Санкции как форма выражения конституционно-правовой ответственности
Характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций.
Санкция — обязательный атрибут юридической ответственности в конституционном праве. «Юридическая ответственность — это реализация санкции, указанной в юридической норме»'. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы. Таким образом, ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующих санкций, а санкция — мерой этой ответственности.
В советский период государство практиковало такие меры конституционно-правовой ответственности, как лишение или ограничение (приостановление) политических и иных основных прав и обязанностей граждан. Они применялись к представителям так называемых эксплуататорских классов и их пособникам с целью лишения их возможности участия в политической жизни либо ограничения этого участия такими средствами, которые исключали бы их определяющее воздействие на формирование политических взглядов граждан.
После Октябрьской революции в России были полностью лишены либо ограничены в избирательных правах «эксплуататорские элементы и их приспешники» (ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г., ст. 69 Конституции РСФСР 1925 г.). Только трудящимся гарантировались в полном объеме и другие политические права и свободы, такие как свобода слова и печати, право на объединение и др. (ст. 14—16 Конституции РСФСР 1918 г.). Некоторые конституционные обязанности также были различными по объему для трудящихся и для других социальных групп.
Советское законодательство предусматривало и высший предел конституционно-правовой ответственности, касающейся прав и обязанностей советских граждан. Статья 7 Закона о гражданстве СССР 1938 г. предусматривала возможность лишения советского гражданства. Основанием для ее применения являлись действия гражданина,
БратусьС.Н. Юридическая ответственность и законность. С. 121.
наносящие ущерб государственным и политическим интересам страны и советского народа.
Конституционно-правовую ответственность несли и такие участники конституционно-правовых отношений, как государственные и негосударственные органы. Например, законодательством предусматривалась .возможность досрочного переизбрания состава органа, если он не обеспечивал должного осуществления власти в интересах трудящихся'.
В настоящее время государством также используется широкий круг мер конституционно-правовой ответственности. В их число входят прежде всего отмена или приостаноачение действия актов государственных органов или их отдельных положений.
Значение указанной формы государственного воздействия состоит втом, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка. Решение об отмене или приостановлении акта содержит в себе отрицательную оценку противоправных действий, приведших к изданию противоречащего закону акта, и служит предупреждению подобных правонарушений. Отмена предполагает жесткий, категоричный императив и лишает акт всех его юридических потенций, в том числе ретроспективно. Она может устранять все правовые последствия действия такого акта с момента его принятия. Следует сказать, что отмена и приостановление — близкие, но не совпадающие меры ответственности. Приостановление — это та же отмена, но под условием, ограниченная во времени, не решающая окончательно судьбу акта и не аннулирующая его действия в предшествующий период.
Таким образом, отмена или приостановление акта является санкцией, применяемой при нарушении нормы права и содержащей в себе меру юридической ответственности. Ее распространенность породила в литературе даже мнение о том, что отмену незаконных актов можно считать самостоятельным видом юридической ответственности.
' Подробнее см.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность. С. 19—21; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. С. 91 — 114.
В конституционно-правовом законодательстве, действующем на территории Российской Федерации, эта мера конституционно-правовой ответственности используется достаточно широко.
Так, в соответствии с Конституцией (Основным законом) Республики Алтай (ст. 118) глава республики, председатель Правительства республики приостанавливает или отменяет правовые акты министерств, ведомств и глав местных администраций в случаях их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, Конституции и законам республики. Он может также обращаться с представлением к Президенту РФ, Правительству РФ о приостановлении действия правовых актов федеральных исполнительных органов на территории Республики Алтай в случае их противоречия Конституции и законам РФ, Конституции и законам республики.
Согласно Уставу (Основному закону) Ставропольского края (ст. 63) губернатор Ставропольского края отменяет акты местных исполнительных органов власти на территории Ставропольского края, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, а также законам Ставропольского края и иным нормативным правовым актам Государственной думы Ставропольского края, губернатора Ставропольского края, правительства Ставропольского края, принятых в пределах их компетенции.
В ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» указывается, что Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.
Следует подчеркнуть, что отмена или приостановление акта может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции только в тех случаях, когда речь идет о нарушении норм конституционного права. Одной из разновидностей рассматриваемой санкции является признание неконституционности актов различных государственных органов или их отдельных положений. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 125) Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государтвенной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Со-
вета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных норма-
тивных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относя-
щимся к ведению органов государственной власти Российской Феде-
рации и органов государственной власти ее субъектов;
в) договоров между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти ее субъектов, догово-
ров между органами государственной власти субъектов Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Фе-
дерации.
Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
В соответствии с Законом Тюменской области от 23 января 1998 г. (с изменениями и дополнениями от 25 ноября 1998 г., 6 апреля и 3 июня 1999 г.) «Об Уставном суде Тюменской области» (ст. 3) Уставный суд области рассматривает вопросы соответствия законов Тюменской области, нормативных актов органов государственной власти области, органов местного самоуправления, находящихся на территории области, Уставу Тюменской области. Акты или их отдельные положения, признанные противоречащими Уставу области, утрачивают силу (ст. 80).
Как меру конституционно-правовой ответственности рассматривают отмену незаконных актов органов государственной власти большинство исследователей, занимающихся этой проблемой. Однако на этот счет имеются и другие точки зрения.
Например, М.А. Краснов полагает, что отмена незаконного решения сама по себе мерой публично-правовой ответственности не является. «В отмене незаконного решения, — пишет он, — следует усматривать не меру ответственности Совета, а один из способов правового воздействия, юридическую корректировку в целях стабилизации системы правопорядка. Смысл же и назначение института ответственности состоит не только в исправлении неправомерного поведения ответственного субъекта, не только в своеобразной государственно-правовой реституции, но и в учете субъективной стороны нарушения, выражаемой через категорию вины. В отличие от всех других форм государственного реагирования, ответственность не может абстрагироваться от главного «элемента», составляющего любой социальный институт _ от человека, в какой бы роли он ни выступал. Вот почему мы отрицаем так называемую безвинную ответственность...
Ответственность в строгом значении этого понятия немыслима и без конкретных неблагоприятных последствий для виновного лицаили органа. Тот факт, что виновного в установленном порядке можно освободить от наказания в силу каких-то смягчающих обстоятельств, не меняет данного принципиального свойства ответственности. В этой связи возникает вопрос: является ли отмена решения Совета наказанием его, а следовательно, воздействует ли она на сознание депутатов, составляющих данный Совет? Сама по себе отмена решения не наносит ущерба Совету, ибо не ограничивает его возможностей, установленных законом. Эти меры не колеблят и авторитет Совета, тем более каждого из его депутатов, перед избирателями, поскольку последних интересует, как правило, содержательная сторона актов, а не их формальное соответствие Конституции и законам»1.
Аналогичной позиции придерживается и Д.Т. Шон, рассматривающий отмену незаконных актов высших и местных органов власти как устранение из правового пространства акта, которого в нем быть не должно. «Здесь никого не наказывают... Само по себе признание правовых актов частично или полностью незаконными вообще или даже неконституционными не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал».
Прежде всего необходимо заметить, что ни о какой безвинной ответственности не может идти речь, когда орган государственной власти совершает противоправные действия, направленные на нарушение действующего законодательства. Такого рода действия нужно квалифицировать либо как умышленные, либо как неосторожные (обусловленные незнанием законодательства и т.п.), но в любом случае виновные.
Что же касается неблагоприятных последствий для виновного лица или органа, то они очевидны. Виновное лицо может быть освобождено от занимаемой должности, а виновный орган вынужден затратить много организационных усилий и материальных средств для того, чтобы отменить незаконное решение и принять новое, отвечающее действующему законодательству. Кроме того, отмена незаконного решения, кем бы она ни осуществлялось, наносит ущерб авторитету органа, нарушившего закон, поскольку связана с отрицательной оценкой его деятельности.
1Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 49.
Наконец, нарушающие законодательство законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации в настоящее время могут получить соответствующие предупреждения, а затем и быть распущены в случае невыполнения решения суда, признавшего их акты незаконными.
Другой важной мерой конституционно-правовой ответственности является досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 117) Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. Конституция предусматривает возможность отрешения от должности Президента РФ на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93).
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 129) Генеральный прокурор РФ освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»' представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления этого решения в силу.
В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.
В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с упомянутым законом.
В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.
Представительный орган местного самоуправления распускается законом субъекта Федерации или федеральным законом, а глава муниципального образования отстраняется от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), за исключением глав муниципальных образований столиц и административных центров субъектов Федерации, либо указом Президента РФ.
В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменен нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации не приняты предусмотренные законом меры, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.
В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) не приняты предусмотренные законом меры, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.
Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.
Согласно, например, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, принятой парламентом республики 1 сентября 1997 г. (ст. 90), Президент Кабардино-Балкарской Республики может быть отрешен от должности парламентом республики на основании выдвинутого Советом Республики обвинения в совершении преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда республики о наличии в действиях Президента признаков преступления, и заключения Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Решение Совета Республики о выдвижении обвинения в совершении преступления Президентом Кабардино-Балкарской Республики должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов Совета Республики по инициативе не менее 1/3 депутатов Совета Республики и при наличии заключения специальной комиссии, образованной им.
Решение парламента Кабардино-Балкарской Республики об отрешении Президента республики от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Советом Республики обвинения против Президента. Если в этот срок решение парламента республики не будет принято, обвинение против Президента республики считается отклоненным. Решение парламента республики об отрешении Президента Кабардино-Балкарской Республики от должности считается принятым, если оно поддержано 2/3 голосов депутатов каждой из палат парламента республики.
Согласно Уставу (Основному закону) Амурской области (ст. 56), полномочия главы администрации области могут быть прекращены досрочно в случае совершения им преступления. Основанием для досрочного прекращения полномочий главы администрации области в этом случае может служить вступивший в законную силу приговор суда о признании главы администрации области виновным в совершении преступления.
Досрочное прекращение деятельности государственных органов и должностных лиц возникает как следствие их неправомерных действий, нарушений правовых обязанностей со стороны виновных субъектов. Эта мера применяется с целью обеспечения определенного поведения соответствующего органа в целом или должностного лица и является по своей сути принуждением. Следует заметить, что отставка должностного лица как мера конституционной ответственности порой очень близка к дисциплинарной ответственности и по форме, и по порядку применения. Различие же состоит в том, что дисциплинарная ответственность применяется за нарушения трудовой дисциплины, невыполнение заданий, а конституционно-правовая — имеет более широкий арсенал оснований.
Как уже говорилось, рассматриваемые санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их принятия не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно-правовых норм, которые в одних случаях применяются как санкции (в случае правонарушений), а в других — не как санкции (в случае освобождения от должности по иным причинам)1. Например, в Уставе (Основном законе) Воронежской области (ст. 34) предусмотрено досрочное прекращение полномочий главы администрации области в случаях: а) добровольной отставки; б) совершения преступления; в) утраты гражданства Российской Федерации; г) выезда на постоянное жительство за пределы области; д) смерти. И только в одном случае — при совершении преступления — досрочное прекращение полномочий главы администрации области применяется в качестве санкции.
Кроме того, в ряде случаев нормы конституционного права вообще не предусматривают возможности принятия рассматриваемых санкций, а только провозглашают существование ответственности. Это обусловлено тем, что понятие «ответственность»2 может употребляться в двух значениях. Так, оно означает ответственность в смысле ответственного поведения, подотчетности, юридической компетентности. Именно в таком значении этот термин используется в нормативных актах, определяющих полномочия государственных органов, других субъектов конституционно-правовых отношений, их взаимные контакты. Например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 12) указывается, что федераль-
' См.: Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве. С. 36. См.: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Указ. соч. С. 42; Еременко Ю П Рудинский Ф.М. Указ. соч. С. 29—34.
ные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 17) говорится о том, что Генеральный прокурор РФ «несет ответственность за выполнение возложенных на органы прокуратуры задач».
Во всех этих случаях правовые нормы, используя категории «ответствен», «ответственность», требуют от соответствующих государственных органов определенного поведения и деятельности, обусловленной тем, что есть другие субъекты конституционно-правовых отношений, перед которыми они отвечают, с акциями которых должны соизмерять свои действия'.
Другое значение ответственности связано с принятием специальных мер воздействия, вытекающих из недолжного поведения субъектов конституционно-правовых отношений. Наиболее важные из них — конституционно-правовые санкции.
Одной из конституционно-правовых санкций, применяющихся к депутатам представительных (законодательных) органов гоударствен-ной власти, а также к членам Совета Федерации Федерального Собрания, является лишение их полномочий по решению законодательного органа.
Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы принимается соответственно Советом Федерации и Государственной Думой и оформляется постановлением палаты. Полномочия депутатов в этих случаях прекращаются со дня, определяемого таким постановлением палаты.
Согласно ст. 4 Закона «О статусе депутата Воронежской областной Думы», принятого областной Думой 24 августа 1994 г., полномочия депутата областной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом.
Лишение депутата по решению законодательного органа полномочий не означает, что такое решение принимается только потому, что в
См.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность. С. 16
связи с судебным приговором депутат лишается фактической возможности исполнять свои обязанности. Главное здесь в том, что, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. Он нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и действующим законодательством. Поэтому депутат в подобных случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание).
Наряду с лишением депутатов их полномочий по решению законодательных органов в некоторых регионах законодательством предусматривается досрочное прекращение полномочий депутатов и других выборных должностных лиц посредством их отзыва. Специфика этой санкции заключается в том, что она применяется не органами государства, а непосредственно избирателями соответствующего округа. Что же касается участия государственных органов в отзыве депутата, то оно выражается лишь в законодательном регулировании процедуры отзыва и оказании организационной помощи избирателям, возбудившим вопрос об отзыве депутата.
Так, согласно Избирательному кодексу Свердловской области (п. 4 ст. 6) депутаты представительного органа местного самоуправления, глава и иные выборные должностные лица муниципального образования, не оправдавшие доверия избирателей вследствие невыполнения или нарушения законодательства Российской Федерации, законодательства Свердловской области, а также устава соответствующего муниципального образования, могут быть отозваны по результатам голосования избирателей.
Одной из мер конституционно-правовой ответственности является аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий. Так, согласно ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случаях, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами, законами субъектов Федерации; если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; если менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно федеральному закону, закону субъекта Федерации право принять участие в распределении депутатских мандатов; либо если за списки кандидатов, получивших согласно соответствующему закону право принять участие в распределении указанных мандатов, было подано в сумме 50% или менее голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов.
При проведении выборов по многомандатным избирательным округам кандидат считается не избранным в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.
Референдум признается соответствующей комиссией несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме, если за него проголосовало менее половины участников референдума, принявших участие в голосовании.
Соответствующая избирательная комиссия, комиссия референдума признает итоги голосования, результаты выборов, референдума субъекта Федерации, местного референдума недействительными:
а) в случае, если допущенные при проведении голосования или
установлении итогов голосования нарушения не позволяют с досто-
верностью установить результаты волеизъявления избирателей, участ-
ников референдума;
б) в случае, если они признаны недействительными не менее чем
на 1/4 части избирательных участков, участков референдума;
в) по решению суда.
В соответствии с Избирательным кодексом Воронежской области, принятым областной Думой 6 июля 1995 г., выборы признаются несостоявшимися в случае выбытия всех кандидатов или снятия всех кандидатур, включенных в избирательный бюллетень, либо в случае, если в голосовании приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки (ст. 62). Выборы в целом или по отдельным избирательным участкам признаются недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
Отмена результатов выборов является правовосстановительной функцией. И хотя она служит в основном устранению ущерба, который причинен общественным отношениям в сфере избирательного процесса, эта отмена не лишена также и определенных карательных свойств. Вместе с тем признание выборов несостоявшимися или недействительными является по сути государственным принуждением, которое применяется в связи с провонарушением, и поэтому служит мерой юридической ответственности.
Конституционно-правовое законодательство предусматривает и такую меру конституционно-правовой ответственности, как ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан. Она применяется в связи с определенными противоправными действиями граждан. Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эта санкция является временным ограничением со стороны государства некоторых правомочий граждан Российской Федерации.
В ряде случае ограничение прав и свобод используется не только для воздействия на правонарушителей, но и для предупреждения правонарушений. Например, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56), в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Однако не подлежат ограничению права и свободы (ч. 3 ст. 56), предусмотренные ст. 20 (право на жизнь), 21 (достоинство личности), ч. 1 ст. 23 (право на свободу и личную неприкосновенность); ст. 24 (сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия), 28 (свобода совести, свобода вероисповедания), ч. 1 ст. 34 (право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной деятельности), ч. 1 ст. 40 (право на жилище), 46 (судебная защита прав и свобод граждан), 47 (право на рассмотрение дела гражданина в том суде и тем судьей, к подсудности которых относится, право на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей), 48 (право на получение квалифицированной юридической помощи), 49 (презумпция невиновности), 50 (никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление), 51 (никто не обязан свидетельствовать против себя, своего супруга и близких родственников), 52 (права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью), 53 (право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями), 54 (закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет).
В советской юридической литературе в качестве одного из видов конституционно-правовых санкций рассматривалось лишение орденов, медалей и почетных званий. Основания применения этой конституционно-правовой санкции были определены в законодательстве. Согласно ст. 40 Общего положения об орденах, медалях и почетных званиях СССР и ст. 31 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик предусматривалась обязанность суда при вынесении приговора за тяжкое преступление лица, награжденного орденом или медалью или имеющего почетное звание, присвоенное Президиумом Верховного Совета СССР, Президиумом Верховного Совета союзной или автономной республики, решить вопрос о целесообразности внесения представления о лишении осужденного ордена, медали, почетного звания. Однако это не означало, что судебный приговор всегда влек за собой лишение указанных наград. Вопрос об этом в каждом конкретном случае решался соответствующим Президиумом Верховного Совета.
Кроме того, основаниями лишения орденов, медалей и почетных званий СССР, союзных и автономных республик могли служить лишение награжденного гражданства СССР, а также любые порочащие проступки награжденного лица.
Действующее законодательство также предусматривает возможность лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. Однако эта мера является одним из видов уголовного наказания. Согласно ст. 48 Уголовного кодекса РФ при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления с учетом личности виновного суд может лишить его специального воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.
В соответствии со ст. 89 Конституции РФ и Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. (в редакции от 6 января 1999 г.), Президент РФ только издает указы об учреждении государственных наград и о награждении государственными наградами и вручает государственные награды (п. 1). Правда, согласно указанному Положению Президент РФ отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награждению государственной наградой (п. 17), что можно считать конституционно-правовой санкцией, применяемой к лицу, получившему награду на основании недостоверного или необоснованного представления.
Государственная награда и документ к ней, врученные лицу, в отношении которого издан указ об отмене награждения, подлежит возврату в Управление Президента РФ по государственным наградам, а должностные лица, допустившие необоснованное представление к награждению государственной наградой, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
К мерам конституционно-правовой ответственности действующее законодательство относит и отмену решения о приеме в гражданство Российской Федерации. Так, приобретение гражданства незаконным путем влечет отмену решения (в течение пяти лет) о приеме в гражданство Российской Федерации в случае установления в судебном порядке факта представления заведомо ложных сведений и фальшивых документов (ст. 24 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации»). Если не будет доказана осведомленность членов семьи о данном конституционно-правовом правонарушении, отмена решения на них не распространяется.
Таковы основные меры конституционно-правовой ответственности, которые применяются к субъектам конституционно-правовых отношений в случае их недолжного поведения и в целях их принуждения к должному поведению.
Тот факт, что конституционно-правовая ответственность часто обеспечивается какими-либо иными видами ответственности, породил мнение о том, что «в системе конституционного законодательства отсутствует некая интеграционная единица, которая бы упорядочивала и приводила бы к единому знаменателю все составляющие конституционной ответственности». Поэтому в литературе высказано предложение разработать и принять Федеральный конституционный закон «О конституционной ответственности», в котором были бы четко определены юридические основания наступления неблагоприятных последствий конституционной ответственности, а также процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц. Кроме того, в связи с признанием конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности предлагается разработка и принятие этого закона как комплексного источника «нового» вида юридической ответственности, своеобразного конституционного кодекса, который бы конкретизировал нормы Конституции РФ по аналогии с другими источниками традиционных видов юридической ответственности.
Не возражая в принципе против принятия такого закона, хотелось бы сказать, что с его помощью нельзя решить проблемы, которые порождены спецификой конституционного права и конституционно-правовой ответственности.
«В настоящее время, — указывает Н.М. Колосова, предлагающая принять Федеральный конституционный закон «О конституционной ответственности», — когда такой закон отсутствует, но встает вопрос о наступлении либо конституционной, либо иной ответственности, то наступает, как правило, последняя. Особенно трудно выделить конституционную ответственность в тех случаях, когда неблагоприятные последствия названы как в Конституции, так и в отраслевом законодательстве. Например, п. 4 ст. 3 Конституции РФ гласит, что «захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону». Новый Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции РФ (ст. 278). Следовательно, необходимость привлечения к уголовной ответственности не вызывает никаких сомнений. Что касается конституционной ответственности, то ответить положительно на вопрос о ее наличии гораздо сложнее; отсутствует закон, который бы регулировал отношения по привлечению субъекта к конституционной ответственности за захват власти или присвоение властных полномочий».
Между тем, как уже отмечалось, конституционное право для защиты своих норм использует меры не только конституционно-правовой ответственности, но и любой другой юридической ответственности, которые представляются наиболее эффективными. Например, за действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, было бы нелепо 'ограничиться аннулирова-
1Колосова Н.М. Указ. соч. С. 87.
2 См.: там же.
нием юридических результатов этих действий или чем-либо подобным, находящимся в арсенале мер конституционно-правовой ответственности. Здесь требуется именно уголовная ответственность.
Кроме того, конституционный закон, который требует привлечения субъекта к ответственности за захват власти или присвоение властных полномочий, имеется. Это Конституция РФ (ч. 4 ст. 3). Другое дело, что она не регулирует отношений по привлечению субъекта к конституционно-правовой ответственности за захват власти или присвоение властных полномочий. Однако этого и не требуется. Достаточно того, что в ней указывается, что подобные действия преследуются по федеральному закону.
Наконец, конституционно-правовая ответственность — особый вид юридической ответственности, используемый в исключительных, предусмотренных нормами конституционного права случаях. Она не может применяться всегда, когда речь идет о нарушениях конституционно-правовых отношений, поскольку в этом нет необходимости. Ее основное назначение — защита Конституции и других конституционно-правовых норм присущими ей средствами. При выполнении этой задачи конституционно-правовая ответственность сочетается с другими видами юридической ответственности, которые наряду с этими выполняют и многие другие функции по защите правовой системы Российской Федерации, ставя при этом во главу угла все-таки именно охрану Конституции и других конституционно-правовых норм.
Вместе с тем следует признать, что в настоящее время нарушение ряда норм конституционного права, включая и некоторые нормы Конституции, не влечет за собой каких-либо неблагоприятных последствий, поскольку отсутствуют указания на возможность применения в этих случаях мер государственного принуждения. Такое положение, конечно, нельзя признать нормальным. Все нормы конституционного права должны быть защищены государством либо «извне», либо за счет внутреннего потенциала.
Как известно, строгость санкций за нарушение правовых норм в значительной мере отражает социальную ценность регулируемых или охраняемых этими нормами общественных отношений. Поскольку конституционное право охраняет высшие социальные ценности, оно само нуждается в адекватной системе средств защиты его предписаний, причем не только в «чужих», но и собственных санкциях. Опыт показывает, что отсутствие собственных санкций порой не может быть компенсировано «чужими» без опасения, что соответствующие нормы конституционного права останутся без действенной защиты. Может быть, было бы чрезмерным ставить вопрос о том, чтобы каждая норма конституционного права была снабжена собственной санкцией. Однако нельзя согласиться и с таким положением, когда ответственность подменяется неопределенными отсылками к законодательству, в котором эта ответственность не всегда устанавливается.
Обращает на себя внимание и то, что в настоящее время вопросы конституционно-правовой ответственности решаются настолько неполно и противоречиво, что перевод этой ответственности из сферы формально-юридической в сферу практическую представляется проблематичным и фактически нереальным. Убедительным свидетельством тому может служить, в частности, процедура отрешения Президента РФ от должности, которая настолько сложна и во многих отношениях неопределенна, что делает нереальным применение к нему конституционно-правовой ответственности.
Все это говорит о том, что система санкций, используемых для защиты норм конституционного права, нуждается в совершенствовании. Думается, что этому способствовало бы принятие ряда законодательных актов, включая упоминавшийся Федеральный закон «О конституционной ответственности», а также Закон «Об ответственности должностных лиц государства», предложение о принятии которого уже высказывалось в литературе.