое определение института используется приверженцами классических институциональных концепций XIX – начала ХХ вв. В современных концепциях неоинституционализма под институтом понимаются правила игры в обществе, или созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми, а также система мер, обеспечивающая их выполнение[9].
Российские социологи определяют социальные институты как элементы социальной структуры общества, представляющие собой относительно устойчивые типы и формы социальной практики, посредством которых организуется общественная жизнь, обеспечивается устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества[10]. Данное определение избегает формализма и нормативного подхода классического институционализма во многом благодаря влиянию марксистского контекстуализма, методологически противостоящего веберианскому институционализму. Марксизм рассматривает социальные институты в контексте социальных отношений как их продукт, а не как их причину и структурообразующий фактор.
Социальные институты классифицируются по следующим характеристикам:
1. Устойчивый – неустойчивый. Определяет потенциал института сохраняться и развиваться в меняющихся обстоятельствах, основываясь на внутренних, самодостаточных факторах развития. Данное определение связано с концепцией «устойчивого развития» (англ. sustainable development – букв. «приемлемое, самообеспечивающее, обеспеченное ресурсами развитие»). В русском языке, в силу смещённой смысловой конденсации и по аналогии с устойчивым столом или стулом, оно подчас ошибочно воспринимается как нечто неизменное, стабильное, консервативное, застывшее, стоящее на месте. В действительности устойчивое развитие противоположно стагнации и указывает не на неизменность, а на оптимальную изменчивость, обеспечивающую прогрессивное развитие при низкой зависимости от внешних факторов или дополнительных ресурсов. По аналогии с велосипедом, устойчивые социальные институты должны двигаться, то есть развиваться, чтобы не упасть. Неустойчивые институты, как правило, возникают в условиях социальной нестабильности и быстро разрушаются при неблагоприятном изменении социальной ситуации. Например, институт посредничества и примирения, как организационно оформленный способ досудебного регулирования конфликтов в Западной Европе, в виде специальных государственных органов по посредничеству и примирению, оказался неустойчивым в восточноевропейских странах. В частности, успешный опыт работы органов по посредничеству и примирению во Франции пытались освоить на Украине, однако аналогичные институты оказались в украинских условиях малоэффективными. Очевидно, во французской легалистской культуре высокие издержки судебного разбирательства побуждают все стороны конфликта искать иные способы его разрешения, а уровень взаимного доверия достаточно высок для соблюдения неформальных договорённостей.
2. Ригидный – гибкий. Окружающая среда функционирования институтов изменчива. Ригидные институты косны и инертны. Они не реагируют на внешние изменения и сами не подвержены переменам. Гибкие институты более открыты к действию внешних факторов. Устойчивость каждого института обеспечивается оптимальным балансом ригидности и гибкости. Чрезмерно гибкие институты легко исчезают или трансформируются в принципиально новые институты, чрезмерно ригидные не способны адаптироваться к переменам окружающей среды и разрушаются.
3. Формальный – неформальный. Формальные институты имеют организационно-правовые формы и осуществляют свои функции согласно действующему законодательству. Неформальные институты развиваются безотносительно правовых норм, функционируют согласно неписанным «правилам игры», не имеют чёткой организационной формы и зачастую связаны с латентными социальными процессами. В периоды социальных кризисов, роста аномии и криминализации общества разрыв между формальными и неформальными институтами нарастает, а в странах и регионах с неразвитой рационально-правовой культурой неформальные институты предопределяют всю систему социальных отношений. Например, институты лоббирования интересов отдельных групп являются неформальными в России и формальными в США, где лоббистская деятельность регулируется федеральным законодательством, а лоббистские организации формально регистрируются.
4. Легитимный – нелегитимный. Выражает степень поддержки и одобрения социального института со стороны общества. Необходимо чётко дифференцировать понятия легальный и легитимный. Первое выражает законность, а второе – законосообразность института в глазах народа, или, в более широком смысле понятия, уровень поддержки гражданами. В рационально-правовых культурах легальность в наибольшей степени совпадает с легитимностью (например, в Великобритании, Швеции, Германии). В некоторых странах, регионах, или кризисных ситуациях, нелегальные институты более легитимны, чем легальные. Например, в середине 70-х гг. ХХ в. на Сицилии в ходе кампании по борьбе с мафией итальянские власти арестовали счета организаций, принадлежавших лидерам организованных преступных группировок. Это вызвало волну массовых протестов и демонстраций сицилийцев, направленную против правоохранительных органов, из-за чего полицейские участки превратились в осаждённые крепости, так как ряд организаций щедро и устойчиво выделяли средства на социальные нужды. Фактически, мафия создала свою систему социальной поддержки населения (выплата пенсий, пособий многодетным матерям, вдовам, пособий на образование малоимущим и т.д.). Замораживание счетов привело к резкому ухудшению благосостояния социально незащищённых групп населения и вызвало социальный взрыв.
3.4. Социальные отношения и институты: концепции и инструментарий политики
С учётом выделенных характеристик, применяются разные методы и технологии политического влияния на социальные институты и социальные отношения. Субъекты социальной политики заинтересованы в том, чтобы придать желательным институтам устойчивый характер. Если институционализация желательных социальных практик ещё не завершена, то реализуется политика поддержки «институционального развития», которая заключается в формализации формирующихся институтов, перераспределении ресурсов в пользу данных институтов, их легитимации путём воздействия на отношение к ним граждан и отдельных социальных групп.
Если уже сформированные желательные институты неустойчивы или испытывают кризис легитимности, проводится политика «укрепления потенциала институтов», или «институционального укрепления». Расширяются функции института, исключаются неблагоприятные факторы среды на функционирование института, проводятся реформы, направленные на их адаптацию к окружающей среде.
Любые политические меры по отношению к институтам должны предваряться институциональным анализом для обеспечения обоснованности социальной политики. Методика институционального анализа, направленная на изучение формальных институтов, включает в себя:
1. Оценка потенциала института. Изучается потенциал института, то есть все, чем располагает институт и может использовать в своей деятельности, выполняя соответствующие функции. Это техническая база, финансовые ресурсы, персонал, организационная структура и административные процедуры.
2. Аудит выполнения. Анализируются конечные результаты деятельности института и его структур. Как институты выполняют свои функции, закрепленные в соответствующих документах, каковы последствия деятельности институтов и какова в целом эффективность их работы.
3. Анализ потребителей. Проводится анализ всего круга потребителей, то есть тех, кто потребляет услуги данного института, степени их удовлетворенности, а также всех групп, которые могут влиять на их работу, в том числе группы интересов, социальные слои населения, различные государственные организации и их руководители, общественные объединения, отдельные индивиды, политические коалиции и т.д.
4. Анализ политической среды. Рассматриваются основные характеристики политической среды и особенности политического курса правительства, и как это влияет на институт и результаты его деятельности, а также стимулы и социальный заказ, поступающий из внешней среды, взаимоотношения с властью.
5. Оценка устойчивости института.Изучается устойчивость и надежность института, под которой понимается способность института выполнять свои функции, эффективно мобилизовать ресурсы, добиваться результатов и получать выгоды на протяжении длительного периода времени в условиях нестабильной внешней среды; оценивается организационная надежность всех структур при внезапных переменах и особенно кризисных ситуациях.
6. Анализ общественного выбора. Анализируется влияние особенностей и характеристик продукта или услуги на взаимоотношения между экономической, политикой, организационной структурой и стимулами, как личными, так и групповыми, связанными с производством и использованием товаров или услуг. Выделяются вопросы мотивации и согласования личных и организационных интересов, причин возникновения конфликта интересов.
В целом, в современных социально-гуманитарных науках по-разному трактуется роль институтов в социальном развитии и, соответственно, формулируются приоритеты социальной политики с точки зрения определения её объектов.
Современные европейские неоинституционалистские концепции делят общество на «жёсткие» и «мягкие» структуры. К последним относят культурные нормы, практики, обычаи, социальные связи, информационные и коммуникативные системы и т.п. «Жёсткие» структуры, по сути, заключаются в институтах. Традиционный институционализм и ряд неоинституционаолистских концепций видят смысл социальной политики, в особенности, в условиях реформ и изменений, в воздействии на «жёсткую» (т.е. институциональную) структуру общества. Считается, что основным критерием структурных реформ и трансформационных изменений являются изменения институтов, а не только норм, обычаев и практик.
Вместе с тем, представители некоторых направлений в неоинституционализме, которые активно разрабатывают проблематику факторов и влияния внешней среды, считают, что эффективная социальная политика должна ориентироваться на «мягкие» структуры, учитывая ригидность институтов и традиционный характер институциональной структуры общества. В последние годы в европейских странах внешнеполитическая концепция «мягкого влияния» приобрела особую популярность. Фактически, в ней частично признаётся факт обусловленности институциональной структуры общества господствующей культурой, так как предлагается политика, опосредованная по отношению к институтам.
Критики институционалистских подходов, представляющие разнородные школы и направления, считают главным объектом социальной политики социальные группы и социальные отношения, а не институты.
Например, в России, где институционализм имеет слабые позиции, к реализации социальных проектов подходят с точки зрения воздействия на социальные (или «целевые») группы и изменения сложившихся социальных отношений. Институциональные изменения откладывают на завершающие стадии проекта и трактуют как «нормативно-правовое оформление» изменений в рамках проекта. То есть вторичность институтов предполагает вторичность мер социальной политики по отношению к ним. Предложения по созданию дополнительных формальных институтов для решения специфических социальных проблем (например, Межведомственной комиссии по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних, Совета по семейной политике и т.д.) зачастую воспринимаются отрицательно большинством политических субъектов. Они рассматриваются как разрастание бюрократии, и главное, данные институты априорно третируются как неэффективные для решения социальных проблем.
В Швеции муниципальный служащий в социальном секторе может быть членом 14 комиссий, советов и комитетов одновременно. Однако, в связи с развитостью горизонтальных связей в государственном управлении и местном самоуправлении, широким участием общественности в формировании и реализации социальной политики, отлаженными коммуникативными системами в политике, обилие различных структур не вызывает опасений у шведского общества и, по мнению местных политиков, не снижает эффективности мер социальной политики. Таким образом, разность теоретических подходов и концепций порождает различия в прикладной социальной политике.