Прокуроры Российской Империи 29 страница

Не имея возможности подробно остановиться на позиции каждого зарубежного эксперта, приведем кратко наиболее значимые выводы, характерные для дискуссии: Иржи Томан, эксперт Европейского Совета, Швейцария: "Несмотря на раз­ногласия... имевшиеся на протяжении прошедших десятиле­тий, нам удается выявить некоторые принципы, которые свойственны демократическим режимам, чтобы обеспечить со­блюдение прав человека. Конституционно-правовой статус про­куратуры должен быть рассмотрен в самом общем контексте правового государства, философии демократического государ­ства и разделения властей". Давая характеристику современ­ных систем прокуратуры и их эволюции в странах централь­ной и восточной Европы, г-н Томан констатирует, что "мно­гие страны демонстрируют стремление к новой концепции и что преобразования могут происходить только поэтапно, при­нимая во внимание общественную ситуацию каждой из стран...". И, наконец, главный вывод эксперта: "Статус проку­ратуры, его принципы (характеристики) основываются на об­щей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны (курсив мой.—А.С.)".*

* Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, органи­зованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Россий­ской Федерации. М., 1997. С. 40, 41.

Сошлемся и на мнение другого авторитетного докладчи­ка, заместителя Генерального прокурора кассационного суда Франции Бруно Котте, осветившего тему о роли прокурора в защите прав граждан от незаконных решений администрации.

Отстаивая прерогативу суда при разрешении жалоб, которая, по его мнению, в российском законодательстве недостаточно корреспондируется с Европейской Конвенцией по правам че­ловека, он тем не менее приходит к выводу: "Прокуратура, функционально представляющая общие интересы, должна за­явить о своей точке зрения во время рассмотрения судебны­ми учреждениями споров межу подчиненными и администра­цией. Именно ей предстоит оценить те дела, в которые она считает необходимым вмешаться. Именно ей будет поручено следить за выполнением решений принятых судебными учреж­дениями... Роль, которую могла бы сыграть в этой области прокуратура в силу своего размещения на всей территории Федерации, своего признанного авторитета и своего опыта, могла бы быть первостепенной".*

* Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, органи­зованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Россий­ской Федерации. М., 1997. С. 44, 45.

Высказанные мысли, заключает французский прокурор, "не разоружают прокуратуру", но позволят ей в "контексте обновления так же решить и нынешние задачи "общего над­зора", которые представляются исключительно сложными и тернистыми". Как видим, высказывания представителей юрис­пруденции западного мира сильно разнятся с позицией и то­ном отечественных оппонентов прокурорского надзора.

И, наконец, примечателен по констатации и выводам за­ключительный документ международной встречи. В нем ее участники "...с большим интересом отметили изменения, кото­рые российская прокуратура осуществляет или уже осуще­ствила в духе соответствия институтам правового государства. Они с удовлетворением отмечают новые направления и перс­пективы реформы этого института и его структур в целях приведения их в соответствие с требованиями Европейской Конвенции о защите прав человека, особенно в том, что ка­сается оптимизации сотрудничества между прокуратурой и судами...". Далее, в главных выводах документа подчеркивает­ся, что "изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответ­ствии с изменениями судебных и правовых систем, частью ко­торых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения закон­ности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества".*

* Прокуратура в правовом государстве. С. 157, 158.

Таков, собственно, официальный взгляд профессиональ­ной международной организации на эволюцию статуса россий­ской прокуратуры в последние годы. Однако достигнутое вза­имопонимание не снимает с повестки дня и остающиеся раз­ногласия, которые вытекают из духа и буквы договорных ус­ловий при вступлении России в Совет Европы.

Но Россия должна делать очередные реформационные шаги основательно, без спешки, поэтапно исходя, из сложных и противоречивых реалий экономической, и социальной жизни, отечественных духовно-нравственных традиций, специфики и издержек преобразований.

Из долгой истории нашей прокуратуры известно, что в результате торопливости, заманчивости некоторых нововведе­ний были не только обретения, но и потери. Так, характери­зуя последствия в целом прогрессивной судебной реформы 1864 г., но неоправданно сузившей диапазон прокурорского надзора, выдающийся русский юрист А. Ф. Кони писал: "Долж­ность эта (губернского прокурора.— Авт.), составляя насле­дие петровских времен и одно из лучших украшений екатери­нинских учреждений, имела огромное значение в нашем до­реформенном строе. Упразднение связанных с нею прав и обя­занностей по надзору заходом несудебных дел следует признать большою ошибкою .составителей Судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокуро­ра, придавая ему "обвинительную обособленность", может быть, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернско­го строя. В торопливом осуществлении страстного желания по­скорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бу­рьяном, полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стояв­ший на страже леса".*

* Цит. по: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Под сенью русского орла. Россий­ские прокуроры второй половины XIX — начала XX в. М., 1996. С. 38.

Сегодня нетерпеливые реформаторы с усердием, достой­ным лучшего применения, призывают нас наступить на те же грабли.

Сказанное вовсе не означает сохранения статус-кво рос­сийской прокуратуры. Движение российского общества по пути прогресса и демократии, мировые интеграционные про­цессы, а значит и неизбежное обновление правообеспечивающих институтов, необратимы. Весь вопрос в выборе вектора движения, оптимизации созидательных потенций реформирования прокуратуры, исключающие необузданный субъекти­визм и популистское прожектерство.

Но этим путем и движется прокуратура обновляющейся России! При всей ее традиционной заангажированности она уже далеко не та по содержательной и функциональной сущ­ности, что была даже несколько лет тому назад. Меняется диапазон ее государственного предназначения, приоритеты надзора, место прокуратуры в системе властных координат. Достаточно фрагментарного взгляда на тексты ныне действую­щего и прошлого "доперестроечного" законов о прокуратуре, чтобы узреть существенную трансформацию органов прокурор­ского надзора.

И это естественно, ибо неумолимые закономерности жиз­ни вносят коррективы не только в государственно-правовую политику, но и в механизмы структуры ее реализации. Но не­сомненно, такие коррективы будут определяться в первую очередь качественными параметрами и уровнем законности в стране. Судя по нынешней разбалансированности правопоряд­ка, сложившейся в стране криминальной ситуации, перед го­сударством, его правоохранительной и надзорной системами стоят весьма сложные задачи. Срединих на первое место выд­вигается проблема дефицита научно вьвверенной правовой по­литики федеральной власти. Теперь уже общепризнанно, что политический курс высшего руководства страны в этой сфе­ре носил многие годы непоследовательный, противоречивый характер. Государство не проявило воли в пресечении грубых нарушений законности в экономической сфере, не сумело предотвратить тяжкие последствия финансового кризиса ав­густа 1998 г., что крайне отрицательно сказалось на социаль­ной защищенности основной массы населения.

Ситуация отягощается надломом принципов конституцион­ной законности, сепаратистской разбалансированностью взаи­моотношений субъектов Федерации и центральной власти.

Верховенствующее положение Конституции Российской Федерации как принцип конституционного строя федератив­ного государства во многих случаях не выдерживается. В кон­ституциях республик и в уставах многих краев и областей име­ются явные противоречия с требованиями федеральной Кон­ституции в таких, например, принципиальных вопросах, как правовой статус республик, гражданство и др.

Негативное влияние на конституционную законность все еще продолжают оказывать ранее заключенные с нарушением Конституции и до сих пор не отмененные договоры Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и пол­номочий.

В большинстве заключенных договоров перечень предметов совместного ведения получился значительно шире специально установленного в ст. 72 Конституции РФ (по договору с Татарста­ном — 17 новых сфер, с Башкортостаном и Якутией — 11, с Ка­бардино-Балкарией — 8, с Северной Осетией —14, со Свердлов­ской областью — 8 и т. д.). Более того, следует признать, что даже предметы ведения, составляющие исключительную компе­тенцию Российской Федерации, оказались перераспределенными по таким важнейшим вопросам государственного суверенитета России, как оборона, государственная безопасность, защита гра­ниц и территориальной целостности России, международная и внешнеполитическая деятельность, финансовое, валютное, кре­дитное и таможенное регулирование, государственная монополия на важнейшие отрасли народного хозяйства.

В договорах порой устанавливаются "особые" условия вза­имоотношений властей Федерации и отдельных регионов, за которыми, как правило, скрываются неоправданно "выбитые" привилегии.

Это становится опасной предпосылкой нестабильности фе­деративного устройства России, дисбаланса в иерархии влас­тных полномочий и утраты Федерацией важнейших элементов своего государственного суверенитета.

Тенденция игнорирования Конституции и федерального законодательства со стороны субъектов Федерации с трудом преодолевается и в сфере регулирования местного самоуправ­ления. После принятия Закона "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации" еще в августе 1995 г. Президент РФ издал Указ, в котором пред­писывалось в течение полутора лет провести выборы органов местного самоуправления на всех уровнях. Однако четверть субъектов Федерации проигнорировала местные выборы. Более того, по данным Центризбиркома, за последние пять лет ко­личество органов местного самоуправления сократилось в Рос­сии в три раза.

На пути местного самоуправления зачастую встают регио­нальные власти. Многие субъекты Федерации, получив мак­симум привилегий от децентрализации власти и управления, не хотят делиться полномочиями с самоуправленческой влас­тью, концентрируют в своих руках все финансовые потоки в регионах, в том числе предназначенные для городов и сел.

Оказались во многом декларативными конституционные гарантии прав человека в сфере труда, охраны здоровья и бе­зопасности, о чем свидетельствуют возросшая безработица и смертность населения, сохраняющиеся хронические долги по зарплате, пенсиям и пособиям.

За истекший год прокуроры выявили около 170 тыс. нару­шений социального законодательства, что на 17% больше по сравнению с показателями предыдущего сравнимого периода, до 33 760 (на 4%) выросло число установленных прокурорами незаконных правовых актов. При этом более 100 тыс. наруше­ний приходится на трудовую сферу. В последние годы резко возрос уровень производственного травматизма и профессио­нальных заболеваний. В 1999 г. в результате аварий на произ­водстве погибли 5 364 человека и 6 855 получили тяжкие уве­чья. Возрастает число нарушений прав потребителей, их вы­явлено за год 7 517. По материалам проверок, прокурорами внесено более 2 тыс. представлений, 2 640 человек привлече­но к дисциплинарной, материальной и административной от­ветственности, возбуждено немало уголовных дел.

Эта тревожная статистика, анализ работы прокурорской системы после введения в действие нового Закона о прокура­туре полностью подтвердили благотворность курса на усиле­ние прокурорского надзора. Сама жизнь, положение с закон­ностью в стране свидетельствуют о несостоятельности мнения о свертывании общенадзорной функции прокуратуры. Напро­тив, они указывают на необходимость обогащения правозащит­ной роли прокуратуры, дальнейшего укрепления прокурорской системы как единого, централизованного и многопрофильного надзорного механизма.

При этом справедливо подчеркивается, что процесс фор­мирования полноценной судебной власти и создания дееспособ­ного прокурорского надзора должен приобрести не изолиро­ванный, а взаимосвязанный характер.

В качестве конкретных путей усиления позиций системы прокурорского надзора предлагается: придание Закону о про­куратуре статуса конституционного, внесение в него измене­ний и дополнений, направленных на усиление независимости прокуратуры, недопустимости вмешательства в ее надзорную и иную деятельность; осуществление надзора за законностью правовых актов, издаваемых Правительством РФ; наделение Генеральной прокуратуры правом законодательной инициати­вы, установление порядка, при котором надзор за законнос­тью всех правовых актов осуществляется независимо от по­ступления соответствующей информации о нарушениях; в за­коне целесообразно определить формы взаимодействия проку­ратуры с Уполномоченным по правам человека, предусмотреть более весомую роль прокурора в гражданском и арбитражном процессах, а также в надзоре за исполнением законов органа­ми, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Этим актуальным вопросам был посвящен ряд крупных научных разработок, в их числе в НИИ проблем законности и правопорядка подготовлена концепция развития прокуратуры на переходной период. Во многом сходным проблемам посвящен только что вышедший Аналитический доклад о состоянии за­конности в Российской Федерации за 1998—1999 гг. — коллек­тивный труд исследователей того же института.*

* См.: Аналитический доклад / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: НИИ проблем законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2000.

В этих трудах на богатом эмпирическом материале и ана­лизе сравнительных исследований дается развернутая картина сложившегося в обществе положения с законностью, практи­кой правоприменения и надзора за соблюдением Конституции и законов, раскрываются деструктивные истоки причинного комплекса продолжающегося кризиса законности, а главное — выстраиваются взгляды на будущее российской прокуратуры.

Несмотря на критический фон исследований, характерной особенностью этих концептуальных работ является их взвешен­ность и аргументированность, жизнеутверждающие выводы и позиции.

Так, констатация существенных изменений в правовом статусе прокуратуры не просто декларируется, а подкрепля­ется конкретными ссылками на законодательные, ведомствен­ные решения, опыт правоприменения и правозащиты.

В частности, подчеркивается, что впервые в истории про­куратуры в качестве приоритетного направления определена функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Этому направлению надзора посвящена целая гла­ва Закона о прокуратуре, в которой четко сформулированы предмет надзора, полномочия прокурора, меры реагирования на выявленные нарушения.

Убедительно обосновывается несостоятельность основного тезиса оппонентов прокуратуры — ее "посягательств" на функции судебной власти. Оппоненты упорно не хотят заме­чать изменившиеся законы о правосудии и прокуратуре, ко­торые по-новому определили роль и место суда и прокурату­ры: прокурор не надзирает за судом, а лишь участвует в пра­восудии, его предложения суду не обязательны, тогда как решения и выводы суда подлежат при всех условиях обяза­тельному исполнению прокурором.

Не обходится стороной и излюбленный тезис оппонентов, противопоставляющий прокурора суду и с его помощью про­водится линия на ограничение полномочий прокурора в судо­производстве. Приведенными выше обобщенными данными по опротестованию прокуратурой судебных решений ученые по­казывают не только правомерность, но и крайнюю необходи­мость использования защиты законности, прав человека при нынешней гипертрофированной независимости судей от всяко­го внешнего контроля.

Давно известно, что любой государственный орган, ли­шенный внешней профессиональной оппонентуры, склонен к перерождению, противопоставлению своих ведомственных ин­тересов общественным. Сегодня это становится все более оче­видным применительно как к суду, так и к прокуратуре, как никогда нуждающихся в условиях повальной российской коррупционности во взаимном контроле, расширения его со сто­роны структур гражданского общества.

В свете изложенных соображений и с учётом, резкого ог­раничения легитимности возможностей прокуратуры в укрепле­нии законности в экономической области правомерно встает вопрос о восстановлении неоправданно суженных прокурорских правомочий в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Строго соблюдая установленные конституцией рамки правомо­чий при признании бесспорного иерархического верховенства суда, прокуратура и суд нуждаются ныне в укреплении взаи­модействия и сотрудничества, взаимного профессионального контроля во имя главного — повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.

Наукой поднимаются и другие вопросы, возвышающие служебную роль законности и институтов ее защиты в усло­виях продвижения реформ. Как в содержательном наполнении, так и в более высоком уровне нормативного регулирования нуждается функциональное положение о координационной де­ятельности прокуратуры в борьбе с преступностью.

Эффективность управления обществом, реформируемым на базе законности, определяется тем, насколько государ­ством учитываются объективные закономерности общественно­го развития и насколько само законодательство адекватно, от­ражает потребности и возможности общества; выдерживается иерархия правовой системы при верховенстве конституции и закона; обеспечиваются взаимосвязь и взаимоподчиненность всех элементов правовой системы, издание уполномоченными правотворческими органами актов в строгом соответствии с их конституционной компетенцией; гарантируется исполнение всеми ветвями власти требований конституции, законов и дру­гих нормативно-правовых актов; соблюдается правомерность установления льгот и преимуществ должностных лиц; обеспе­чивается функционирование механизма судебной, прокурор­ской и иной правовой защиты личности, государственных и об­щественных организаций от правонарушений и препятствий в реализации своих конституционных прав и свобод. Каждый из критериев, характеризующий определенный срез законности, в совокупности образует единство общей оценки ее состояния.

Очевидно, что укрепление органов прокурорского надзо­ра, включая разрешение давно назревших проблем его стату­са, может быть более успешным на базе теоретической раз­работки концептуальных основ законности, ее места и пред­назначения.

К сожалению, идеи и принципы законности как универ­сальной ценности правового демократического государства, не нашли должного отражения в основном законе страны — Кон­ституции Российской Федерации. Парадоксально, но в этом главном документе, определяющем жизнь общества, не ока­залось места для раскрытия роли законности, основных прин­ципов и механизмов ее утверждения в условиях федерально­го устройства страны. Во всем тексте Конституции заметна печать незадачливого реформаторства, видимо, относившего законность к рудиментам прошлого режима, подменены ее це­ментирующей роли оторванными от жизни чужеродными формально-нормотивистскими схемами. А если обойдена вниманием законность, как опорный хребет формирования правового го­сударства, то, естественно, следуя этой логике, можно было ограничиться столь скупой формулировкой статуса специаль­ного органа ее защиты и утверждения — прокуратуры — как это видно из Конституции РФ (ст. 129).

Не секрет, что на ослаблении режима законности в пере­ходный период с самого начала сказались теоретические взгляды и позиции, противопоставляющие понятия права и за­кона, объективно умаляющие значение законодательных ак­тов, как "неустойчивых" и преходящих в условиях реформ в отличие от "вечных" и естественных правовых постулатов, вобравших в себя исторический опыт человечества.

На старте перестройки и в последующие годы серьезный ущерб законности был нанесен и пропагандой, внедрением в жизнедеятельность общества нового принципа правового пове­дения: "разрешено все, что не запрещено законом". Его раз­рушительная сила особенно стала ощутимой в период ради­кальных экономических реформ, перехода к рыночным отно­шениям при отсутствии должного законодательного обеспече­ния, новой системы права. В условиях динамизма социально-экономических и общественных процессов и явного отставания правового регулирования провозглашенный принцип привел на практике к осложнению криминальной ситуации, разрушению общественной морали как средства регулирования человечес­ких отношений.

Требуется также научное осмысление и обоснование транс­формации, содержательного отличия господствовавшей в про­шлом "социалистической" законности от принципа законности правового государства. Переход от одного понятия законности к другому — это не формальная смена терминов, а кардинальная переориентация приоритетов в предметах правозащиты.

Если фундаментальной основой "социалистической законно­сти" были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом, то в условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского обще­ства должны меняться не только приоритеты как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. А это тре­бует солидного научного обеспечения. В частности, смена пра­возащитных приоритетов не должна вести, как это доминирует в теоретических работах и практической политике, к противо­поставлению личности, общества и государства. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую в конечном счете реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина. Правовое государство, как глав­ный гарант законности, должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране со­циально-правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании феномена "нелегитимности" самих за­конов, как не отвечающих их социальным ожиданиям.

На завершающем этапе формирования нормативно-право­вой базы реформ на передний план в механизме упрочения за­конности выдвигается проблема правоприменения, исполнения законов. Поэтому новый уровень контрольно-надзорной дея­тельности государства следует подкрепить действенной систе­мой внешнего контроля со стороны гражданского общества, стимулирования законопослушного поведения должностных лиц и граждан. Важное значение имели бы практические шаги по созданию системы юридического просвещения, формиро­ванию общественного сознания, ориентированного на соци­альную, правовую стабильность, утверждение авторитета за­кона, в том числе путем позитивной информации о потенци­альных возможностях правопорядка и законности в обеспече­нии демократических прав и свобод личности.

Приложения

Приложение 1

Прокуроры Российской Империи

Ягужинский П. И. — 1722—1736;

Трубецкой Н. Ю. — 1740—1760;

Вяземский А. А. — 1764—1792;

Беклешов А. А. – 1799—1800 и 1801—1802;

Державин Г. Р. — 1802—1803;

Лопухин П. В. — 1798—1799 и 1803—1810;

Дмитриев И. И. — 1810—1814;

Лобанов-Ростовский Д. И. — 1817—1827;

Дашков Д. В. — 1829—1839;

Панин В. Н. — 1839—1862;

Пален К. И. — 1867—1878;

Набоков Д. Н. — 1878—1885;

Манассеин Н. А. — 1885—1894;

Муравьев Н. В. — 1894—1905;

Акимов М. Г. — 1905—1906;

Щегловитов И. Г. — 1906—1915;

Керенский А. Ф. — март—май 1917.

Приложение 2