Регистрационный порядок создания общественных объединений

Современное российское законодательство не предусматривает обязательной регистрации общественных объединений. В соответствии с ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <*> создаваемые гражданами общественные объединения могут либо регистрироваться в порядке, установленном данным Законом, и приобретать права юридического лица, либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
Приобретая права юридического лица, общественные объединения получают возможность участвовать в гражданских правоотношениях. Они могут иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно - просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности общественного объединения, указанной в его уставе (ст. 30 того же Закона). Для зарегистрированных общественных объединений становится доступной и предпринимательская деятельность.
Но это не единственные юридически значимые последствия государственной регистрации. Только зарегистрированные общественные объединения получают возможность участвовать и в определенных публичных правоотношениях. Например, политические партии могут участвовать в избирательных кампаниях только после государственной регистрации, обязательность которой установлена п. 1 ст. 15 Федерального закона от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" <*>.
Такие общественные объединения, как национально - культурные автономии, учреждаются исключительно на общих собраниях (конференциях) национальных общественных объединений (ст. 6 Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально - культурной автономии" <*>). Выступать же в качестве учредителей иных общественных объединений имеют право только те общественные объединения, которые прошли государственную регистрацию и являются юридическими лицами. Согласно ст. 4 Федерального закона от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" <**> объектами государственной поддержки являются только зарегистрированные в установленном порядке означенные общественные объединения, и притом функционирующие не менее одного года с момента государственной регистрации.
Таким образом, государственная регистрация общественных объединений существенно расширяет объем правоспособности данных институтов гражданского общества. Зарегистрированные общественные объединения получают дополнительные права для достижения своих уставных целей и защиты общих интересов граждан, участвующих в их деятельности.
Общий порядок государственной регистрации юридических лиц и правовые отношения, возникающие в связи с этим, регулируются Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" <*>, принятым в соответствии со ст. 51 ГК РФ. Вместе с тем в силу ст. 10 названного Закона в отношении отдельных юридических лиц другими федеральными законами может устанавливаться специальный порядок их регистрации. Так, особый порядок государственной регистрации предусмотрен для общественных объединений и таких их видов, как политические партии и профессиональные союзы, закрепленный соответственно Федеральными законами "Об общественных объединениях", "О политических партиях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности".
После принятия Закона "О государственной регистрации юридических лиц" в указанные Законы во исполнение Федерального закона от 21 марта 2002 г. "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" были внесены изменения и дополнения в части, касающейся государственной регистрации данных общественных структур <*>.
Обратим внимание на некоторую правовую неопределенность, сложившуюся на практике после принятия Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц". Статья 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" в редакции от 19 мая 1995 г. предусматривала, что первоначальный порядок государственной регистрации общественных объединений, установленный данным Законом, подлежит изменению после принятия закона о государственной регистрации юридических лиц. Такой Закон был принят 8 августа 2001 г. Значит, если буквально толковать приведенную норму, то уже в августе прошлого года действующий порядок государственной регистрации общественных объединений следовало признать юридически ничтожным. Но Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" вступает в силу только с 1 июля 2002 г. В связи с этим возникла проблема, обусловленная тем, что прежние правила государственной регистрации уже не действуют, а новые еще не начали действовать. Чтобы избежать такой ситуации, законодателю следовало бы указать в Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц", что до вступления его в силу сохраняется прежний порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Пока же органы юстиции, несмотря на временное отсутствие правового инструментария, продолжают регистрацию общественных объединений.
Рассмотрим правовые новеллы, внесенные в порядок регистрации общественных объединений Федеральным законом "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц".
В соответствии с прежней редакцией ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" в качестве регистрирующих органов выступали органы юстиции, и в этом отношении Закон следовал за Гражданским кодексом. Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" использует иной подход в определении организационной основы государственной регистрации юридических лиц. Она, согласно ст. 2 Закона, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на то в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". Следовательно, определение регистрирующего органа выносится на подзаконный уровень, Закон же только указывает на то, что уполномоченный регистрирующий орган является органом исполнительной власти федерального уровня.
В соответствии с новой редакцией Федерального закона "Об общественных объединениях" в государственной регистрации таких объединений участвует указанный регистрирующий орган. По Постановлению Правительства РФ таковым является Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Вместе с тем сохраняется участие в данных правоотношениях и органов юстиции. Последние принимают решение о государственной регистрации общественных объединений, а уполномоченный регистрирующий орган на основании данного решения вносит соответствующую запись в единый государственный реестр юридических лиц. С момента внесения такой записи общественное объединение считается созданным как юридическое лицо.
Таким образом, процесс государственной регистрации общественных объединений разбит на два этапа: 1) принятие решения о государственной регистрации общественного объединения; 2) внесение соответствующей записи в единый реестр юридических лиц. Эти этапы отличаются друг от друга не только по организационным критериям, но и по цели и содержанию совершаемых действий.
На первом этапе орган юстиции принимает заявление о государственной регистрации общественного объединения и документы, необходимые для этого. Обязанность органа юстиции состоит в проверке наличия полного пакета документов, представляемых на регистрацию, и содержания этих документов с точки зрения их соответствия закону. По результатам проверки орган юстиции должен принять решение о государственной регистрации общественного объединения либо об отказе в ней.
На втором этапе совершается такое юридически значимое действие, как внесение в реестр записи о государственной регистрации общественного объединения, поскольку именно с этого момента объединение считается созданным как юридическое лицо.
На всю процедуру государственной регистрации закон отводит один месяц. В соответствии с новой редакцией ст. 22 Федерального закона "Об общественных объединениях" федеральный орган юстиции или его территориальный орган в месячный срок со дня подачи заявления о государственной регистрации общественного объединения обязан принять решение либо о государственной регистрации и выдать учредителям документ, подтверждающий факт внесения записи об общественном объединении в единый государственный реестр юридических лиц, либо об отказе в государственной регистрации и выдать учредителям мотивированный отказ в письменной форме. При этом временные рамки, отводимые органам юстиции на принятие указанных решений, сужаются, так как в пределах данного месяца полномочный регистрирующий орган имеет право в течение пяти рабочих дней проверять полноту сведений и документов, поступивших из органов юстиции и необходимых для внесения соответствующей записи в государственный реестр. Не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения данной записи, он сообщает об этом в органы юстиции, а те, в свою очередь, не позднее трех рабочих дней со дня получения информации обязаны вынести одно из указанных решений и выдать заявителю соответствующие документы. Нарушение установленного срока может быть обжаловано в суд. По старым правилам органы юстиции имели целый месяц на принятие решения о государственной регистрации.
Некоторые изменения внесены в Федеральный закон "Об общественных объединениях" и в части, касающейся требований к документам, подаваемым на регистрацию. Если ранее в заявлении о государственной регистрации общественного объединения указывалось только место жительства членов постоянно действующего руководящего органа, подписавших заявление, то новые правила требуют также указания их фамилий, имен, отчеств и контактных телефонов. Устав общественного объединения представляется не в двух, а в трех экземплярах. Регистрационный сбор заменяется государственной пошлиной. Кроме того, при регистрации общественного объединения необходимо представить сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, по которому осуществляется связь с общественным объединением.
Установленный новой редакцией Федерального закона "Об общественных объединениях" порядок государственной регистрации общественных объединений отличается от того, который закреплен в Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц". Особенности государственной регистрации общественных объединений состоят в следующем.
Ранее было отмечено, что в государственной регистрации общественных объединений принимают участие органы юстиции и полномочный регистрирующий орган. В функции органа юстиции входит принятие решения о государственной регистрации общественного объединения и передача необходимых сведений и документов в регистрирующий орган. Перечень таких сведений и документов содержится в ст. 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц". К ним относятся полное и сокращенное наименование юридического лица; его организационно - правовая форма; адрес (место нахождения) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица, по которому осуществляется связь с юридическим лицом; способ образования юридического лица; сведения об учредителях юридического лица; копии учредительных документов юридического лица; сведения о правопреемстве - для юридических лиц, созданных в результате реорганизации иных юридических лиц либо в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для юридических лиц, прекративших свою деятельность в результате реорганизации; дата регистрации изменений, внесенных в учредительный документ юридического лица; способ прекращения деятельности юридического лица; фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с российским законодательством; идентификационный номер налогоплательщика при его наличии; сведения об имеющихся лицензиях.
Порядок взаимодействия федерального органа юстиции и территориальных органов с полномочным регистрирующим органом по вопросам государственной регистрации общественных объединений определяется Правительством РФ.
Участие в государственной регистрации общественных объединений двух структур - органа юстиции и регистрирующего органа - может вызвать проблему, связанную с определением их ответственности в случае нарушения порядка государственной регистрации.
Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" ст. 24 возлагает ответственность на регистрирующий орган. И здесь следует отметить, что наименование указанной статьи не совсем совпадает с ее содержанием. В статье речь идет не только об ответственности регистрирующего органа, но и его должностных лиц.
При государственной регистрации общественных объединений ответственность должна быть четко распределена между органами юстиции и их должностными лицами, с одной стороны, и регистрирующим органом и его должностными лицами - с другой. От того, насколько детально будет прописан этот вопрос, зависит степень гарантированности права на объединение.
Основанием привлечения к ответственности органов юстиции и их должностных лиц следует рассматривать необоснованный отказ в государственной регистрации общественного объединения, отказ по мотивам нецелесообразности создания общественного объединения, а также уклонения от государственной регистрации и нарушение сроков передачи необходимых сведений и документов в регистрирующий орган или непредставление таких документов и сведений.
Регистрирующий орган и его должностные лица должны нести ответственность за нарушение срока, в течение которого они обязаны внести соответствующую запись в единый государственный реестр юридических лиц и проинформировать об этом органы юстиции.
Такое распределение ответственности обусловлено теми полномочиями, которые закреплены за органами юстиции и регистрирующим органом при государственной регистрации общественных объединений.
Перечень документов, необходимых для государственной регистрации общественных объединений, предусмотренный Федеральным законом "Об общественных объединениях", отличается от того, который установлен Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц". Помимо заявления о государственной регистрации, решения о создании общественного объединения, учредительных документов общественного объединения, документа об уплате государственной пошлины, должны быть представлены следующие документы: сведения об учредителях; сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа общественного объединения; протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений - для международных общероссийских и межрегиональных общественных объединений; документы, подтверждающие правомочия общественного объединения на использование личного имени гражданина, символики, защищенной законодательством об охране интеллектуальной собственности или авторских прав (ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Ко всем указанным документам предъявляются следующие требования: они, во-первых, не должны противоречить законодательству, во-вторых, должны быть оформлены в надлежащем порядке и, в-третьих, содержать достоверную информацию.
Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон "Об общественных объединениях" использует такие дефиниции, как "документы, необходимые для государственной регистрации", "учредительные документы", "устав общественного объединения". При этом возникает вопрос, почему в данном Законе понятия "учредительные документы" и "устав общественного объединения" употребляются как разные (органы юстиции отдельно проверяют на соответствие законодательству устав общественного объединения и достоверность информации, содержащейся в учредительных документах общественного объединения). В то же время в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 52) и Федеральным законом от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" <*> учредительным документом общественного объединения является только устав. По сути, разными словами обозначается один и тот же документ, что недопустимо с точки зрения законодательной техники. Поэтому в Федеральный закон "Об общественных объединениях" следует внести коррективы, заменить словосочетание "учредительные документы общественного объединения" на "устав общественного объединения".
Возможен и иной вариант. Так как недопустима регистрация общественного объединения, в документах которого содержится недостоверная информация, то ее достоверность должна проверяться во всех документах, подаваемых объединением на государственную регистрацию, а не только та, которая содержится в его уставе (учредительных документах).
Существующая же редакция ст. 23 Федерального закона "Об общественных объединениях", устанавливающая основания для отказа в государственной регистрации, где законодатель использовал словосочетания "учредительные документы общественного объединения" и "устав общественного объединения", может вызвать проблемы при регистрации общественных объединений, поскольку неясно, достоверность информации в каких документах должен проверять орган юстиции.
Вызывает возражения и новая норма того же Закона, согласно которой перечень документов, необходимых для осуществления государственной регистрации общественного объединения, создаваемого путем реорганизации, и порядок их представления определяются Правительством РФ (ч. 3 ст. 25). Таким образом, правовое регулирование указанных правоотношений переводится на подзаконный уровень. В отечественной юриспруденции негативно оценивается подобный способ правого регулирования общественных отношений, связанный с государственной регистрацией юридических лиц <*>. Странной выглядит эта норма и на фоне того, что в Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц" имеется специальная глава, посвященная государственной регистрации юридических лиц, создаваемых путем реорганизации. В этой главе закреплен перечень документов, необходимых для государственной регистрации юридического лица, образуемого таким способом, и порядок его регистрации. Если законодатель стремился отразить специфику регистрации общественных объединений, возникающую при реорганизации, то ее следовало бы отразить в законе, но не в подзаконном акте. Тем более если учесть норму ст. 10 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц", предусматривающую, что специальный порядок государственной регистрации отдельных видов юридических лиц закрепляется федеральными законами.
В анализируемых законах предусмотрены различные сроки, отводимые на государственную регистрацию. Так, в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" регистрация осуществляется в срок не более пяти рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Федеральный закон "Об общественных объединениях" устанавливает больший срок - один месяц. При этом в течение месяца органы юстиции должны проверить документы, поданные на регистрацию, а регистрирующий орган - внести соответствующую запись в единый государственный реестр юридических лиц.
Отказ в государственной регистрации юридического лица в соответствии со ст. 51 ГК РФ допускается только в случаях, установленных законом. Примечательно, что прежняя редакция указанной статьи закрепляла такие основания для отказа в государственной регистрации, как нарушение установленного законом порядка образования юридического лица и несоответствие его учредительных документов закону. Данная формула позволяла проверять законность создания юридического лица.
По-иному основания отказа в государственной регистрации сформулированы в Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц". К ним относятся непредставление определенных настоящим Федеральным законом необходимых для государственной регистрации документов и представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган (п. 1 ст. 23). В отечественной литературе по-разному оценивается данная норма. Придерживаясь буквального толкования, одни исследователи с сожалением отмечают, что Закон не позволяет оценивать законность создания юридического лица, а отказ от регистрации возможен только по формальным основаниям <*>. В то же время некоторые исследователи расширительно понимают основание для отказа в государственной регистрации: "Непредставление" документов включает также представление документов, которые не могут быть приняты в связи с тем, что их содержание не соответствует требованиям закона" <**>.
Более детализированный перечень оснований для отказа в государственной регистрации закреплен Федеральным законом "Об общественных объединениях". В государственной регистрации общественного объединения может быть отказано, если:
устав общественного объединения противоречит Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, положениям ст. ст. 16, 19, 20 и 21 настоящего Федерального закона и законам об отдельных видах общественных объединений;
не представлен полный перечень учредительных документов или они оформлены в ненадлежащем порядке;
ранее зарегистрировано общественное объединение с тем же названием на территории, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;
органом, регистрирующим общественные объединения, установлено, что в представленных на регистрацию учредительных документах содержится недостоверная информация;
название общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.
Таким образом, данный Закон более конкретен, чем Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц", - он обязывает органы юстиции проверять как полноту представленного на регистрацию пакета документов, так и их соответствие закону. Тем самым органы юстиции оценивают законность создания общественных объединений и как юридических лиц.
Тем не менее остается проблема, связанная с тем, что следует понимать под ненадлежащим оформлением учредительных документов. Можно ли говорить, что в данном случае основанием для отказа в регистрации будет являться погрешность в чисто внешнем оформлении учредительных документов или под ненадлежащим оформлением документов понимаются также и погрешности в их содержании.
В ст. 23 Федерального закона "Об общественных объединениях", устанавливающей основания для отказа в их государственной регистрации, учредительные документы упомянуты трижды. При этом два раза говорится о проверке их содержания. Во-первых, устав общественного объединения проверяется на соответствие Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, отдельным положениям данного Федерального закона, законам об отдельных видах общественных объединений. Во-вторых, учредительные документы проверяются с точки зрения достоверности содержащейся в них информации. Третье упоминание учредительных документов связано с требованием представления их полного перечня и надлежащего оформления. Таким образом, если Закон отдельно выделяет в качестве основания для отказа в государственной регистрации общественных объединений содержательную сторону учредительных документов, то ненадлежащее оформление следует понимать именно как брак во внешнем оформлении учредительных документов.
Но нельзя исключать и ошибку законодательной техники. Возможно, законодатель предусмотрел проверку всех учредительных документов и при этом отдельно указал на особую значимость закрепления в учредительных документах достоверной информации и соответствия устава общественного объединения Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, отдельным положениям Федерального закона "Об общественных объединениях" и законам об отдельных видах общественных объединений.
Для разрешения поставленного вопроса необходимо выяснить цели законодателя, т.е. прибегнуть к телеологическому толкованию нормативного материала, и проанализировать соответствующую правоприменительную практику.
На подобную проблему обратили внимание и авторы комментария к Федеральному закону "О политических партиях". Согласно подп. "в" п. 1 ст. 20 этого Закона политической партии может быть отказано в государственной регистрации, если не были представлены документы, необходимые в соответствии с настоящим Федеральным законом для государственной регистрации. Сомнения комментаторов связаны с тем, должен ли орган юстиции проверять только полноту перечня необходимых документов или "сюда включается также и ненадлежащее (то есть не соответствующее требованиям закона) оформление этих документов". Авторы комментария полагают, что "непредставление требуемых законом документов надо толковать лишь как непредставление полного перечня документов", так как "законодатель сознательно не применил более точную формулировку нормы ч. 1 ст. 23 Федерального закона "Об общественных объединениях" <*>. При этом комментарий к Федеральному закону "О политических партиях" оставляет открытым вопрос, что следует понимать под ненадлежащим оформлением. Целесообразно обратить внимание и на то, что в указанном Законе не употребляется словосочетание "учредительные документы политической партии" - оно заменено конструкцией "документы, необходимые для регистрации".
Следует указать на еще один дефект Федерального закона "Об общественных объединениях" - в нем неоправданно ограничены возможности органов юстиции при проверке документов, представляемых при государственной регистрации общественных объединений. Так, одним из оснований для отказа в государственной регистрации общественного объединения Закон предусматривает противоречие устава общественного объединения положениям ст. ст. 16, 19, 20, 21 данного Закона. Тем самым Закон допускает возможность регистрации общественных объединений, уставы которых будут противоречить другим его положениям, в частности нормам, устанавливающим имущественные права и обязанности общественных объединений. Поэтому целесообразно изменить формулировку абз. 2. ч. 1 ст. 23 Закона и указать, что в государственной регистрации общественных объединений может быть отказано, если устав общественного объединения противоречит Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, Федеральному закону "Об общественных объединениях" и законам об отдельных видах общественных объединений.

42)Основания и порядок отказа регистрации общественных объединений.

Закон предусматривает исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в государственной регистрации общественным объединениям.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Закон устанавливает, что отказ в регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности не допускается. Отказ должен быть дан в письменной форме с указанием конкретных положений законодательства, послуживших его мотивом.

Общественным объединениям обеспечиваются возможности участия в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных законодательством.

Наиболее значимой формой влияния общественных объединений на процессы общественного развития является их участие в избирательных кампаниях. Этим правом общественные объединения обладают при наличии двух условий: их государственной регистрации и указании в их уставах об участии в выборах.

Свобода деятельности общественных объединений не может быть абсолютной. На них в полной мере распространяется обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации. Контроль за соответствием их деятельности уставным целям осуществляет орган, регистрирующий общественные объединения. Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов. За нарушение Конституции и иного законодательства, за действия, противоречащие уставам, закон предусматривает ответственность в виде приостановления деятельности общественного объединения, а также его ликвидации. Решения об этом принимаются судебными органами.

Закон в ст. 44 определяет основания для решения суда о ликвидации общественного объединения. Она может последовать в случаях: нарушения требований Конституции и Закона о запрещении создания общественных объединений определенного направления деятельности (ст. 13 Конституции и ст. 16 Закона Российской Федерации «Об общественных объединениях»); виновного нарушения действиями общественного объединения прав и свобод граждан; неоднократных или грубых нарушений законов или иных правовых актов либо при систематическом осуществлении общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.

Заявление в суд подается соответствующим прокурором в порядке, предусмотренном Законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

В Законе решен вопрос о порядке государственной регистрации общественных объединений, созданных до вступления в силу данного федерального закона. В соответствии с установленным порядком на них распространяются положения Закона о государственной регистрации общественных объединений. Их уставы должны быть приведены в соответствии с данным федеральным законом на ближайшем съезде (конференции) или общем собрании.

До этого уставы данных общественных объединений действуют лишь в той части, которая не противоречит настоящему Закону. Государственная перерегистрация уставов была проведена до 1 июля 1999 г. с освобождением от регистрационного сбора.