Глава 22. международно-правовые основы деятельности снг
И СУБРЕГИОНАЛЬНЫХ ГРУПП
22.1. Международно-правовая база функционирования СНГ
Международно-правовую основу СНГ составляют договоры и иные нормативные акты, заключенные государствами - членами СНГ между собой. В Содружестве Независимых Государств правовой основой (базой) являются: Соглашение о создании СНГ (8 декабря 1991 г., Минск), подписанное Россией, Белоруссией и Украиной, и Протокол к этому соглашению (21 декабря 1991 г., г. Алма-Ата), в соответствии с которым в состав Содружества вошли еще восемь стран - Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. В декабре 1993 г. к Содружеству присоединилась Грузия, которая в 2008 г. заявила о выходе из СНГ. Согласно установленной процедуре поданная Грузией заявка о выходе из состава СНГ была рассмотрена и удовлетворена; таким образом, с 2009 г. эта страна вне Содружества Независимых Государств. Тем не менее это не означает того, что Грузия не взаимодействует с государствами СНГ: к примеру, взаимовыгодное торгово-экономическое сотрудничество продолжается, внешнеэкономические соглашения не денонсированы.
Соглашением о координационных институтах СНГ от 21 декабря 1991 г. (г. Алма-Ата) определено, что высшими органами Содружества являются Совет глав государств (СГГ) и Совет глав правительств (СГП), что также закреплено в Уставе СНГ, принятом 22 января 1993 г. Эти органы уполномочены координировать деятельность государств-участников Содружества в сфере их общих интересов, принимать решения по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики.
Порядок работы СГГ и СГП, организация их заседаний, процедура подготовки и принятия документов определены Правилами процедуры, утвержденными решением СГГ от 17 мая 1996 г. 9 января 1996 г. в Москве Совет глав государств утвердил Положение о флаге и Положение об эмблеме Содружества.
Всего в рамках Содружества Независимых Государств создано 87 органов, в том числе 78 органов отраслевого сотрудничества. К уставным органам Содружества относятся: Совет министров иностранных дел (СМИД), Совет министров обороны (СМО), Экономический совет СНГ, Экономический суд СНГ, Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ (МПА) и т.д.
Решением Совета глав государств СНГ о совершенствовании и реформировании структуры органов Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 г. утверждена схема органов СНГ.
В соответствии с Положением о Совете министров иностранных дел Содружества Независимых Государств, утвержденным решением СГГ от 2 апреля 1999 г., Совет министров иностранных дел СНГ является основным исполнительным органом, который обеспечивает сотрудничество во внешнеполитической деятельности государств - участников СНГ по вопросам, представляющим взаимный интерес, в период между заседаниями Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества и по их поручению принимает решения.
В соответствии с Положением об Экономическом совете Содружества Независимых Государств, утвержденным решением СГГ от 25 января 2000 г., Экономический совет СНГ является основным исполнительным органом, который обеспечивает выполнение соглашений, принятых в рамках СНГ, решений Совета глав государств и Совета глав правительств о формировании и функционировании зоны свободной торговли и по другим аспектам социально-экономического сотрудничества, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции, а также по поручениям Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.
Экономический суд СНГ в соответствии с Положением об Экономическом суде СНГ, утвержденным Соглашением Совета глав государств от 6 июля 1992 г., создан в целях обеспечения единообразного применения соглашений государств - участников СНГ и основанных на них экономических обязательств и договоров путем разрешения споров, вытекающих из экономических отношений.
В соответствии с Уставом СНГ Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ проводит межпарламентские консультации, обсуждает вопросы сотрудничества в рамках Содружества, разрабатывает совместные предложения в сфере деятельности национальных парламентов.
Решением Совета министров иностранных дел от 23 августа 2005 г. создан Совет постоянных полномочных представителей государств - участников Содружества при уставных и других органах Содружества, который в период между заседаниями СГГ, СГП и СМИД способствует взаимодействию государств в вопросах, представляющих взаимный интерес.
В соответствии с Положением об Исполнительном комитете Содружества Независимых Государств, утвержденным Протоколом СГГ от 21 июня 2000 г., Исполнительный комитет СНГ является единым постоянно действующим исполнительным, административным и координирующим органом Содружества Независимых Государств.
В соответствии со ст. 34 Устава СНГ на основе соглашений государств-членов о сотрудничестве в экономической, социальной и других областях могут учреждаться органы отраслевого сотрудничества, которые осуществляют выработку согласованных принципов и правил такого сотрудничества и способствуют их практической реализации. В состав органов отраслевого сотрудничества входят руководители соответствующих органов исполнительной власти государств-членов.
Итак, Содружество Независимых Государств - это объединение суверенных государств с широкой сферой совместной деятельности и развитой организационной структурой. Для правовой природы СНГ характерным является то, что его общие цели и принципы, компетенция, структура, области общих интересов имеют согласованную договорную основу. Такой основой служат учредительные документы, устав и другие многосторонние акты (договоры, соглашения, решения и т.д.), принятые в рамках СНГ.
Одна из самых важных и приоритетных задач, которую поставили перед собой государства СНГ, - всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств в рамках общего экономического пространства, а также межгосударственная кооперация и интеграция. Экономическое сотрудничество за период существования стран Содружества Независимых Государств осуществлялось под воздействием разных факторов, в том числе снижения объемов взаимного товарооборота России со странами СНГ, сокращения доли товарооборота со странами СНГ и увеличения торговли с третьими странами, присоединения ряда стран к ВТО (Киргизии, Молдавии, Грузии, Армении, Украины; Россия вступила в ВТО в 2012 г.) и активных переговоров о присоединении к ВТО других стран СНГ, за исключением Туркмении и постепенной экономической и политической переориентации некоторых стран СНГ на Запад (США, ЕС, НАТО).
В Содружестве Независимых Государств интеграционный процесс имеет разноскоростную направленность и разнонаправленный характер. Это выражается в формировании субрегиональных групп в рамках СНГ: Союзное государство России и Белоруссии, ЕврАзЭС, ЕЭП, ГУАМ.
22.2. Союзное государство России и Белоруссии
Российская Федерация и Республика Беларусь, руководствуясь волей народов России и Беларуси к единению и опираясь на общность их исторических судеб, заботясь о жизненных интересах своих граждан, будучи убеждены в том, что образование Союзного государства позволит объединить усилия в интересах социального экономического прогресса обоих государств, движимые стремлением продолжить развитие интеграционных процессов, заложенных Договором об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г., Договором о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., Уставом Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г., а также реализуя положения Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси от 25 декабря 1998 г., подтверждая приверженность целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций и желание жить в мире и добрососедстве с другими государствами, действуя в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, договорились о создании Союзного государства, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство.
Союзное государство образовали страны, имеющие друг с другом наиболее тесную кооперацию. Так, для Белоруссии Россия - самый крупный (порядка 60% общего оборота) партнер как по экспорту, так и по импорту. Для России Белоруссия - второй по значимости (по некоторым направлениям после Украины или после Казахстана) партнер в СНГ.
Основными торговыми партнерами Беларуси среди государств - участников СНГ по результатам 2010 г. были Россия и Украина.
Удельный вес России в общем объеме экспорта Беларуси в государства - участники СНГ составил 72,7% и в общем объеме импорта из СНГ - 88%, Украины - соответственно 19 и 9,2%.
Экспорт Беларуси в Россию в 2010 г. увеличился на 46,1% в стоимостном выражении и на 29,2% в натуральном выражении; импорт увеличился на 8% в стоимостном выражении и сократился на 12,9% в натуральном выражении, что привело к уменьшению товарного дефицита на 17,6%.
В соответствии с Договором о создании Союзного государства 1999 г. целями Союзного государства являются:
- обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни;
- создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;
- неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны;
- формирование единой правовой системы демократического государства;
- проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
- обеспечение безопасности Союзного государства и борьба с преступностью;
- укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств.
Для реализации целей Союзного государства созданы: Высший государственный совет, Парламент, Совет министров, Суд, Счетная палата Союзного государства.
Государственную власть в государствах-участниках осуществляют образованные ими в соответствии с их конституциями государственные органы.
С учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий каждое государство-участник сохраняет свое государственное устройство, суверенитет, независимость, территориальную целостность и другие атрибуты государственности.
Государства-участники сохраняют свое членство в ООН и в других международных организациях. Возможность единого членства в международных организациях, других международных объединениях определяется государствами-участниками по взаимной договоренности. Территория Союзного государства состоит из государственных территорий государств-участников. Государства-участники обеспечивают целостность и неприкосновенность территории Союзного государства. В Союзном государстве признаются и защищаются равным образом все формы собственности, признаваемые на территориях государств-участников, обеспечиваются равные права граждан на приобретение, владение, пользование и распоряжение имуществом.
Договором 1999 г. также предусмотрено формирование единой денежной системы. Так, согласно договору Союзное государство имеет единую денежную единицу (валюту). Денежная эмиссия осуществляется исключительно единым эмиссионным центром. Введение и эмиссия другой валюты в Союзном государстве, помимо единой денежной единицы, не допускаются. До введения единой денежной единицы и формирования единого эмиссионного центра на территории государств-участников продолжают хождение их национальные денежные единицы. Переход к единой денежной единице (валюте) осуществляется в соответствии со ст. 22 Договора.
Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Вопросы приобретения и утраты гражданства государств-участников регулируются их национальным законодательством.
Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства-участника.
До принятия союзного нормативного правового акта в области гражданства правовое положение граждан Союзного государства регулируется национальными законодательными актами государств-участников, договорами между ними в данной области и Договором о создании Союзного государства 1999 г.
К исключительному ведению Союзного государства относятся:
- создание единого экономического пространства и правовых основ общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах территорий государств-участников, равные условия и гарантии для деятельности хозяйствующих субъектов;
- единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика;
- единые правила конкуренции и защиты прав потребителей;
- объединенные транспортная и энергетическая системы;
- разработка и размещение совместного оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и военной техники, объединенная система технического обеспечения вооруженных сил государств-участников;
- единая торговая и таможенно-тарифная политика в отношении третьих стран, международных организаций и объединений;
- единое законодательство об иностранных инвестициях;
- разработка, утверждение и исполнение бюджета Союзного государства;
- управление собственностью Союзного государства;
- международная деятельность и международные договоры Союзного государства по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства;
- функционирование региональной группировки войск;
- пограничная политика Союзного государства;
- стандарты, эталоны, гидрометеорологическая служба, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография;
- статистический и бухгалтерский учет, единые банки данных;
- установление системы органов Союзного государства, порядка их организации и деятельности, формирование органов Союзного государства.
К совместному ведению Союзного государства и государств-участников относятся:
- принятие в состав Союзного государства других государств;
- координация и взаимодействие в сфере внешней политики, связанные с осуществлением Договора;
- проведение согласованного курса на укрепление Содружества Независимых Государств;
- совместная оборонная политика, координация деятельности в области военного строительства, развитие вооруженных сил государств-участников, совместное использование военной инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обороноспособности Союзного государства;
- взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам, включая реализацию заключенных государствами-участниками международных договоров по вопросам сокращения вооруженных сил и ограничения вооружений;
- взаимодействие в области осуществления демократических преобразований, реализация и защита основных прав и свобод граждан Союзного государства;
- гармонизация и унификация законодательства государств-участников;
- осуществление инвестиционной политики в интересах рационального разделения труда;
- охрана окружающей среды;
- совместные действия в области экологической безопасности, предупреждения природных и техногенных катастроф и ликвидации их последствий, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС;
- развитие науки, образования, культуры, создание равных условий сохранения и развития этнической, культурной и языковой самобытности народов;
- формирование общего научного, технологического и информационного пространства;
- согласованная социальная политика, включая вопросы занятости, миграции, условий труда и его охраны, социального обеспечения и страхования;
- обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оплате труда, в получении образования, медицинской помощи, предоставлении других социальных гарантий;
- борьба с терроризмом, коррупцией, распространением наркотиков и другими видами преступлений.
Договором о создании Союзного государства 1999 г. устанавливается организационно-правовая структура - органы Союзного государства. Высшим органом Союзного государства является Высший Государственный Совет (ВГС). В состав Высшего Государственного Совета входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников. В заседаниях Высшего Государственного Совета участвуют Председатель Совета Министров, Председатели Палат Парламента, Председатель Суда Союзного государства. Высший Государственный Совет в пределах своих полномочий издает декреты, постановления и директивы. Председателем Высшего Государственного Совета является один из глав государств-участников на основе ротации, если государства-участники не договорились об ином. Акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе единогласия государств-участников. Акт не является принятым, если одно из государств-участников высказалось против его принятия. Голосование на заседаниях Высшего Государственного Совета от имени государства-участника осуществляет глава государства либо лицо, им уполномоченное.
Представительным и законодательным органом Союзного государства является двухпалатный Парламент Союзного государства. Заседания Палаты Союза и Палаты Представителей проводятся на регулярной основе в соответствии с их регламентами. Палата Союза и Палата Представителей заседают раздельно, кроме случаев, предусмотренных их регламентами. Каждая из палат избирает из своего состава Председателя, его заместителя, образует комиссии. Председатель палаты и его заместитель избираются на ротационной основе. Председатель палаты и его заместитель не могут быть гражданами одного государства-участника. Законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты.
Исполнительным органом Союзного государства является Совет Министров (СМ). В Совет Министров входят Председатель Совета Министров, главы правительств, Государственный секретарь (на правах заместителя Председателя Совета Министров), министры иностранных дел, экономики и финансов государств-участников, руководители основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства. Председатель Совета Министров назначается Высшим Государственным Советом. Им может быть глава правительства одного из государств-участников на ротационной основе. Функции Совета Министров, его состав, а также порядок его деятельности определяются Положением, утверждаемым Высшим Государственным Советом.
Государственный секретарь, руководители отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства назначаются и освобождаются от должности Высшим Государственным Советом по представлению Председателя Совета Министров. Совет Министров в пределах своей компетенции издает постановления, директивы и резолюции. Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом. Совет Министров формирует Постоянный комитет, руководимый Государственным секретарем. Постоянный комитет является ответственным за подготовку заседаний Высшего Государственного Совета и Совета Министров, координирует работу отраслевых и функциональных органов СГ и их взаимодействие с национальными органами государств-участников, контролирует выполнение принятых ВГС и СМ решений, информирует СМ о положении дел в сферах деятельности отраслевых и функциональных органов СГ, вносит предложения в СМ по выполнению текущих задач развития СГ. Положение о Постоянном комитете утверждает Высший Государственный Совет по представлению Совета Министров.
Органом Союзного государства, который призван обеспечить единообразное толкование и применение настоящего Договора, нормативных правовых актов Союзного государства, является Суд Союзного государства. В состав Суда входит 9 судей, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Высшего Государственного Совета. Судьи независимы. В составе Суда не должно быть более 5 судей, являющихся гражданами одного государства. Судьи назначаются сроком на 6 лет, и каждые два года происходит обновление трети состава членов Суда. Из числа судей Суд избирает Председателя и его заместителя, которые не могут быть гражданами одного государства-участника. Высший Государственный Совет утверждает Устав и Регламент Суда. Каждое государство-участник, органы Союзного государства могут передавать на рассмотрение Суда любые вопросы, связанные с толкованием и применением настоящего Договора, нормативных правовых актов Союзного государства. Решения Суда принимаются двумя третями голосов от общего числа судей в соответствующем судебном заседании, имеют обязательную юридическую силу и подлежат официальному опубликованию.
Для осуществления контроля за финансами Союзного государства Договором учреждена Счетная палата, состоящая из 11 членов, назначаемых сроком на 6 лет из числа граждан государств-участников, имеющих опыт работы в контрольно-ревизионных и аудиторских организациях, профессионализм и добросовестность которых не вызывают сомнений. Члены Счетной палаты назначаются Парламентом Союзного государства по представлению Совета Министров. Члены Счетной палаты избирают из своего состава председателя и его заместителя, которые выполняют свои обязанности в течение двухлетнего периода и могут быть переизбраны. При этом председатель Счетной палаты и его заместитель не могут быть гражданами одного и того же государства-участника. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением доходных и расходных статей бюджета Союзного государства по объемам, структуре и целевому назначению, проверку отчетов о доходах и расходах всех органов Союзного государства, устанавливает, являются ли законными полученные доходы и произведенные расходы, а также выясняет, насколько рациональным было управление финансами, контролирует эффективность использования имущества Союзного государства.
Для осуществления целей и принципов Союзного государства его органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты, предусмотренные Договором о создании Союзного государства 1999 г., а именно: законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения.
По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции. Декреты и постановления принимаются органами Союзного государства на основании Договора о создании Союзного государства и законов Союзного государства. Законы и декреты предназначены для общего применения, являются обязательными во всех частях и после их официального опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника.
По предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников принимаются Основы законодательства, директивы и резолюции.
Нормативные правовые акты Союзного государства по предметам совместного ведения Союзного государства реализуются путем принятия национальных нормативных правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам. В случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства. Однако данное положение не применяется к коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников. Постановления являются обязательными во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, которому они адресованы. Директивы являются обязательными для каждого государства, которому они адресованы, при сохранении за органами соответствующего государства свободы выбора форм и методов действий. Резолюции являются актом, посредством которого обеспечивается текущая деятельность органов Союзного государства.
С 1998 г. по настоящее время у России и Белоруссии совместный бюджет развития (доли сторон 65 и 35% или соответственно 0,08 и 1,23% расходов национальных бюджетов) <1>. За этот счет финансируются развитие пограничной и таможенной инфраструктуры, дизельное автомобилестроение на базе ФПГ "Белрусавто", совместное производство химволокна и т.д.
--------------------------------
<1> По материалам МИД России.
Договор и Устав Союза России и Белоруссии предполагает создание единого экономического пространства, согласованной программы рыночных реформ, общей инфраструктуры, в том числе объединенных транспортной и энергетической систем, системы связи, унификацию денежно-кредитной, бюджетной и налоговой систем, единое таможенное пространство и т.д.