Глава 1. Принятие государственных решений: объект и предмет изучения
§1. Принятие государственных решений как специфическая область научных знаний
Универсальные и предметные основания теории принятия государственных решений. В любом социуме принятие решений выступает универсальным механизмом и формой целенаправленной деятельности любых общественных акторов. По сути - это один из тех «сквозных» процессов, которые присутствуют во всех сферах и на всех уровнях деятельности самых разнообразных субъектов, взаимодействующих между собой по самым различным поводам. Одним словом, и индивид, и группа, и институт в обыденной жизни или же при решении каких-то специальных для себя задач постоянно действуют в формате оценивания ситуации, выдвижения целей, рассмотрения альтернатив их достижения, реализации задач и т.д.
Благодаря этому обще распространенному способу деятельности в науке сформировалась относительно самостоятельная область знаний, описывающая и объясняющая соответствующие механизмы, структуры и технологии человеческой деятельности. Однако, известно, что наука идеализирует и схематизирует те или иные, выбранные для изучения фрагменты действительности, пытаясь целостно и взаимосвязано описать их различные параметры и составляющие. В то же время следует помнить, что форма научного знания обладает существенными познавательными ограничениями, не дающими ей возможности досконально и систематизировано отобразить все черты и свойства, присущие механизмам целедостижения.
Что касается отображения процесса принятия решений, то научное знание предлагает сегодня двоякий подход для его описания. С одной стороны, эта область человеческих действий может быть представлена как разновидность универсального (в известном смысле предметно бессодержательного) взаимодействия, фиксирующего структурно необходимые компоненты целеполагания и их базовые взаимоотношения. Таким образом, присущие этому поведенческому процессу институты и механизмы, действия акторов и другие его параметры способны лишь выделить его среди других типов человеческих действий. В этом случае в расчет могут приниматься лишь те (статусные, морфологические, динамические и проч.) параметры данного процесса, которые в совокупности определяют характер и жизненный цикл принятия решений.
Одновременно принятие решений может быть раскрыто и как предметно направленный, предельно содержательный процесс и механизм достижения целей, заданных теми или иными функциями конкретных акторов и проявляющихся в рамках соответствующей сферы социальной жизни. Такой содержательно насыщенный подход к описанию принятия решений будет характеризовать деятельность различных (индивидуальных, групповых, партийных, государственных и прочих) акторов, действующих в рамках предписанных им полномочий и социальных возможностей. В этом смысле процесс принятия решений отображается в разнообразных отраслях знания (отдельных субдисциплинах), описывающих принятие политических и корпоративных, партийных и государственных решений, индивидуальных и групповых, и многих других типов принятия решений. В этом случае уже учитываются параметры, конституирующие относительно устойчивую совокупность предметно взаимосвязанных элементов, в том числе и конкретных акторов, находящихся в их распоряжении ресурсов, соответствующих институтов и механизмов согласования интересов и т.д.
Учитывая эту внутреннюю раздвоенность научных знаний, описывающих универсальные и предметно-специфические элементы принятия решений, приходится признать, что создать единую теорию этой области человеческих действий оказывается практически невозможно. В конечном счете основанием такого положения является тот факт, что в предметно направленной деятельности человека ее универсальные компоненты являются результатом многократного проявления специфического опыта и не существуют отдельно от решения человеком его конкретных задач. Так что никакие всеобщие и универсальные компоненты принятия решений не могут служить основанием для концептуализации автономной научной отрасли знаний, способной учесть все возможные способы действия разнообразных акторов, присущие им механизмы целедостижения и другие столь же принципиальные параметры данного процесса.
Крайне существенным фактором, не позволяющим универсализировать процесс принятия решений, являются нравственно-этические и стилевые основания деятельности конкретных акторов, опосредующие организационные отношения и превращающие весь процесс принятия решений в уникальное сочетание процедурно-технологических и неформальных, институциональных и неинституциональных компонентов.
Не случайно в науке в настоящее время так и не сложилась единая теория принятия решений, которая в равной степени могла бы объяснить соответствующие действия государства и корпорации, индивида или неправительственных организаций. Накопленный объем знаний позволяет лишь очертить и в предельно общей форме структурировать ту крайне обширную сферу действий, которая постоянно нуждается в уточнении и спецификации в соответствии со сферами действия акторов, присущими им способами выработки и реализации целей, отличительными чертами согласования и субординации интересов, технологиях поиска информации и т.д.
В настоящее время наиболее распространенными типами принятия решений, описываемых в науке, являются обыденные, корпоративные (организационные), экспертные, политические и государственные. В этом смысле каждый из названных типов принятия решений отличается своими особыми характеристиками и чертами, не позволяющими сводить соответствующие корпуса знаний в единый комплекс отдельной су б дисциплины.
Применительно к сфере принятия государственных решений сказанное выше означает, что в соответствующей области теоретических знаний присутствуют две группы представлений. Одна из них фиксирует универсальные черты и свойства объекта исследования данной дисциплины (к которым относятся воззрения относительно формальных составляющих процесса, а именно: акторов, институтов, организации, норм, процедур, технологий, неформальных практик). Другая совокупность знаний связана с отображением предметной стороны процесса и отражает конкретный механизм взаимодействия указанных выше элементов в сфере полномочий государства как особого института власти и управления. Одновременно предметным статусом наделяются и основные компоненты взаимодействия государства со своими контрагентами, соответствующие неформальные нормы и стандарты, традиции и обычаи согласования взаимных интересов и т.д.
Таким образом можно сказать, что предмет теории государственных решений предполагает описание и характеристику показателей, специфицирующих все структурно необходимые параметры данного процесса и потому расширяющих набор изучаемых явлений в контексте целеполагания и целеосуществления. Иными словами, предмет теории принятия государственных решений выражен в наличии тех компонентов, которые раскрывают отличительные черты государства как относительно самостоятельного и автономного актора, обладающего собственным процессом выработки и реализации целей и задающего тем самым оригинальные и не встречающиеся в аналогичной деятельности других институтов и социальных агентов параметры целедостижения.
Своими особенностями эта область теоретических знаний обладает и с точки зрения традиционной дифференциации гуманитарных и естественных наук. В частности, благодаря тому, что государство является участником экономических, политических, правовых и многих иных типов акций (интеракций), а наравне с этим предопределяет движение ряда компонентов (например, информации), которые традиционно относятся к прерогативе естественных наук, весь этот комплекс знаний может формироваться только на междисциплинарных основаниях.
Одновременно описание процесса принятия государственных решений предполагает использование методов, относящихся к различным отраслям научно-теоретической и прикладной областей социального знания. Тем самым теория принятия государственных решений как бы перебрасывает мостик между фундаментальными положениями о власти и механизмах ее применения к описанию конкретных методов урегулирования разнообразных ситуацией.
Политические и государственные решения
В настоящее время большинство ученых рассматривают государственные решения как разновидность публично-политических действий. Однако, такое понимание служит скорее аттестацией сложившемуся положению дел и господствующих в политико-управленческих науках представлений, нежели правомерной оценкой данного типа управленческого процесса принятия решений.
Во-первых, такое понимание тяготеет скорее к формальному толкованию политических решений, понимаемых как действия официальных, наделенных властными полномочиями структур, действующих в соответствии со своими статусно закрепленными правами и прерогативами. Во-вторых, такое понимание по сути игнорирует природу государства как специфического общественного института, обладающего особыми отличительными чертами, не воспроизводимыми ни одним другим политическим актором.
Ниже мы подробно остановимся на описании специфики государства как субъекта принятия решений. Однако, и в данный момент уместно подчеркнуть, что характерный для этого института процесс принятия решений только в известной части может быть расценен как политический. Поэтому разделение политических и государственных решений имеет такой же глубокий смысл, как и отделение политических от неполитических - например, корпоративных - видов решений.
В науке неоднократно предпринимались попытки идентификации собственно политических решений. Однако, чаще всего такие демаркации проводились по формальным основаниям, апеллируя к полномочиям властвующих в обществе субъектов, рациональному характеру действий и даже последовательности определенных стадий активности. Таким образом статус политических принимали все управленческие решения официальных структур, неважно касалось ли это урегулирования каких-то существенных общественных конфликтов или же вывоза мусора с территории муниципального образования.
Однако, политические решения не случайно выделяются в качестве специфической разновидности такого характера действий. По своему типу - это те решения, которые обладают наиболее существенным значением для урегулирования проблем той или иной общности в масштабе присущих ей отношений с другими контрагентами и в связи с перераспределением характерных для этой области ключевых ресурсов при помощи механизмов власти. Таким образом политические решения могут быть связаны только с деятельностью какой-то относительно крупной общности и потому носят обще коллективный характер. Учитывая же, что общеколлективные интересы, ориентированные на ключевые ресурсы, могут достигаться лишь с доминирующих позиций того или иного актора, то властный характер также является атрибутом политических решений. Причем именно применение власти является исходным и определяющим основанием для концептуализации такого типа решений. Не случайно Т. Клементевич называет политическое решение формой «удержания сущностного " социального порядка силой обязательной власти».
Важно отметить и то, что поскольку политические решения предполагают выработку некоего общего интереса властвующих и подвластных (управляющих и управляемых) и, следовательно, обусловливают совместную деятельность по выработке тех или иных значимых для обеих сторон целей, то они неизбежно носят и кооперативный (совместный) характер. В то же время эта форма совместного решения задачи постоянно выражается в сочетании разноплановых методов взаимодействия сторон, переплетении сознательных действий акторов с разнообразными механизмами стихийной самокоррекции их целей.
Таким образом, принятие политических решений представляет собой процесс, в котором доминирующие (властные) позиции одного из акторов при помощи определенных процедур и технологий трансформируются в механизмы соизмерения и согласования интересов и действий с потребностями подвластных. Одновременно этот аспект подчеркивает и то, что политический формат решений неразрывно связан и с распределением ключевых для данной общности ресурсов, неважно материальных или нематериальных. Столь же принципиальной характеристикой является и масштабность данного типа решений, демонстрирующая, что данный формат применим только к тем целям, которые предполагают достижение результатов, имеющих широкое социальное значение и направленных на регулирование значимых (для данной общности) социальных отношений.
Принципиальным значением для характеристики политических решений обладает и сочетание в них публичных, полутеневых и теневых процессов, отображающих различные форматы налаживания отношений властвующих и подвластных. При этом наиболее важным значением обладает публичный характер принятия решений, демонстрирующий, что выдвижение этого типа целей предполагает открытость их обсуждения, ту дискурсивность, которая позволяет включать в процесс разработки целей как профессионалов, так и дилетантов, проявляющих заинтересованность в решении конкретной задачи. В роли последних могут выступать и те или иные представители общественности (причем как сторонники, так и противники властей), и разнообразные групповые объединения граждан, оказывающие непосредственное воздействие на процесс принятия решений. Другими словами, публичность как форма контроля за деятельностью центра власти инкорпорирует гражданское население или его представителей в процесс выработки и реализации политических решений.
Учитывая масштабный характер действий, наличие используемых здесь институциональных структур и посреднических организаций, политические решения как правило представляют из себя надындивидуальные процессы, то есть многократно опосредованные межличностными и межгрупповыми взаимодействиями. К примеру, исходящие от лидера решения чаще всего являются результатом многочисленных воздействий его окружения, контактов с заинтересованными корпорациями, вынужденных поступков, обусловленных влиянием международных структур и т.д.
К универсальным характеристикам политических решений можно отнести и действия акторов, обладающих легальными (формально признанными) и легитимными основаниями использования своих властных полномочий. Например, это могут быть те действия партий или государства, которые не просто выполняют надлежащие функции, но и опираются при этом на поддержку своих сторонников, признающих правомерность их действий. Таким образом политические решения соединяют как легальные, так и легитимные основания деятельности акторов.
Учитывая потребность в получении наиболее широкой социальной поддержки, политические решения неизменно включают в себя и распределение необходимых для завоевания расположения людей ценностей, которые в свою очередь апеллируют к их интересам и потребностям.
Благодаря всем выше обозначенным свойствам политических решений, можно сказать, что их разработка и реализация представляет собой комплексный процесс, сочетающий акции формального и неформального, восходящего и нисходящего толка, демонстрирующий переплетение процедурно согласованных «цепочек» действий со стихийными практиками, публичных с теневыми и полутеневыми связями, односторонних и двусторонних контактов властвующих и подвластных. Очевидно, что весь этот поток взаимодействий принципиально неспособен укладываться в какую-то формализованную, процедурную оболочку разработки целей. Так что, принятие политических решений только частично может быть институализировано и операционализировано. Присущий этому процессу аритмичный стиль взаимодействия акторов формирует крайне своеобразный жизненный цикл разработки и продвижения политических решений, отличающий его от всех иных способов целеполагания и целедостижения.
Понимание такого характера политических решений, дает возможность более строго выделить его сущность и специфику. В целом их можно определить как комплекс сложных и иерархизированных управленческих действий властвующих (по отношению к подвластным) структур, носящих обще коллективный характер и предполагающих совместное выдвижение и реализацию поставленных целей как на кооперативной, так и на конкурентной основе.
Среди политических акторов, практикующих такой тип принятия решений находится целый ряд коллективных агентов: партии, лобби, избирательные блоки, международные политические организации и т.д. При этом у каждого из этих акторов складываются соответствующие масштабы деятельности, формы и способы выработки целей, взаимодействия с контрагентами и другие параметры деятельности.
Основания спецификации государственных решений
Теснейшим образом с корпусом политических решений связаны решения государственные. Однако, они слишком специфичны, чтобы их можно было бы целиком и полностью отнести к разряду политических. Ниже, раскрывая уровни зависимости и взаимодействия государства с различными параметрами своей внешней и внутренней среды, мы более подробно раскроем эту специфику. Однако, в данный момент следует подчеркнуть самые принципиальные параметры, выделяющие этот тип принятия решений не только из разряда политических, но и всего спектра управленческих решений в целом.
Итак, выполняя ряд безусловных для себя функций (интеграции населения на определенной территории, организации и поддержания порядка в сообществе находящихся под его юрисдикцией граждан, осуществляя суверенитет населения, обеспечивая связь управленческой активности правящего класса с интересами всего населения и т.д.), государство выступает как институт принимающей политические решения. То есть, политическая составляющая всегда присутствует в свойственном ему типе решений. В то же время препятствиями для отождествления государственных с политическими решениями следует считать следующие факты:
- государство как особый институт действует в различных сферах социума, осуществляя не только политические, но и правовые, экономические и прочие функции в общественной жизни, что позволяет оценивать его как интегративного, консолидаризированного актора, не обладающего каким-то одним предметно определенным социальным обликом;
- в то же время в своем собственно политическом измерении государство представляет собой лишь одного из акторов в публичной сфере власти, вынужденного, как и все, соперничать со своими оппонентами, повышать легитимность решений и испытывать те же проблемы при осуществлении своих функций, что и другие политические субъекты, вынужденное действовать по законам и правилам конкуренции;
- разрабатывая и реализуя управленческие цели, государство применяет при этом разнообразные, а подчас и прямо противоположные по отношению друг к другу критерии и методы оценки проблемных ситуаций, нормы и стандарты решения стоящих перед ним задач, используя неоднозначные способы и технологии действий;
- процесс принятия государственных решений предполагает (необязательную для политических решений у других акторов)трансформацию (или же определенное сосуществование) статусов властвующих и подвластных в позиции управляющих и управляемых. Таким образом действия государства обозначают некий синтез ассиметричных статусных позиций, при которых властвующие (подвластные) вынуждены сужать (расширять) свои полномочия в связи с нормами и организационным и требованиям и, призванными обеспечить их согласованные действия в поле управления. Обретаемые в результате такого соединения управленческие статусы и роли предполагают уже новую, специфическую субординацию и иерархию в их отношениях, комбинацию вертикальных и горизонтальных взаимозависимостей;
- присущий государству публичный характер принимаемых решений - в силу обязательного наличия теневых и полутеневых способов согласования интересов, достижения компромиссов и проч. - следует расценивать скорее как часто повторяющееся следствие деятельности госучреждений, нежели непременное правило их деятельности. Многие решения принимаемые государственными органами в принципе не рассчитаны на публичность, а нередко оглашаются таким образом, чтобы скрыть истинные цели правящих группировок. Другими словами, публичность нередко выступает средством манипулирования верхами общественности, за счет чего изменяется баланс сил, характер взаимодействия бюрократических и политических структур.
Коротко говоря, лишь признавая неизменность политической компоненты, - хотя и постоянно встроенной в сложный процесс выработки и реализации обще коллективных целей - но тем не менее лишь одной из составляющих процесса выработки целей, позволяет отнести государственные решения к разновидности политических. Как верно замечает ряд западных специалистов, «государственное управление - это тот сектор управления, который находится в политическом окаймлении».