Местное самоуправление на современном этапе
Понятие «местное самоуправление» закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон о местном самоуправлении) и означает форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [10].
Выделяются следующие структурные элементы, которые в своей совокупности составляют понятие "основы местного самоуправления": 1) правовые основы; 2) территориальные основы; 3) экономические основы; 4) финансовые основы.
Под правовыми основами понимаются положения Конституции РФ, федеральные, региональные, муниципальные нормативные акты, в которых содержатся нормы права, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении местного самоуправления, а также порядок организации и деятельности местного самоуправления.
Положения ст. 12, 72 и гл. 8 Конституции РФ, фиксирующие основы местного самоуправления, развиваются в Законе о местном самоуправлении, в котором более подробно закрепляются правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления.
Российская Федерация является участником ряда международно-правовых договоров, определяющих основные требования к организации местного самоуправления. К ним относятся Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. и Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества от 29 октября 1994 г.
Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Нормы права, касающиеся вопросов местного значения, содержатся также в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных правовых актах.
В конституциях (уставах) и законах субъектов РФ конкретизируется федеральное законодательство с учетом особенностей организации местного самоуправления в конкретных регионах.
В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Основным нормативным правовым актом на уровне местного самоуправления является устав муниципального образования, определяющий круг вопросов, которые решает данное муниципальное образование, территорию муниципального образования, органы местного самоуправления, их название, структуру, порядок формирования. Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, после чего подлежит государственной регистрации.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. В основетерриториальной организации местного самоуправления лежит поселенческий принцип: муниципальное образование всегда создается там, где живут люди и есть поселение.
Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Закон о местном самоуправлении устанавливает, что местное самоуправление осуществляется: 1) в городских поселениях; 2) сельских поселениях; 3) муниципальных районах; 4) городских округах; 5) городских округах с внутригородским делением; 6) внутригородских районах; 7) на внутригородских территориях городов федерального значения. Наделение муниципальных образований статусом соответствующего поселения осуществляется законами субъектов РФ.
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.
Возможно также преобразование муниципальных образований (т.е. объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса); упразднение поселений (допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении); создание вновь образованных поселений на межселенных территориях (по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти) [11].
Территорию местного самоуправления составляют: 1) земли жизни населения, прилегающие земли, свободные территории; 2) земли общего пользования (дороги, улицы, площади); 3) рекреакционные земли (зоны отдыха, парки, санатории, стадионы, заповедники); 4) земли для развития поселения.
Население муниципального образования независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Особенности правового регулирования связаны с созданием муниципальных образований (в определенных случаях создаются самостоятельные муниципальные образования или они становятся частью другого муниципального образования), а также с ограничением местного самоуправления (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования, наукограды, инновационные центры и др.).
Так, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
Закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами; особенности осуществления местного самоуправления на данных территориях устанавливаются Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».
Городскими округами являются также наукограды, особенности осуществления местного самоуправления в которых устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».
Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра»Сколково» устанавливаются Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково».
Экономическую основу местного самоуправления составляют:
1) муниципальная собственность; 2) местные финансы; 3) имущество, которое находилось в собственности государства и впоследствии было передано органам местного самоуправления.
Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы – денежные средства, которые используются при решении вопросов местного значения. Местные финансы состоят из средств местного бюджета, а также государственных и муниципальных ценных бумаг.
Органы местного самоуправления формируют бюджет за счет местных налогов и сборов. В местный бюджет поступают также средства из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ в виде отчислений от федеральных и региональных налогов, а также дотаций и субсидий.
Система местного самоуправления есть организация муниципальной власти, включающая:
1) ее субъектов (носителей власти) – единицы местной коллективной самоорганизации, их виды (городские, сельские поселения, другие коллективы);
2) вопросы местного значения, решение которых осуществляется самостоятельно в рамках местного самоуправления;
3) организационные структуры, выбираемые гражданами самостоятельно (сход граждан, местный референдум, выборные органы местного самоуправления, лица, уполномоченные решать вопросы местного значения, осуществлять муниципальные полномочия);
4) компетенцию органов местного самоуправления;
5) способ оформления решений по вопросам местного значения (муниципальные правовые акты нормативного, исполнительнораспорядительного, индивидуального характера).
В Российской Федерации субъектами муниципальной власти являются поселения (городские, сельские), муниципальные районы, городские округа, внутригосударственные и муниципальные образования в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Содержанием любого муниципального образования служит наличие местного коллектива, способного решать вопросы общественной жизни [12].
Субъектом муниципальной власти является местное сообщество (местный коллектив), характеризующийся в силу объективных закономерностей расселения, проживания, хозяйствования и социально-культурной деятельности относительной самостоятельностью.
Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление реализуется гражданами путем референдума, выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, собраний (сходов) граждан, а также посредством обращений граждан в органы местного самоуправления.
К органам и должностным лицам местного самоуправления относятся выборные органы (представительные, состоящие из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; выборные главы муниципального образования и другие избираемые населением должностные лица) и иные органы и должностные лица (порядок их образования, сроки полномочий определяются в каждом конкретном случае уставами соответствующих муниципальных образований).
Подводя итоги:
Местное самоуправление в РФ представляет собой гарантированную Конституцией и государством форму осуществления гражданами своего права на управление страной. Эта форма обеспечивает принятие и осуществление людьми решений, связанных с управлением конкретным муниципальным образованием в интересах проживающего здесь населения. К основным источникам, регулирующим местное самоуправление в РФ, следует отнести, помимо основного закона государства, Европейскую Хартию по основам организации данных органов власти, а также федеральный закон, регламентирующий деятельность власти на местах. Именно в Конституции закреплены основные гарантии местного самоуправления в России. К ним в первую очередь следует отнести правовое признание местных органов власти самостоятельными и не относящимися напрямую к государственным органам управления.
Помимо правовых существуют и финансовые гарантии осуществления местной власти, которые включают в себя право на владение, распоряжение и пользование муниципальной собственностью, в том числе, с целью извлечения из нее дохода. Кроме того, руководители муниципальных образований для осуществления своей деятельности имеют право забирать часть налогов (например, на землю) в местную казну. Местное самоуправление в РФ осуществляется как непосредственным путем при помощи проведения референдума по тем или иным вопросам, так и через представителей, которые выбираются в порядке, определенном федеральным законом. Основой органов местной власти в нашей стране является муниципальное образование. К нему может относиться сельское или городское поселение, район, округ или внутригородская территория, обладающая особым федеральным статусом. Любое муниципальное образование должно обладать определенной экономической и финансовой самостоятельностью, его полномочия должны быть строго разграничены не только с соседними образованиями, но и с региональными и федеральными органами власти. Для современной модели местного самоуправления в России характерен поиск наиболее оптимальных средств и методов управления теми или иными территориями. В то же время развитие данного уровня государственной власти в целом идет в рамках общемировых тенденций, которые определяют четырех главных составляющих в деятельности органов власти на местах. Во-первых, любая власть, в том числе и местная, должна действовать в строгом соответствии с законом.
При этом за рамки нормативно-правовых актов не должны выходить и действия центральной власти по отношению к муниципальным образованиям. Во-вторых, нормальное функционирование местного самоуправления невозможно без права распоряжаться материальными и экономическими ресурсами. Отсутствие самостоятельности или недостаток ресурсов обычно приводит к снижению управленческой дисциплины у местных руководителей, к тому, что они начинают ориентироваться на региональные власти, а не на потребности местного населения. В-третьих, власть в муниципальном образовании должна обязательно носить выборный характер, чтобы любой руководитель чувствовал ответственность именно перед своими избирателями. Наконец, в-четвертых, местное самоуправление в РФ должно организовываться с учетом тех исторических и культурных традиций, которые существуют в данном регионе.
[1] Глущенко П. П., Пылин В. В. Муниципальное право: учеб. пособие. СПб.: Изд. Михайлова В. А., 2014.С.167.
[2] История России. IХ-ХХ вв.: Курс лекций /Под ред. Леванова Б.В. - М., 2013.С.157.
[3] Васильев В. И. Местное самоуправление : учеб. и науч.-практич. пособие / В. И. Васильев. - М., 2014.С.178.
[4] Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - М., 2014.-С.104.
[5] См.: Кoмментарий к Федеральнoму закoну «Oб oбщих принципах oрганизации меcтнoгocамoуправления в Рoccийcкoй Федерации» (пocтатейный) / Пoд ред. В.И. Шкатуллы. М.: Нoрма, 2012.С.167.
[6] Кошевников Е. М. Государство и местное самоуправление в России : теоретико-правовые основы взаимодействия : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Е. М. Кошевников. - М., 2013.-С.25.
[7] Захаров,И. В. Институт вопросов местного значения : проблемы теории и практики / И. В. Захаров // Российский юридический журнал. 2014. № 6.-С.12.
[8] Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - М., 2014.-С.137.
[9] Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - М., 2014.-С.135.
[10] Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2012.С.168.
[11] Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие : конституционализация муниципальной демократии в России / Н. С. Бондарь. -М. : НОРМА, 2014.С.114.
[12] Авакьян С. А. Муниципальное право России: учебник. М.: Проспект, 2014. –С.168.