Порядок назначения референдумов и сроки их проведения
1. Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные соответственно уровню референдума Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
Принятие органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.
Референдум Российской Федерации назначается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом.
Референдум субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.
5. Местный референдум назначается в соответствии с настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок – судом.
6. Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 60 дней до дня голосования, местного референдума – не менее чем за 45 дней до дня голосования.
В соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования голосование на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.
Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня голосования на референдуме в соответствии с пунктом 7 настоящей статьи подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
1. Назначение референдума – это установление уполномоченным на то органом даты проведения голосования по вопросам, вынесенным на референдум, в порядке и сроки установленные Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», комментируемым Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. В комментируемом пункте указано на обязательность назначения и проведения референдума, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации на основе соответствующего законодательства.
2. Если государственный орган или орган местного самоуправления принимает решение по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, то это, согласно комментируемому пункту, не рассматривается в качестве обстоятельства, исключающего возможность проведения референдума по данному вопросу. Тем более, что исчерпывающий перечень таких обстоятельств установлен в статье 13 комментируемого Федерального закона. Таким образом, комментируемый Федеральный закон допускает решение одного и того же вопроса по существу государственными органами, органами местного самоуправления, а также посредством референдума. При этом представительная форма решения вопроса не исключает его решения непосредственно самими гражданами, при этом решение, принятое на референдуме, имеет более высокую юридическую силу.
3. Порядок назначения референдума Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Согласно пункту «в» статьи 84 Конституции Российской Федерации референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации, а им согласно Конституции Российской Федерации может быть только Председатель Правительства Российской Федерации, не имеет права назначать референдум Российской Федерации (статья 92 Конституции Российской Федерации). Объем его полномочий меньше, чем у действующего Президента Российской Федерации. Это, в частности, обусловлено тем, что Президент Российской Федерации избирается на федеральных выборах, источником его полномочий является народ, а Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
Как известно, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (статья 14) определил, что инициатива проведения референдума принадлежит: не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме; Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации (если будет принято решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации); федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации (если договором предусматривается обязательное вынесение на референдум проекта нормативного акта или вопроса государственного значения). Федеральным конституционным законом предусмотрен порядок реализации инициативы во всех трех случаях (соответственно статьи 15–20, 21 и 22). В случае народной инициативы (при условии достаточности для назначения референдума достоверных подписей участников референдума) ее реализация заканчивается положительным решением ЦИК России о результатах выдвижения инициативы, которое не позднее чем через пять дней со дня его принятия направляется Президенту Российской Федерации.
Что касается реализации инициативы Конституционного Собрания о проведении голосования по проекту новой Конституции Российской Федерации (статья 21 Федерального конституционного закона), необходимо отметить, что назначение, подготовка и проведение указанного голосования осуществляется в порядке, установленном не только Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», но и федеральным конституционным законом, в соответствии с которым созывается Конституционное Собрание (статья 135 Конституции Российской Федерации). Как известно, данный Федеральный конституционный закон до настоящего времени не принят. Однако в любом случае решение Конституционного Собрания должно направляться Президенту Российской Федерации для назначения всенародного голосования.
В ситуации, когда в соответствии с международным договором Российской Федерации возникает необходимость проведения референдума Российской Федерации, такой референдум назначается по инициативе федерального органа (федеральных органов) государственной власти, к компетенции которого (которых) международным договором отнесено рассмотрение проекта нормативного акта или вопроса государственного значения, выносимых на референдум. Указанная инициатива оформляется решением вышеуказанного органа (органов), которое направляется Президенту Российской Федерации.
Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум Российской Федерации, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет его Президенту Российской Федерации. При этом решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит незамедлительному опубликованию. Если инициатива проведения референдума Российской Федерации признана Конституционным Судом Российской Федерации соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум Российской Федерации, определяя день голосования.
4. Новеллой в комментируемом пункте является положение о назначении референдума субъекта Российской Федерации не вообще органом государственной власти субъекта Российской Федерации, как это было прежде, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Это означает, что исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе назначить соответствующий референдум субъекта Российской Федерации. Такая конкретизация разграничения полномочий предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который устанавливает, что формой назначения данного референдума является постановление законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемое большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено этим Федеральным законом.
5. Назначение местного референдума является полномочием представительного органа муниципального образования, а в случае его отсутствия или непринятия им решения в установленный срок, назначить референдум вправе соответствующий суд. Данное положение закреплено и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 22). Четкое закрепление в комментируемом Федеральном законе права назначить местный референдум за судом в случае отсутствия представительного органа муниципального образования или если этот орган не принимает соответствующего решения в установленный срок, облегчило применение данной нормы на практике, так как прежняя редакция Федерального закона не решала этого вопроса и субъекты Российской Федерации вынуждены были самостоятельно принимать решения, тем более, что в судебной практике были случаи назначения референдума судом общей юрисдикции. Наделение суда правом назначить местный референдум в установленных случаях следует рассматривать как гарантию реализации права граждан на участие в референдуме.
Как указано в части 5 статьи 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документа о выдвижении инициативы проведения местного референдума. В указанных выше случаях суд назначает референдум на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора. В случае если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
6. В комментируемом пункте установлено достаточно точно (в отличие от ранее действовавшей редакции), что голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Причем специально оговорено, что не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем (см. комментарий к пункту 6 статьи 10). Комментируемый пункт устанавливает также сроки официального опубликования решения о назначении референдума: для референдумов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации – не менее чем за 60 дней до дня голосования, для местного референдума – не менее чем за 45 дней до дня голосования.
Законодательные (представительные) органы государственной властисубъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований самостоятельно определяют в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, что считается официальным опубликованием их актов. Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации, согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года считается публикация их текстов в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
7. Условия и цели перенесения голосования на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме на более поздний срок оговорены в комментируемом пункте. Перенос срока (даты) возможен: 1) при наличии соответствующих норм в законе субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования; 2) при принятии такого решения уполномоченным на то органом. Таким органом является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования или суд, т.е. органы, которые вправе назначить соответствующий референдум; 3) при соблюдении установленных сроков: решение о переносе дня проведения референдума на более поздний срок должно быть принято не позднее чем за 25 дней до ранее установленного дня проведения референдума, а дата проведения голосования на референдуме может быть перенесена не более чем на 90 дней. Комментируемый Федеральный закон не предусматривает других целей перенесения даты проведения референдума, кроме цели совмещения проведения референдума с иным референдумом либо выборами в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Применительно к референдуму Российской Федерации, согласно части 6 статьи 23 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», не допускается совмещение дня голосования на референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации. Не предусматривается и перенесение дня проведения голосования на референдуме Российской Федерации.
8. Установление срока публикации в средствах массовой информации решения о назначении референдума, а также о перенесении даты голосования, на основе комментируемого пункта, не позднее чем через пять дней со дня его принятия налагает определенные обязанности на уполномоченный орган, принявший соответствующее решение, и позволяет таким образом обеспечить право граждан на своевременное получение информации. Установленный срок в 5 дней (прежде – 6 дней) является достаточно оперативным для доведения принятого решения до граждан. Обязательность опубликования такого решения очевидна, так как непосредственно затрагиваются права и свободы граждан. Принцип конституционной законности требует официального опубликования любых правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан.