Избирательные законы периода 1 русской революции и начало Думского конституционализма
По первоначальному проекту - Манифесту от 6 августа 1905 года (изданному в период нарастания революционных событий 1905-1907 гг.) - Государственная дума создавалась как «особое законосовещательное установление». Правовой основой первых ее выборов стало Положение о выборах, утвержденное императорским указом одновременно с Манифестом о ее создании.
Согласно этому акту право избирать не было всеобщим. Статья 6 Положения исключала из числа избирателей женщин, лиц моложе 25 лет, обучающихся в учебных заведениях, военнослужащих армии и флота, состоящих на действительной военной службе, «бродячих инородцев» и иностранных подданных.
Таким образом, законодательно вводился довольно высокий возрастной ценз, половой ценз и ценз оседлости. Из политической жизни страны исключались армия и студенчество, в среде которых в условиях продолжавшейся русско-японской войны были наиболее сильны антиправительственные настроения. Следует отметить, что перечисленные цензы в этот период действовали в большинстве развитых стран мира.
Правда, женщины с высоким материальным положением в России как бы косвенно могли участвовать в выборах, реализуя это право через близких родственников (мужей, сыновей). Вообще передача права на участие в выборах - явление, довольно редко встречающееся в избирательном праве других государств, так как оно противоречит основному принципу выборов, заключающемуся в личном волеизъявлении гражданина (подданного), - характерна для избирательной системы Российской империи. Не только женщины могли предоставлять свои имущественные цензы мужьям и сыновьям, но и сыновья по уполномочию отцов могли участвовать в выборах вместо них, пользуясь отцовским имущественным цензом.
В результате основным субъектом избирательного права в России становилось не персональное лицо, отвечающее требованиям имущественного ценза, а представитель семьи, располагающий формально необходимым по закону имуществом.
Кроме того, права участия в выборах лишались лица, совершившие корыстные преступления, преступления против собственности, признанные несостоятельными должниками. При этом избирательных прав лишались не все должники, а лишь те, несостоятельность которых была вызвана их собственными «виновными действиями».
Однако в силу того, что в российском уголовном праве действовал принцип презумпции виновности, достаточно было подозрения в совершении конкретным лицом указанных деяний для пожизненного лишения его избирательных прав. То же касалось и лиц, исключенных по этическим соображениям из соответствующего сословия (лишение священника духовного сана, исключение из общества или дворянского собрания и т. д.).
Однако в избирательной системе России наряду с явно репрессивными действовали и весьма демократические ограничения. Например, лица, занимающие полицейские должности, а также должности губернатора, вице-губернатора, градоначальника, и их помощники также лишались права голоса в той местности, по которой они занимали соответствующую должность. Причем если полицейские не вписывались в состав ни одной курии (группы избирателей), то перечисленные должностные лица, наоборот, занимали в них главенствующее положение и своим выбором могли существенно повлиять на исход всего голосования.
Деление на курии было заимствовано из положений земской избирательной реформы 1864 года. В основу деления был положен имущественный ценз. С точки зрения участия в выборах все население России было разделено на четыре курии: землевладельцев (крупных помещиков); городских избирателей (лиц, владеющих недвижимостью в городе или торгово-промышленным предприятием); волостных и сельских обывателей (крестьян-домохозяев); рабочих.
Наибольшее число депутатов Государственной думы представляли курию землевладельцев. Уполномоченные от этой части подданных избирались на так называемых предварительных съездах путем суммирования всей земли и иного имущества лиц, явившихся на съезд. При этом количество уполномоченных, избранных предварительным съездом, определялось числом полных избирательных цензов, представленных его участниками. В связи с этим количество непосредственно участвующих в съездах землевладельцев при выборах в третью Государственную думу в 51 губернии европейской части России более, чем в пять раз превышало количество уполномоченных, избиравшихся от второй половины курии землевладельцев, в то время как уполномоченные представляли количество избирателей, более чем в девять раз превышающее число первых. Общее же численное неравенство нормы представительства внутри одной курии за счет применения имущественного ценза было больше, чем в 45 раз.
Таким образом, несмотря на то, что рассматриваемая избирательная система являлась частью широкомасштабной реформы государственного устройства страны, в ней в ходе формирования наиболее надежной для российского политического режима курии землевладельцев сохранялась историческая преемственность прежнего феодально-патриархального режима.
Следующую избирательную курию составляли городские избиратели, избиравшие своих уполномоченных на двух съездах. В первом съезде участвовали лица, владеющие в течение года на праве собственности или пожизненного владения в пределах городских поселений недвижимым имуществом стоимостью (в зависимости от категории населенного пункта) от 300 до 3 тыс. рублей, а также лица, владеющие в пределах уезда торгово-промышленным предприятием, с которого они уплачивали налог не менее 50 рублей в год.
Во втором съезде участвовали лица, владеющие не менее года отдельной квартирой или выплачивающие квартирный налог, а также лица, не менее года выплачивающие промысловый налог или находящиеся на государственной, городской или земской службе.
Здесь возникает новая тенденция, отличающая эту группу избирателей от участников губернских съездов землевладельцев: ценз оседлости не менее года.
Третья курия - волостных или сельских обывателей (проще говоря - крестьян) - в избирательном процессе была представлена через съезд уполномоченных от волостей, формируемый в составе двух выборных от каждого волостного схода. Выборные избирались из числа крестьян-домохозяев, отвечающих следующим требованиям: они должны принадлежать или быть приписанными к составу сельских обществ данной волости, владеть в ней на правах собственности землей и лично вести на ней хозяйство. На них распространялся ценз оседлости, не менее года.
То обстоятельство, что уполномоченных выбирали из числа крестьян-домохозяев, лишало значительную часть крестьян избирательных прав.
Наибольшее число избирателей представляли выборщики последней - рабочей курии. Причем поскольку революционные настроения в рабочей среде были наиболее сильны на крупных заводах с большой концентрацией рабочей силы, то по числу выборщиков они были приравнены к мелким предприятиям (от предприятий с числом работников от 50 до 1000 и менее 50 избиралось по одному выборщику). Правда, ценз оседлости для этой категории избирателей был меньше и составлял шесть месяцев.
В исторической литературе советского периода с опорой на марксистско-ленинское учение о классовой борьбе неравноправие в отношении работников мелких, средних и крупных предприятий объяснялось тем, что на крупных предприятиях повышается интенсификация труда, растет степень эксплуатации человека человеком, а концентрация рабочего класса неизбежно ведет к его консолидации и росту революционного сознания. Но никто не пытался объяснить противоречия между статьей 9 Положения о выборах, устанавливающей неучастие в выборах лиц женского пола, и статьей 44, учитывающей при выборах половое деление только на предприятиях, где работает до одной тысячи человек, а там, где работает больше, - нет. Видимо, этот феномен можно объяснить только наличием в России крупных текстильных предприятий с преимущественно женским составом работников, играющих большую роль в экономике, которых было невозможно лишить элементов участия в политической жизни страны.
От описанной общей схемы выборов делалось много отступлений. Так, в семи городах - Петербурге, Москве, Варшаве, Киеве, Лодзи, Одессе и Риге выборы были не косвенные, а прямые. В этих городах выборы депутатов Государственной думы, согласно статье 133 Положения, производились закрытой подачей голосов посредством записок. Основной избирательной единицей являлись избирательные собрания, объединявшие избирателей по разрядам. В основу деления на разряды также был положен имущественный ценз и наличие недвижимости в городе (ст. 42).
В особую избирательную единицу было выделено православное население Люблинской и Седлецкой губерний, по одному депутату в Думу отдельно избирали Кубанское, Терское, Забайкальское и Уральское казачьи войска, а Амурское и Уссурийское войска выбирали одного депутата совместно.
Помимо общего правила, позволяющего делить выборщиков в уездах по национальному признаку, Положение о выборах устанавливало особые правила учета национального фактора на конкретных территориях. В частности, все губернии, области и округа Кавказа для выборов делились на шесть избирательных округов, причем один из них составляло русское население. Каждый округ выбирал по одному депутату Государственной думы.
В Виленской и Ковенской губерниях образовывалось не одно губернское собрание, как во всех остальных, а два, в том числе - одно от русского населения. В особом порядке избирались четыре депутата от населения Великого княжества Финляндского: выборы производились финляндским сеймом из числа лиц, имеющих право участвовать в выборах в сейм.
Хотя выборы в Государственные думы осуществлялись по мажоритарной системе, существенное значение для их характеристики имел их партийный состав. Вскоре после провозглашения Манифестом 17 октября 1905 года свободы союзов в России действовало свыше 100 политических партий. По социально-классовому составу 4 партии были монархическими, 38 - буржуазными консервативного и либерального направлений и 45 - мелкобуржуазными.
Уже в первой Государственной думе число беспартийных депутатов составило менее 22 процентов. С точки зрения партийной принадлежности из 478 депутатов 179 (37,4%) представляли партию кадетов, 63 (13%) -автономистов, 16 (3,3%) - октябристов, 97 (20,3%) - трудовиков и 18 (3,7%) – социал-демократов. Таким образом, депутаты оказались разделены по фракциям, но ни одна из них не получила в Думе абсолютного большинства. При этом ведущее положение в ней занимала фракция конституционных демократов, отстаивавшая в Думе идею ликвидации помещичьего землевладения и преобразования России в парламентскую монархию. Ни на то, ни на другое самодержавие пойти не могло и через 72 дня после созыва разогнало первую Государственную думу.
Выборы каждой последующей Думы проводились на основе нового Положения о выборах, утверждаемого Императором и вводившего все новые и новые ограничения избирательных прав. Однако во второй Госдуме депутаты, учитывая опыт предшествующей, объединились в блоки, включающие представителей нескольких политических партий. Из 490 депутатов правые - черносотенцы и октябристы - занимали 97 мест (19,8%), беспартийные - 22 места (4,5%), либералы во главе с кадетами - 156 мест (31,8%), так называемые прогрессисты - 35 мест (7,1%) и левые (социал-демократы, социалисты-революционеры, народные социалисты и трудовики) - 180 мест (36,8%). По объективной оценке В. И. Ленина, вторая Дума оказалась левее первой. Как результат - она продолжила курс своей предшественницы, направленный на бойкот правительства, и вскоре разделила ее судьбу.
Третья Госдума вошла в историю России как наиболее реакционная по своему составу: из 442 депутатов крайне правым досталось 50 мест (11,3%), националистам - 26 (5,9%), умеренно правым - 70 (15,8%), октябристам и примкнувшим к ним - 155 (35%), прогрессистам и мирнообновленцам – 28 (6,3%), кадетам - 54 (12,2%), польскому коло - 18 (4%), мусульманской группе — 8 (1,8 %), трудовикам — 13 (2,9 %) и социал-демократам - 20 (4,7%). Таким образом, 409 депутатов (почти 97 %) являлись представителями буржуазно-помещичьих партий. Как верно подметил историк С. М. Казанцев в отношении Положения о выборах от 3 июня 1907 года, на основании которого прошли выборы в третью Госдуму, «новый закон обеспечил возможность сосуществования самодержавия и Думы». Это позволило Думе доработать свой срок до конца.
Что касается последней - четвертой Государственной думы, то ее партийный состав существенно не изменился. Сравнение приведенных цифр позволяет сделать вывод, что чем более демократичный избирательный закон действовал в России, тем более левой по своему партийному составу оказывалась Государственная дума и тем труднее ей удавалось взаимодействие с правительством, и наоборот.
По оценке ученых-государствоведов, современников избирательной системы Российской империи, «законодательство о выборах необыкновенно сложно. Это, быть может, самая запутанная и несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала». По мнению Н.И. Лазаревского, это существенный ее недостаток, поскольку, чем сложнее избирательная система, тем больше возможностей для всякого рода ошибок и подлогов.
Российская избирательная система была постепенно сформирована 23 нормативно-правовыми актами. Основные ее черты были заложены Положением о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года. Затем отдельные положения были уточнены в высочайше утвержденных 18 сентября 1905 года Правилах о применении и приведении в действие Учреждения Государственной думы и Положения о выборах.
Высочайший Манифест от 17 октября 1905 года "Об усовершенствовании государственного порядка" заложил идею частичного изменения содержания избирательного процесса, которая была реализована в именном высочайшем указе Правительствующему Сенату от 11 декабря 1905 года «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу».
Однако этими актами был установлен порядок выборов лишь для центральной России. Что же касается окраин империи, то на них Положение о выборах распространялось особыми актами.
С формальной точки зрения перечисленные акты были изданы в нарушение установленного порядка. Еще Манифестом от 1 января 1810 года «Об образовании Государственного совета» устанавливалось, что «все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете, и потом действием Державной Власти поступают к предназначенному им совершению».
Однако ни один из названных актов не был представлен в Государственный совет.
Дальнейшее формирование избирательного законодательства также шло в нарушение порядка, установленного Манифестом от 17 октября 1905 года, которым вводилось незыблемое правило, гласящее: «Никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы». Тем не менее, ни в первую, ни во вторую Государственную думу ни одного законопроекта, касающегося их избрания, внесено не было.
Более того, законодательством 1906 года было внесено несколько серьезных изменений в процедурные моменты формирования и роспуска Думы. Так, Высочайшим Манифестом от 20 февраля 1906 года «Об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы» устанавливалось, что оба эти органа государственной власти ежегодно созываются и распускаются указами Императора. С учетом этого обстоятельства Высочайший Манифест от 3 июня 1907 года «О роспуске Государственной думы и о времени созыва новой думы», который в советской исторической литературе отождествляется с государственным переворотом, можно считать легитимным.
Учитывая, что все перечисленные выше акты получили высочайшее утверждение со стороны императора, их можно отнести к числу актов высшей юридической силы, по значимости равной закону. При этом следует отметить, что наряду с ними избирательное законодательство Российской империи включало в свой состав значительное число подзаконных актов, исходивших из так называемого Особого делопроизводства по выборам в Государственную думу, образованного в составе Министерства внутренних дел. Разработанные им акты вносились в Совет министров, который затем представлял их на утверждение императора.
Тем не менее опыт первых общегосударственных выборов первого в истории России представительного органа государственной власти наложил печать на формирование всей избирательной системы в последующие годы.