Тема 1. государственное управление и исполнительная власть. административное право как отрасль права

1.1 Социальное управление: структура, функции и виды.

Термин «управление» происходит от латинского слова «administracio» и имеет много значений; в самом широком смысле означает руководство чем-либо или кем-либо. В настоящее время общепризнанными являются следующие виды управ­ляемых систем: 1) механические (управление машинами, технологическими про­цессами и др.); 2) биологические (управление процессами в живых организмах; 3) социальные (управление поведением людей и их коллекти­вов.

Понятие уп­равления в его универсальном варианте закрепляет понимание управле­ния как определенного целенаправленного воздействия, цель которого – упорядочение соответствующей системы, на кото­рую оказывается управляющее воздействие, т.е. обеспечение ее функционирования в должном порядке. Следовательно, управление есть процесс целенаправленно­го воздействия на систему, в результате которого достигаются ее упорядоченность и развитие в соответствии с поставленными целями и задачами.

Управление делами общества называется социальным управлением, которое представляет собой такую общественно значимую деятельность, которая осуществляется с целью обеспечения согласованности и упорядочения совместных действий людей, их коллективов, в интересах эффективного достижения стоящих перед ними задач.

Социальное управление необходимо в следующих случаях.

1. Когда имеется совместная деятельность людей. Именно она и порождает необходимость в управлении.

2. Для организации совместной деятельности. Организация совместной деятельности предполагает не только объединение людей, но и порядок их деятельности, т.е. образование производственных коллективов, органов управления, порядок их деятельности.

Социальное управление состоит из следующих элементов:

1. субъект управления (тот, кто управляет);

2. объект управления (кем управляют);

3. прямые и обратные связи между ними (отдача команд, распоряжений).

Объектом социального управления является поведение людей, их действия. В процессе социального управления обеспечивается совместное действие людей, организуются отношения между ними.

Субъектом социального управления являются люди. В качестве конкретного субъекта управления выступают организованные коллективы людей (государственные или общественные органы) или отдельные лица.

Между объектом и субъектом должны быть прямые и обратные связи, т.е. необходимо организовать управленческую систему, чтобы она функционировала. Конкретно это означает создание органов, учреждений, прав и обязанностей, порядка взаимодействия, внутренней структуры и штатов, наделение материальными и денежными средствами, подбор и расстановка кадров и т.д.

Социальное управление состоит из ряда функций, т.е. направлений деятельности. К ним относятся:

1) сбор, обработка (анализ) информации. Управление предполагает, прежде всего, что орган его осуществляющий обладает соответствующей информацией об объекте управления. Эта информация должна быть достоверной, достаточно полной, своевременной.

2) прогнозирование – это предвидение изменений в развитии и исходе каких-либо событий или процессов на основе полученных данных и достижений науки. Без него нельзя определить будущее состояние ни общества в целом, ни какого-либо отдельного процесса. (Например, состояние преступности относительно увеличивается в районе новостроек, или в летнее время).

3) планирование – это определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств их достижения.

4) организация – формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, подбор и расстановка кадров и т.д.

5) распорядительство – установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.

6) координация и взаимодействие – это согласование действий различных предприятий, организаций и органов в целях достижения каких-либо общих целей.

7) контроль и учет как функция управления состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному. Он позволяет обнаружить и устранить возможные отклонения управляемого объекта от заданного состояния или корректировать ранее принятое решение,

Процесс управления носит циклический характер и состоит из ряда стадий:

v выработка и принятие решения;

v организация исполнения решения;

v контроль за его выполнением;

v подведение итогов.

Социальное управление включает в себя:

- управление обществом в целом;

- государственное управление (управление делами государства);

- общественное управление (управление делами частных организаций, общественных объединений и т.п.).

Государственное управление в широком смысле слова мож­но характеризовать как всю деятельность государства по орга­низующему воздействию на общественные отношения. При таком понимании этого термина речь идет об уп­равлении делами государства, которое осуществляется всеми орга­нами государства и ветвями власти (законодательной, исполни­тельной и судебной). Здесь наиболее рельефно проявляется связь между административным и конституционным правом.

В то же время имеется ряд факторов, которые не дают осно­вания считать подобную характеристику управления универсальной. В частности, нельзя игнорировать то обстоятельство, что в государственно-правовой практике прочно укоренилось и полу­чило закрепление иное, более узкое понятие, а именно «государ­ственное управление» в собственном смысле слова. Оно не мо­жет быть отождествлено с понятием «управление государством». Анализ соответствующих правовых норм не позволяет ставить знак равенства между деятельностью органов законодательной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления – с другой.

Государственное управление в узком смысле слова – это подза­конная, юридически властная, организующая деятельность осо­бой группы субъектов (органов, должностных лиц), состоящая в практическом исполнении задач и функций государства в про­цессе руководства экономической, административно-политичес­кой и социально-культурной областями.

Характерные черты государственного управления:

♦ является организующей деятельностью (т.е. в процессе исполнительной деятельности организуется совместный труд людей);

♦ носит государственно-властный характер (от имени и по поручению государства);

♦ является активной и целенаправленной (повседневная реализация функций государства);

♦ осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления.

Таким образом, социальное управлениепредставляет собой организо­ванную, общественно значимую деятельность людей (воздействие одних людей на других) с целью обеспечения согласованности и упорядоченности социально значимых процессов (совместных действий людей, их коллективов) для достижения поставлен­ных задач (устойчивого развития социальных систем).

Государственное управление – это подзаконная юридически властная организующая деятельность аппарата управления, состоящая в практическом исполнении законов и других нормативных актов в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Государственное управление является видом государственной деятельности,к которой также относятся осуществление законодательной деятельности, правосудие, контроль и надзор.

1.2 Исполнительная власть

В последние годы вместо термина «государственное управ­ление» стал употребляться иной термин – «исполнительная власть», который закреплен в Конституции Республики Бела­русь. В связи с этим необходимо выяснить сущность исполни­тельной власти, ее соотношение с государственным управлением.

Исполнительная власть – ветвь государственной власти, воплощенная в системе органов исполнительной власти, осуще­ствляющих государственное управление делами общества на ос­новании законодательства и реализующих государственно-власт­ные полномочия исполнительно-распорядительного характера.

Цели исполнительной власти:

Ø обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

Ø создание условий, способствующих благополучию граждан, об­щества, государства;

Ø создание условий для реализации гражданами и организаци­ями их прав и свобод для свободной политической, экономи­ческой, социальной и духовной жизни общества.

Признаки исполнительной власти:

§ охватывает все стороны жизни общества, имеющие значение для государства, т.е. имеет общегосударственный характер. По существу объектом государственного управления являет­ся общество в целом, организованное на государственной ос­нове;

§ является исполнительной по отношению к деятельности, осу­ществляемой органами законодательной властина основа­нии законов и других актов, принимаемых представительны­ми органами, под их руководством и контролем;

§ в непосред­ственном ведении соответствующих органов управления на­ходятся объекты, составляющие материальную базу государ­ственного управления (финансы, важнейшие средства коммуникации, силовые структуры и др.), поэтому исполнительная власть является активной, оперативной и целенаправленной.

§ имеет ярко выраженное организационное содержание, т.е. в процессе исполнительной деятельности организуется совмест­ный труд членов общества;

§ осуществляется повседневно, непрерывно, поэтому исполнительная де­ятельность неотделима от руководства подведомственными объектами, что уже предполагает ее повседневность и непре­рывность;

§ имеет юридически-властный (распорядительный) характер; это административная деятельность, предполагающая подчи­нение объекта управления его субъекту;

§ является подзаконной деятельностью, т.е. именно закон оп­ределяет ее направленность, главные средства достижения целей, она осуществляется на основании закона.

Таким образом, исполнительная власть – это ветвь единой государственной власти, она практически реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти (государственного управления).

Исполнительная власть – в значительной степени категория политико-правовая, в то время как государственное управление – организационно-правовая. Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого возможна практическая реализация исполнительной власти.

1.3 Понятие, предмет и метод административного права. Его роль и место в правовой системе Республики Беларусь

Административное право можно рассматривать как отрасль права, как отрасль науки и как учебную дисциплину. В данном параграфе рассмотрим его только в качестве отрасли права.

Административное право является одной из отраслей права, которая представляет собой систему юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления.

В юридической науке принято считать, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего предметом и методом правового регулирования. Предметом правового регулирования каждой отрасли права является строго определенная область общественных отношений.

Предмет административно-правового регулирования –со­вокупность общественных отношений в сфере государственного управления. Круг общественных отношений, составляющих пред­мет административно-правового регулирования, широк и много­образен. Обозначить его можно, лишь уточнив, кто осуществля­ет государственное управление:

♦ главным образом, имеется в виду властная деятельность ап­парата управления;

♦ это внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных органов. Прокурор, председатель суда, руко­водя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Председатель област­ного суда, например, организуя работу подчиненного ему ап­парата, занимается не правосудием, а управлением;

♦ по поручению государства, на основании переданных им власт­ных полномочий административную власть могут использо­вать товарищеские суды, добровольные народные дружины и другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права явля­ются общественные отношения, возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их адми­нистративной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководством других государственных органов, в ходе реализации административной власти судьями и внешневластных полномочий общественных организаций.

Методы правового регулированияобщественных отноше­ний в сфере исполнительной власти – это совокупность право­вых средств, способов, приемов, посредством которых регулиру­ются управленческие отношения. Совместно с предметом они дают наиболее полную характеристику отрасли административ­ного права.

Методы административно-правового регулирования представ­ляют собой приемы регулирования, исходные юридические по­зиции, определяющие главные в правовом статусе субъекты, к которым относятся:

• метод централизованного, императивного регулирования (ад­министративно-правовой метод). При этом регулируются отношения, одним из участников которых всегда выступает орган (должностное лицо), наделенный юридическими властными полномочиями, т.е. положение субъектов характеризу­ется отношением субординации, прямого подчинения, нера­венства их участников и однородностью юридически власт­ных волеизъявлений одной из сторон;

• метод децентрализованного, диспозитивного регулирования, т.е. управляющей или управляемой стороне предоставляет­ся возможность выбора образа действий (без прямых предпи­саний и запретов) в рамках административно-правовой нор­мы. Это положение субъектов характеризуется отношением координации, а государственно-управленческая деятельность предполагает возможность возникновения отношений гори­зонтального типа. При этом субъекты обладают равным объе­мом властных полномочий.

Говоря о методе административно-правового регулирования, следует помнить, что специфической особенностью общественных отношений, регулируемых административным правом, является неравенство сторон. Один из участников таких отношений подчинен другому, то есть, органы государственного управления в конкретных правоотношениях реализуют предоставленные им властные полномочия, которых нет у другой стороны (например, у граждан).

Являясь составной частью единой системы права, его самостоятельной отраслью, административное право неразрывно связано со всеми другими отраслями права. Общее, что объединяет все отрасли права, коренится в единстве задач, решаемых в ходе строительства правового государства.