Проблемы разграничения их контрольных и надзорных функций
Уставом города Москвы (ст.5,ст. 45-46)[60] , установлено, что исполнительными органами государственной власти города Москвы (органами исполнительной власти города Москвы) являются:
1) Правительство Москвы;
2) отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти, деятельностью которых руководит Правительство.[61]
Структура органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, установлена ст. 4 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О правительстве Москвы»[62] и Постановлением Правительства Москвы от 23 января 2003 г. № 18-ПП «Об органах исполнительной власти города Москвы»[63]. На данный момент в городе Москве установлена следующая структура органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Правительство:
Отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти города Москвы, подведомственными Правительству Москвы, являются:
1. Департаменты - отраслевые или функциональные органы исполнительной власти города Москвы, созданные для проведения государственной политики и осуществления управления в сфере деятельности, признанной приоритетной для развития города[64];
2. Комитеты - отраслевые органы исполнительной власти города Москвы, осуществляющие государственное отраслевое или межотраслевое регулирование по вопросам, отнесенным к их ведению;
3. Главные управления, управления - являются функциональные органы исполнительной власти города Москвы, осуществляющие государственное функциональное регулирование в определенной сфере деятельности;
4. Инспекции - органы исполнительной власти города Москвы, наделенные в установленном порядке контрольными и надзорными функциями.
Территориальными органами исполнительной власти города, подведомственными Правительству Москвы, являются префектуры административных округов и управы районов.
В отличие от системы органов исполнительной власти, установленной на федеральном уровне Указом Президента РФ от 9 марта 2003 года № 314, где в основе построения лежит типология функций государства, в Москве такими критериями являются сфера деятельности конкретного вида органов, функции, которые он осуществляет, а также территория, на которой он действует, так отраслевые органы исполнительной власти обладают полномочиями по осуществлению политики исполнительной власти (по государственному управлению) в пределах определенной отрасли хозяйства; функциональные органы исполнительной власти осуществляют определенную управленческую функцию, важную для всего комплекса городского хозяйства; выделяют так же органы, осуществляющие контрольные (надзорные) функции и территориальные органы, действующие на территории административных округов и районов.
Основной недостаток такой системы – отсутствие четких критериев ее построения, в результате чего указанное деление не всегда прослеживается на практике. Согласно нормативным правовым актам города Москвы, закрепляющим систему и структуру органов исполнительной власти города Москвы, единственным органом, наделенным контрольными (надзорными) функциями, является инспекция[65], однако практика идет по другому пути. Одной из целью проведения административной реформы в Москве всегда было упорядочивание и исключение дублирующих и избыточных функций, в рамках которой предполагалось упорядочивание и сокращение контрольных (надзорных) функции. В соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 5 апреля 2011 г. № 106-ПП функции по оптимизации исполнения государственных функций и государственных услуг возложены на Комитет государственных услуг города Москвы.[66] Комитетом государственных услуг был сформирован перечень органов исполнительной власти города Москвы и видов контроля, которые они уполномочены осуществлять на основании нормативных правовых актов города Москвы[67]. Согласно данному перечню, функции по контролю (надзору) осуществляют:
·департаменты: Департамент экономической политики и развития города Москвы осуществляет региональный государственный надзор за проведением региональных лотерей;
·комитеты: Комитет ветеринарии города Москвы осуществляет региональный государственный ветеринарный надзор;
·управления: Управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы осуществляет региональный государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований в области защиты населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций:
·префектуры и управы осуществляют государственный контроль (надзор) за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на территории административного округа и района;
·инспекции города Москвы.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, а том, что некоторые правовые акты, закрепляющие полномочия органов исполнительной власти города Москвы противоречат Постановлению Правительства Москвы от 23 января 2003 г. № 18-ПП «Об органах исполнительной власти города Москвы», которое закрепляет единственный орган, уполномоченный осуществлять функции по контролю и надзору, - инспекции города Москвы.
Для решения указанной проблемы необходимо реформирование структуры органов исполнительной власти города Москвы с использованием опыта реформирования органов исполнительной власти на федеральном уровне: С.С. Собяниным предлагалось ввести в субъектах Российской Федерации трехзвенную систему органов исполнительной власти[68]:
1. Правительство субъекта РФ;
2. Органы выработки политики и нормативного регулирования по основным направлениям государственной политики – в Москве это могу быть департаменты;
3. Органы, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции, ответственные за реализацию государственных программ, координацию и обеспечение деятельности учреждений и предприятий, находящихся в их ведении, за непосредственное оказание публичных услуг физическим и юридическим лицам.
Необходимость реформирования системы органов исполнительной власти в регионах по федеральному образцу поддерживается так же специалистами из других субъектов Федерации, так учеными из Калужской области предлагалась следующая модель реформирования органов исполнительной власти: взять за основу трехзвенную типологию органов исполнительной власти «министерство - управление – инспекция»; закрепить за каждым типом органов определенный набор государственных функций: министерства наделить функциями по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности подведомственных им управлений и инспекций; управления - функциями по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг; инспекции - функциями по контролю и надзору в соответствующей сфере; выстроить трехуровневую систему подчинения, а именно подчинить министерства непосредственно правительству области, а инспекции и управления - министерствам.[69]
Считаем необходимым применить указанную модель построения органов исполнительной власти в городе Москве (департамент-управление-испекция), так как единообразие видов функций федеральных органов исполнительной власти и функций органов исполнительной власти города Москвы позволит облегчить разграничение полномочий между ними и обеспечить согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти города Москвы.
Сложившаяся нечеткая система органов исполнительной власти города является одной из причин возникновения других актуальных проблемам разграничения контрольно-надзорных функций, осуществляемых органами исполнительной власти города Москвы, к которым можно отнести:
1. Наличие дублирующих контрольных (надзорных) функций. Дублирование связано с наличием подобных функций у федеральных органов исполнительной власти с аналогичным предметом контроля. В ходе анализа нормативных правовых актов города Москвы были выявлены следующие дублирующие контрольных (надзорных) функции:
| Предмет контроля | Федеральный орган государственной власти РФ | Орган исполнительной власти г. Москвы |
| Государственный надзор за проведением региональных лотерей | УФНС России по городу Москве –осуществляет контроль и надзор за проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей[70]; | Департамент экономической политики и развития города Москвы – осуществляет региональный государственный надзор за проведением региональных лотерей |
| Контроль за соблюдением обязательных требований в области защиты населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций | Главное управление МЧС по Москве - осуществляет надзорные и контрольные функции в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах[71]; | Управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы-осуществляет региональный государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований в области защиты населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций, обеспечения безопасности людей на водных объектах города Москвы. |
| Ветеринарный надзор | Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по городу Москва, Московской и Тульской областям осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии[72] | Комитет ветеринарии города Москвы осуществляет региональный государственный надзор за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства в области ветеринарии[73]. |
Следует отметить, что дублирование контрольно-надзорных полномочий вызвано так же положениями некоторых федеральных законов. В качестве примера можно привести п. 4 ст. 21 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике»: «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют согласование инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются и контролируются федеральными органами исполнительной власти, а также контроль за реализацией таких программ»[74], то есть контроль за указанными инвестиционными программами осуществляется одновременно федеральным органом – Министерством энергетики РФ и органом исполнительной власти города Москвы – Региональной энергетической комиссей города Москвы совместно с Департаментом топливно-энергетического хозяйства города Москвы.
Данная проблема должна быть решена путем внесения изменений в нормативные правовые акты города Москвы и федеральное законодательства, что позволит исключить из полномочий органов исполнительной власти города Москвы полномочия территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации.
2. Наличие избыточных контрольно-надзорных функций.
Данный пункт можно проиллюстрировать на примере отдельных видов государственного контроля. Государственный контроль за осуществлением переданных полномочий города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа осуществляет Департамент социальной защиты населения города Москвы, в отдельное полномочие уже другого органа исполнительной власти города Москвы выделен государственный контроль за реализацией отдельных полномочий города Москвы в сфере опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, который осуществляется Департаментом семейной и молодежной политики г. Москвы. Департамент труда и занятости уполномочен вести контроль за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты (общий контроль). В рамках этого вида контроля выделен еще один - контроль за выполнением работодателями квоты, установленной для приема на работу инвалидов. Региональный государственный контроль за использованием объектов нежилого фонда на территории города Москвы и за ее пределами, находящихся в собственности города Москвы, кроме зданий и сооружений, являющихся объектами культурного наследия возложен на Государственную инспекцию по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы, она же осуществляет контроль за соблюдением условий договоров аренды в части использования земель и объектов нежилого фонда. Если исходить из того, что сдача объектов нежилого фонда в аренду является одним из способов его использования, то фактически получается дублирование полномочий в рамках одного и того же органа государственной власти[75]. Такое «дробление» увеличивает количество контрольных функций, и следовательно увеличивает количество органов, их осуществляющих и нагрузку на подконтрольные объекты, для избежание такой ситуации необходимо объединение различных видов контроля с одним предметом контроля в один.
2. Наличие «скрытых» контрольно-надзорных функций, а именно: Департамент города Москвы по конкурентной политике вправе принимать решения об осуществлении проверок деятельности единых торговых площадок и в случае выявления фактов их неэффективной работы, а также нецелевого использования бюджетных средств, выделенных на развитие единых торговых площадок, принимает решение об отказе в аттестации и прекращении деятельности единой торговой площадки,[76]хотя контрольными функциями Департамент не обладает, соответственно не понятно каким образом и в каком порядке должны осуществляться данные проверки, каковы основания их проведения. Другим примером может послужить Департамент региональный безопасности города Москвы – функциональный орган исполнительной власти города Москвы, который так же согласно Положению о Департаменте не наделен контрольно-надзорными полномочиями, однако он организует мероприятия по контролю за антитеррористической защищенностью и безопасностью[77]. Включение такой формулировки не допустимо, так как данные мероприятия характеризуются в виде действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок, такими же полномочиями данный орган не наделен. Для решения данной проблемы необходимо исключение «двусмысленных» формулировок из нормативных правовых актов города Москвы.
Перечисленные проблемы разграничения функций по контролю и надзору между органами исполнительной власти города Москвы являются барьером для нормального исполнения контрольной (надзорной) функции, и следовательно, создают барьеры для граждан и организаций, находящихся на территории города Москвы, а также препятствуют созданию нормативно-правовой базы, которая позволила бы в полной мере обеспечить прозрачность административных процедур контроля (надзора).
Выводы по первой главе:
На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы:
1. В связи с отсутствием до настоящего времени правовых актов города Москвы, определяющих понятие, правовые, концептуальные основы, основные направления и процесс проведения административной реформы в городе Москве, предлагается авторское понятие административной реформы в городе Москве как детального регламентированного в законодательстве процесса преобразования органов исполнительной власти города Москвы, с целью совершенствования и повышения эффективности их организации и деятельности; осуществляемого путем структурирования системы таких органов, упорядочивания их функций и полномочий, детальной регламентации процедурных форм их деятельности; направленного на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города Москвы в интересах его населения и оцениваемого на основании соответствующих нормативно установленных качественных и количественных критериев эффективности.
2. Основными признаками, отличающими административную реформу от других преобразований в области государственного строительства, являются: системность и единство идейной основы; комплексность практического воплощения; наличие ответственной доминирующей политической силы; наличие результата в виде повышения эффективности государственного управления.
3. В целях упорядочивания функций органов исполнительной власти города Москвы, в том числе в сфере контрольно-надзорной деятельности, исключения дублирующих, избыточных и «скрытых» контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти г. Москвы в рамках проводимой в столице административно-правовой реформы автором предлагается определить следующую четырёхуровневую систему органов исполнительной власти города исходя из закрепляемых за ними функций:
а) Правительство города Москвы – высший постоянно действующий коллегиальный исполнительный орган государственной власти города Москвы, обладающий общей компетенцией и обеспечивающий согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы;
б) Департаменты города Москвы – органы исполнительной власти, наделенные функциями по выработке основных направлений государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности подведомственных им управлений и инспекций;
в) Управления города Москвы - по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг;
г) Инспекции города Москвы - органы исполнительной власти, наделенные контрольно-надзорными функциями в соответствующей сфере.