Вопрос 7. Дипломатическая служба в России с середины 18 до 20 века

После Петра I сфера деятельности русского Посольского приказа была значительно сужена. В 1726 г. Екатерина I учредила состоящий из преданных ей людей Тайный совет. Главы иностранной и военных коллегий вошли в его состав. Совет стал играть определяющую роль в выработке и проведении внешнеполитического курса. Коллегия иностранных дел по сути превратилась в исполнительную канцелярию при нем. Такая тенденция реформирования российского дипломатического протокола была не случайной. Во второй половине XVIII века в Европе все более отчетливо проявлялось стремление монархов к единоличному правлению. В исключительном положении оказались только Коллегия иностранных дел. Екатерина II ревностно относилась к этому ведомству, всячески стремилась поднять статус и его авторитет до европейского уровня. Число ее служащих во второй половине XVIII века достигло 230 человек. В январе 1779 г. был издан указ, определивший штаты Коллегии иностранных дел, оклады президента коллегии (канцлера) и вице-президента (вице-канцлера).

Одновременно со штатом центрального аппарата был утвержден штат загранучреждений. Как правило, штаты российских загранучреждений того времени были небольшими – не более 2-3 человек. В обязательном порядке в них входили глава представительства и его секретари. Звание посла по новым штатам было присвоено лишь русскому представителю в Варшаве. Большинство же русских представителей за границей именовались министрами второго ранга.

Авторами доношений (донесений) были российские представители за границей, они же составляли периодические реляции – отчеты о деятельности своего представительства. Сообщения и указы касались внутриведомственных вопросов. В эти же годы большое внимание стало уделяться дипломатическому протоколу и этикету. Особое внимание уделялось вопросам дипломатической тайны. После присоединения в 1783 г. Крыма к России было положено начало институту консульств. В Средиземноморье и во многих странах Европы вскоре возникает довольно развитая сеть российских генеральных консульств, консульств, вице-консульств. Их возглавлялли наиболее уважаемые дипломаты, квалифицированные и высокопоставленные служащие Коллегии иностранных дел. Причем главами консульсьтв могли быть не только русские, но и иностранные подданные.

Наполеоновские реформы затронули и государственную службу России. Прежде всего был осуществлен переход от системы коллегий к системе министерств. Ведущим принципом служебных отношений стал принцип единоначалия. 8 сентября 1802 г. Александр I издал Манифест об учреждении должностей министров. Коллегии, в том числе и Коллегия иностранных дел, были расписаны между министрами, при которых для сношения с коллегиями были учреждены соответствующие канцелярии. Сейчас такие канцелярии называют аппаратами министров. Административную реформу того времени завершило разработанное в 1811 г. М.М. Сперанским «Общее учреждение министерств». Теперь единоначалие окончательно становилось основой организационного принципа деятельности министерства; устанавливалось единообразие структуры, делопроизводства и отчетности министерства; учреждалась строгая подчиненность всех подразделений министерства по вертикали; назначение министра и его заместителя (товарища министра) производилось самим монархом.

Роль Коллегии иностранных дел в такой системе администрирования объективно стала сходить на нет. В 1832 г. по именному указу Николая I «Об образовании министерства иностранных дел» Коллегия была официально упразднена и превращена в структурное подразделение внешнеполитического ведомства. Во второй половине XIX века преобразования в системе высших и центральных органов власти были продолжены. Нововведения коснулись и Министерства иностранных дел, возглавляемого с 1856 по 1882 гг. князем А.М. Горчаковым. Под его руководством министерство было освобождено от ряда несвойственных ему функций цензуры политических публикаций, управления окраинами империи, церемониальные дела. Развитие международных связей в политической и экономической сферах ребовало значительного расширения сети зарубежных представительств. К началу девяностых годов ХIХ в. за границей функционировало 6 посольств и 26 миссий Российской Империи. В указанное время у России за границей было 25 генеральных консульств, 86 консульств и вице-консульств. Отказались от практики предоставления дипломатических постов иностранцам. Повысились требования к образовательному уровню служащих.

Внешнеполитический аппарат российской империи конца ХIХ – начала ХХ века отражал особенности в основном уже свершившегося на Западе перехода от неограниченной монархии к буржуазно-парламентской монархии, а в 1917 г. – к республике. Царская дипломатия стремилась приспособить механизм принятия государственных решений к вызовам международной политики с учетом роста напряженности между двумя блоками – Антантой и Тройственным союзом. Тем не менее, наука констатирует, что система административно-бюрократического управления Российской империи, в том числе в части внешних сношений, к началу XX века не претерпела существенных изменений. Исторические особенности развития России придавали внешнеполитическому механизму некоторые «национальные» черты: гипертрофированная роль самодержавия; социальная однородность кадрового состава кадров дипломатической службы; ограниченное до минимума влияние общественного мнения на принятие тех или иных внешнеполитических решений.

Такая разноведомственность, а нередко и разновекторность действий, часто приводили к недоразумениям в международных делах. Бюрократическая система сковывала инициативу, не давала возможности адекватно и быстро реагировать на меняющуюся внешнеполитическую обстановку. Архаичность государственных структур и несоответствие системы государственного управления происходящим в стране и на международной арене переменам вызвали к жизни симптомы очередного кризиса. Первая российская революция 1905 г. внесла существенные изменения в государственное устройство страны. Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» предполагал ущественную либерализацию политической системы. Постепенно формировался и новый центр управления внешней политикой, в котором ведущую роль начинал играть Совет министров. Дума, в свою очередь, могла оказать влияние на международные акции правительства путем вотирования бюджета. Император по-прежнему сохранял все прерогативы определения внешнеполитического курса. Ему принадлежало право решения вопросов объявления войны и заключения мира, подписания и ратификации международных договоров, назначения и перемещения министров, послов, директоров департаментов, советников посольств, военных атташе. Он же утверждал инструкции российским послам и посланникам. Формальным заслоном практически неограниченным полномочиям российского императора в области внешней политики являлась так называемая скрепа - обязательная подпись министра или другого указанного в законе лица под законами или высочайшими указами, в том числе под международными договорами России и другими важнейшими внешнеполитическими документами. Серьезным нововведением стал усложненный конкурсный экзамен для поступления на дипломатическую службу.

Первая мировая война изменила характер деятельности Министерства иностранных дел. Его главной задачей стало обеспечение внешнеполитической обстановки, благоприятной для успешного ведения войны, а также подготовка условий будущего мирного договора. Ставка Верховного главнокомандующего стала новым центром, управляющим государственным механизмом. При Ставке была образована Дипломатическая канцелярия, в задачу которой входило осведомление Верховного Главнокомандующего по всем вопросам внешней политики, а также поддержание постоянной связи между главковерхом и министром иностранных дел. Война вынудила руководство МИД непосредственно участвовать в принятии не только внешнеполитических, но и внутриполитических решений. Задачи Министерства иностранных дел: • защита русских экономических интересов за рубежом; • развитие торгово-промышленных сношений России; • укрепление русского влияния на почве церковных интересов; • всестороннее наблюдение за явлениями политической и общественной жизни в иностранных государствах. Позже в 1915 г. был создан Осведомительный (информационный) отдел, преобразованный через год в Отдел печати и осведомления. Война вынудила создать ряд новых отделов: отдел по делам военнопленных; справочный отдел о русских подданных, оставшихся за границей и в особенности в неприятельских странах; отдел денежных переводов, долженствовавший оказывать помощь людям, оставшимся вне России. Была проведена также унификация должностей центральной и зарубежной службы. Февральская революция 1917 г. создала новую систему власти. Временное правительство, пользовавшееся поддержкой большинства царских дипломатов, практически сохранило сложившуюся к тому времени структуру и личный состав МИДа. МИД был одним из самых малочисленных ведомств: в центральном аппарате вместе с нештатными служащими работало всего около 200 сотрудников, за границей находилось около 700 человек.

Вопрос 8. Советская дипломатическая служба.
1917 г. в Петрограде, сформировал первое советское правительство-Совет Народных Комиссаров (СНК) во главе с В. И. Лениным. Народным комиссаром по иностранным делам стал Л.Д. Троцкий, которого на атом посту 30 мая 1918 г. сменил Г.В. Чичерин. Первыми советскими дипломатами стали профессиональные революционеры, вернувшиеся из эмиграции и с каторги или вышедшие из тюрем, а также матросы Балтийского флота и рабочие петроградских заводов. Дипломаты-специалисты. работавшие при прежних режимах, в большинстве своем отказались от сотрудничества с новой властью. Первый список сотрудников Народного комиссариата иностранных дел (НКИД) от 3 декабря 1917 г. содержал лишь тридцать имен, и весь комиссариат помещался в одной комнате Смольного. В тот период РСФСР, так же как и образовавшиеся на территории бывшей Российской империи УССР, БССР и ЗСФСР, вела свои внешние сношения самостоятельно. Ко времени образования СССР 30 декабря 1922 г. она имела дипломатические отношения с Афганистаном, Германией, Персией, Монголией, Польшей, Турцией и Финляндией. Шесть государств, признавших РСФСР де-факто, имели в России представительства различного характера: Норвегия, Австрия и Чехословакия - полномочных представителей, Китай - специального делегата. Италия - председателя торговой делегации и Англия - официального агента, возглавлявшего торговую миссию.
23 июля 1923 г. СССР нотифицировал иностранным представителям в Москве о принятии Союзом ССР ведения внешних сношений союзных республик и о закрытии дипломатических представительств отдельных союзных республик за границей. В тот же день НКИД РСФСР был преобразован в общесоюзный комиссариат, и уполномоченные НКИД СССР были учреждены при СНК РСФСР. Постепенно удалось ликвидировать международную изоляцию страны: в 1924 г. были установлены дипломатические отношения с Англией. Францией и Италией, в 1925 г. - с Японией, а также с целым рядом других государств.
В целях расширения и укрепления сотрудничества с другими государствами 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР предоставил союзным республикам право непосредственных сношений с иностранными государствами. Народный комиссариат иностранных дел СССР был преобразован из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат, и в союзных республиках стали создаваться свои ведомства иностранных дел. 15 марта 1946 г. НКИД СССР был преобразован в Министерство иностранных дел СССР.
Во время второй мировой войны была произведена своего рода унификация дипломатических рангов и приведение их в соответствие с международной практикой. Были введены ранги чрезвычайного и полномочного посла, чрезвычайного и полномочного посланника и поверенного в делах. Были введены и другие дипломатические ранги. Кроме дипломатических атташе, в загранпредставительствах работают военные, военно-морские, военно-воздушные атташе - представители военного ведомства назначившей их страны при военном ведомстве страны пребывания: специальные атташе - представители различных ведомств своей страны (по промышленности, сельскому хозяйству, труду, культуре и т.п.): атташе по вопросам печати.
11 февраля 1964 г. СССР ратифицировал некоторыми оговорками) Венскую конвенцию о дипломатических сношениях - основной международно-правовой документ, определяющий статус и функции дипломатического представительства при главах государств. Она была принята 18 апреля 1961 г. в Вене на Конференции ООН по дипломатическим сношениям и иммунитетам. В последующие годы в СССР был принят целый ряд внешнеполитических документов, предусматривающих важнейшие меры по предотвращению мировой войны и призывающих неуклонно проводить политику мирного сосуществования государств независимо от их социального строя. Эти документы определяли общую направленность внешнеполитического курса страны, однако не исключали принятия весьма важных дипломатических и других решений, имевших отношение к внешней политике, узким кругом лиц. НКИД и МИД возглавляли (после Г.В. Чичерина) М.М. Литвинов (1930- 1939), В.М. Молотов (1639- 1949. а также 1953- 1956), А.Я. Вышинский (1949- 1953) и А.А. Громыко (1957-1985). Политика перестройки, начатая М.С. Горбачевым, нашла свое отражение и в работе МИД. В постановлений Съезда народных депутатов СССР (июнь 1989 г.) «Об основных направлениях внутренней и внешней политики» говорится: «Отказ от догматических представлений, реализм в подходе к различным явлениям и процессам международной жизни, возвращение общечеловеческим ценностям их утраченного значения, деидеологизация межгосударственных отношений, органичное воссоединение политики, направленной на защиту интересов страны, с нравственностью - все это отличительные черты нового мышления, в соответствии с которым произошло коренное изменение внешнеполитического курса страны».
Россия активно участвует в работе ООН и таких ее органов, как Генеральная ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС).
После преобразования НКИД СССР из общесоюзного в союзно-республиканский, а затем в МИД СССР были созданы ведомства внешних сношений в союзных республиках, в том числе в РСФСР. Поскольку внешняя политика СССР носила общесоюзный характер, эти ведомства были декоративными во всех республиках за исключением Украины и Белоруссии, представленных в ООН. 19 декабря 1991 г. президент России Б.Н. Ельцин подписал указ об упразднении МИД СССР, в соответствии с которым МИД России принял в свое ведение оперативное управление упраздняемым министерством, включая здания, сооружения, имущество и средства. Вслед за этим генеральный секретарь ООН был уведомлен, что «членство Советского Союза продолжается теперь Российской Федерацией», которая сохраняет «ответственность за все права и обязательства Советского Союза по Уставу ООН».